Actualmente la autoridad aduanera ha implementado diversas estrategias para evitar el problema de la subvaluación de mercancías de importación, sin embargo, en algunos casos estas estrategias, más que reducir el problema se están convirtiendo en verdaderas barreras no arancelarias para los importadores en general y no sólo para quienes pretenden introducir bienes omitiendo el pago de impuestos de importación y otras contribuciones aplicables, alertan los licenciados Edmundo Elías Fernández y José Hoyos Robles, Principal Socio y Asociado, respectivamente, del Grupo de Práctica de Comercio Exterior y Aduanas de Baker & McKenzie.
PROBLEMÁTICA ACTUAL
En México, la mayoría de las contribuciones al comercio exterior, tales como el impuesto general de importación (IGI), IVA, derecho de trámite aduanero (DTA), IESPS, etc., se encuentran establecidas sobre una base ad valorem, esto es, como un porcentaje sobre el valor declarado por las mercancías que se pretenden importar.
Por lo anterior, una variación en tal valor al momento de importar una mercancía, influye automáticamente al monto de impuestos al comercio exterior y demás contribuciones a pagar por la misma. Al respecto, una variación, ya sea hacia arriba o hacia abajo, puede verse reflejada en una afectación al fisco, pues si se declara un valor menor, el monto pagado por concepto de esos impuestos se reduce (y es contrabando), mientras que si se manifiesta un valor mayor, se tomarán mayores deducciones o acreditamientos para efectos de otros impuestos.
El valor en aduana debe ser determinado de conformidad con los artículos 64 a 78-C de la LA, mismos que se basan en las disposiciones del Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del GATT1 (Código de Valoración Aduanera).
En la realidad actual, la autoridad aduanera está enfrentando un serio problema: la declaración de valores inferiores a los reales con el fin de pagar menos contribuciones al comercio exterior, lo cual también puede traducirse en un problema para la industria nacional, al enfrentarse a competidores que venden a precios más bajos incluso que los costos de producción en territorio nacional.
DISTINCIÓN CON LAS PRÁCTICAS DESLEALES
Es importante diferenciar la subvaluación de las “prácticas desleales de comercio exterior”, como son la discriminación de precios (dumping) y las subvenciones.
De conformidad con el artículo 28 de la Ley de Comercio Exterior (LCE), estas últimas se definen como sigue:
Artículo 28. Se consideran prácticas desleales de comercio internacional la importación de mercancías en condiciones de discriminación de precios o de subvenciones en el país exportador, ya sea el de origen o el de procedencia, que causen daño a una rama de producción nacional de mercancías idénticas o similares en los términos del artículo 39 de esta Ley. Las personas físicas o morales que importen mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional estarán obligadas al pago de una cuota compensatoria conforme a lo dispuesto en esta Ley (énfasis añadido).
Conforme al artículo anterior, a fin de acreditar la existencia de una práctica desleal de comercio internacional, no sólo es conveniente, sino necesario, acreditar la existencia de un daño o amenaza de daño a la producción nacional, además de que se trata de actos orquestados por un gobierno o por un grupo de productores de un país determinado.
Otro tipo de medidas de protección son las de salvaguarda, mismas que regulan o restringen las importaciones de mercancías idénticas, similares o directamente competidoras a las de producción nacional con la finalidad de prevenir o remediar un daño grave a la rama de producción nacional.
Por su parte, la subvaluación consiste simplemente en una alteración artificial del valor declarado en la aduana, y, en consecuencia, el pago menor de las contribuciones correspondientes. Si bien es cierto esta alteración puede tener como consecuencia un daño o amenaza de daño a la industria nacional, esto puede no ocurrir, pues puede darse el caso de que se alteren los valores de bienes no producidos en México, causándose de todos modos un daño al fisco federal (subvaluación), pero no a la industria nacional (prácticas desleales de comercio internacional).
Como se mencionó anteriormente, el valor en aduana se determina de conformidad con el capítulo correspondiente de la LA, que establece diversas metodologías para calcularlo. En México, la base gravable por definición es el es el llamado valor de transacción.
De acuerdo con el método de valor de transacción, el valor en aduana de una mercancía se calcula tomando en cuenta el precio realmente pagado o por pagar por ella, y haciendo a éste diversos ajustes con respecto a elementos que corren a cargo del comprador y no están incluidos en el precio.
Últimamente, la autoridad aduanera mexicana se ha dado cuenta de que algunas empresas han alterado el valor en aduana de manera artificial, ya sea no haciendo los ajustes correspondientes al precio pagado o por pagar (cuando estos ajustes van hacia arriba), o alterando dicho precio en las facturas utilizadas al momento de la importación, por lo que actualmente está implementando diversas medidas para evitar este hecho.
CHINA: EN LA MIRA
En México, ciertos sectores de la industria se han visto más afectados que otros por prácticas relacionadas con el ingreso de mercancías con valores bajos. Lo anterior se ha traducido en un problema para esos productores nacionales.
En gran medida, las mercancías en estas condiciones han sido importadas de China, y entre las industrias más perjudicadas, entre otras, se encuentran la del calzado, textil, vestido y juguetes.
Por eso hasta 2001 México impuso diversas cuotas compensatorias a mercancías originarias de aquel país, con la finalidad de contrarrestar los efectos de los bajos costos a los que se exportaban.
No obstante, como resultado de la adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001, México tuvo que eliminar las cuotas compensatorias que, en su momento, impuso a China sin cumplir con las disposiciones del GATT, pero al momento de firmarse tal adhesión, se logró que se insertara una cláusula de paz, mediante la que se permitió a nuestra nación seguir imponiendo esas cuotas por un período de seis años.
Dada la importancia de la protección a la industria nacional y a la gravedad del problema que representaba la entrada de productos chinos, la SE negoció con el gobierno de China que después de esos seis años, la eliminación de las cuotas compensatorias se hiciera de una manera escalonada, por lo que de 2007 a 2011 algunos productos originarios y procedentes de China estuvieron sujetos a lo que se llamó la medida de transición, que estuvo en vigor hasta el 11 de diciembre de 2011.
A partir del 12 de ese mes y año, la mayoría de los productos originarios de China pueden importarse a México sin el pago de una cuota compensatoria o una medida de transición, al menos, en tanto no se realice la investigación correspondiente para imponer una nueva medida de este tipo.
Ante esto, la industria nacional se ha acercado tanto a la SE como a la SHCP para solicitarles que establezcan medidas para evitar que se importen a México mercancías con valores reducidos de manera artificial.
MEDIDAS ADOPTADAS
Al eliminarse las medidas que se habían venido aplicando a productos chinos, nació la amenaza de que se inundara el mercado mexicano con bienes importados a valores bajos que pudieran representar una amenaza para la industria nacional.
Sin embargo, al no poder seguirse aplicando (al menos sin realizar una nueva investigación en donde se determinara que efectivamente se estuviesen llevando a cabo prácticas desleales de comercio exterior), México se ha visto obligado a optar por tomar nuevas prevenciones para contrarrestar estas importaciones.
El nuevo enfoque que está dando el gobierno mexicano para atacar el problema es analizar la correcta determinación del valor en aduana de las mercancías y evitar así la subvaluación.
Para lograr el objetivo, ha implementado diversas medidas para obtener información relativa a los valores declarados al importar productos a México, por ejemplo, el Programa de Monitoreo Específico a las Importaciones de Calzado de Origen Chino (PROMOCAL), mediante el que se monitorean los valores declarados al importar ese bien.
Para este programa, se llegó a un acuerdo con la Cámara de Comercio de China para Importaciones y Exportaciones de Productos Industriales Ligeros y Artesanales (“CCCLA” por sus siglas en inglés), mediante el cual dicha cámara certifica que las facturas comerciales utilizadas al momento de la importación (y los valores ahí declarados) corresponden con los valores que derivan de los contratos celebrados entre el productor de los bienes y el fabricante de los mismos.
Para ello, y a fin de que nuestra nación esté en posibilidad de corroborar que la factura utilizada al momento de la importación es la misma que la realmente emitida por el exportador, la CCCLA conserva una copia de las facturas que certifica y se las hace llegar al gobierno mexicano en el evento de requerírselas.
Por otro lado, el gobierno federal ha generado de manera conjunta con las cámaras industriales mexicanas, bases de datos con los valores promedio de los insumos utilizados en la fabricación de mercancías.
El problema de estas bases es que los valores actualmente tomados en cuenta por la autoridad se mantienen en secreto y no es posible conocer la metodología utilizada para su determinación. Estos valores pueden ser violatorios de las obligaciones internacionales de México en materia de valoración.
Adicionalmente, si la autoridad determina que el valor utilizado es muy bajo, puede proceder a suspender el registro en el Padrón de Importadores de la empresa, sin antes darle la oportunidad de acreditar que el valor declarado es correcto.
De acuerdo con la fracción XXV de la regla 1.3.3. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior vigentes, procede la suspensión del registro en el Padrón de Importadores “cuando el valor declarado en el pedimento de importación sea inferior en un 50% o más del precio de aquellas mercancías idénticas o similares importadas 90 días anteriores o posteriores a la fecha de la operación”.
Si bien es cierto que el objetivo de la medida es evitar la subvaluación y parecería válida, no se están ponderando las características de cada transacción en lo particular ni dando al importador la oportunidad de acreditar que ha declarado un valor real, por lo que queda en duda la legalidad de esta acción.
RECOMENDACIONES
Actualmente, existen varias industrias que están en la mira de la autoridad aduanera, sobre todo cuando se trata de importaciones originarias o procedentes de China.
Si se pretende importar bienes de industrias que se consideran sensibles, y sobre todo si se pretende importar de China, es altamente recomendable tomar diversas precauciones, entre otras:
- si se pretende importar calzado, revisar si los valores se encuentran por encima de los establecidos en el PROMOCAL2, y de ser así, obtener la certificación de la factura por la CCCLA
- en todos los casos es importante contar con toda la información y documentación necesaria para acreditar que: el valor declarado es correcto, efectivamente se realizaron los pagos correspondientes, los pagos realizados concuerdan con el valor declarado, etc.
- tratándose de productos que pudieran considerarse sensibles, es conveniente proporcionar toda la documentación arriba mencionada al agente aduanal
- en el supuesto de que exista duda sobre si los valores que se pretenden utilizar pudieran ser considerados bajos, se aconseja acercarse a la autoridad antes de realizar la importación de las mercancías
1 General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio)
2 Ver la nota “México monitorea calzado chino”, publicada el 21 de junio de 2012 en www.idconline.com.mx
