México dice sí a la seguridad internacional

Ante el ingreso de México a los regímenes de control de exportaciones, el Mtro. Jorge Alberto Moreno Castellanos, Coordinador Académico del Diplomado en Administración Aduanera del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, presenta un estudio sobre ellos que fortalecerá las acciones en el país en pro de la paz y seguridad internacional, la no proliferación de armas químicas, biológicas y nucleares, y sobre todo, las acciones que ha emprendido el gobierno mexicano en la materia en cuanto a bienes sensibles como parte de las regulaciones y restricciones no arancelarias.

Parte aguas en el mundo
A partir de los eventos terroristas del 9/11 la agenda económica global, de inversión, del intercambio comercial de mercancías, del flujo internacional de pasajeros y del quehacer de los negocios a nivel mundial…cambió.

Ningún país sin importar su ubicación o situación geográfica limítrofe, fue exceptuado de la nueva era, que ha marcado un parte aguas en la historia y la relación bilateral de México con los Estados Unidos de América (EUA), cuyo matiz se ha teñido con el tenue velo del escudo de la seguridad nacional, más allá de cualquier política de control local o regional, en donde la facilitación comercial de mercancías y del flujo de pasajeros se enfrenta a un nuevo dilema.

¿Cómo pretender lograr un equilibrio entre la agilización y el control de mercancías y de personas entre ambos países, ante la amenaza latente que representa el terrorismo internacional y su posible vinculación con armas de destrucción en masa?¹ ¿Cómo fortalecer la no proliferación² y evitar el tráfico ilícito de materiales, equipo y tecnología de uso dual (materiales, equipo y tecnología que puede ser utilizada con fines militares, civiles, industriales o desviarse para fines terroristas) susceptible de desvío³ para la fabricación de ese tipo de armas? Las bases para responder a estas preguntas tienen apenas una historia reciente, la cual pasa frente a nuestros ojos sin ni siquiera poderla percibir.

Antecedentes
Los controles a la exportación tienen su aparición internacional en escena en 1950 después de la Segunda Guerra Mundial, durante la Guerra Fría, como una política de comercio exterior para evitar las operaciones de exportación de materiales, equipo y tecnología estratégicos a los países comunistas.

 Lo anterior con el afán de lograr una hegemonía y superioridad del bloque occidental a través de lo que se conoce como Comité Coordinador para el Control Multilateral de Exportaciones –CoCom– (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls).

Mediante este mecanismo, que estuvo vigente hasta marzo de 1994, se definieron por primera ocasión tres listas de control:

• industrial internacional
• de municiones internacionales
• de energía atómica internacional

Es a través de estos listados mediante los cuales se delimitaba el intercambio comercial a determinados países de cierto tipo de productos, un aparato comercial similar a un Programa de sustitución de importaciones, pero dirigido a la exportación. Por lo que el CoCom representa la piedra angular del origen de los regímenes multilaterales de control de exportaciones.

Resolución 1540 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
Por otro lado, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, preocupado por la proliferación de las armas nucleares, químicas y biológicas, así como por sus sistemas vectores, emitió en 2004 la Resolución 1540, a fin de que los Estados miembros cumplan sus obligaciones en relación con el control de armamentos y el desarme, evitando la proliferación de las armas de destrucción en masa.

La Resolución prescribe que los Estados deben adoptar y hacer cumplir medidas eficaces para instaurar controles nacionales a la exportación y el transbordo de armas nucleares, químicas y biológicas y sus sistemas vectores, a fin de prevenir su proliferación, así como el control de los usuarios finales y el establecimiento de sanciones penales o civiles adecuadas a tales infracciones.

Este mecanismo representa el último eslabón de los regímenes multilaterales de control a las exportaciones, para legitimar y acatar medidas eficaces para:

• controlar las exportaciones de material, equipo, software y bienes de uso dual, así como de tecnología relacionada susceptible de desvío para ser utilizadas en actos terroristas
• prohibir la fabricación de armas químicas, biológicas, nucleares y sus sistemas vectores
• prevenir la proliferación de armas nucleares, químicas o biológicas, sus sistemas vectores, y sus materiales conexos
• lograr el control fronterizo que permita detectar y prevenir el tráfico ilícito de armas nucleares, químicas o biológicas y sus sistemas vectores
• establecer controles nacionales de la exportación de armas nucleares, químicas o biológicas y sus sistemas vectores
• confeccionar listas de control nacional
• crear conciencia en la industria y el público en general sobre las obligaciones y la cooperación entre Estados para evitar la proliferación comentada

El cumplimiento a la mencionada Resolución 1540 es obligatorio para todos los países conforme el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas.

Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte
Todo inicia en nuestro país con la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN), suscrita en Waco, Texas el 23 de marzo de 2005 por el Ejecutivo Federal, Vicente Fox Quesada; el Primer Ministro de Canadá, Paul Martin; y el Presidente de los EUA, George W. Bush⁴.

La agenda de ASPAN cuyo antecedente directo es el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), imponía una serie de compromisos más allá de los fines comerciales y de intercambio de mercancías, pues incluía aspectos en materia de seguridad y prosperidad entre sus tres países firmantes, entre ellos el objetivo 2.3 de Controles a la Exportación consistente en:

• asegurar sistemas de controles a la exportación compatibles, a efecto de que los países de Norte América no sean utilizados para desviar mercancías o tecnologías sensibles, mediante los técnicamente denominados entregables:
  • 2.3.1. Establecer mecanismos formales para el diálogo sobre temas en materia de controles a la exportación de mercancías de uso dual
  • 2.3.2. Desarrollar un plan para incrementar el alcance del cumplimiento a los controles a la exportación
  • 2.3.3. Desplegar un plan para incrementar la cooperación México-EUA en materia de controles a la exportación
  • 2.3.4. Desarrollar e implementar sistemas que permitan identificar mercancías a través de mecanismos para el intercambio de información entre los servicios de aduana de México y los EUA

Sin embargo, tanto la Resolución 1540 citada como los entregables de ASPAN solo prevén principios o directrices para cumplir con la obligación de establecer y operar controles de exportación de materiales, equipo y tecnología de uso dual, lo que abre una ventana de oportunidad para adaptar y adecuar las mejores prácticas internacionales a las necesidades del marco jurídico nacional, como lo es el caso de México.

Regímenes internacionales
En el mundo existen tres regímenes internacionales vinculantes relacionados con el referido control, de los cuales México es Estado Parte; éstos son:

• la Convención de Armas Químicas (CAQ)⁵
• la Convención de Armas Bacteriológicas y Toxínicas (CABT)⁶
• el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP)⁷

Regímenes multilaterales
En la actualidad hay cuatro regímenes multilaterales de controles a la exportación (no vinculantes), que regulan el comercio exterior, las operaciones de reexportación, tránsito y transbordo de materiales, equipo y tecnología de uso dual, susceptible de desvío para la fabricación de armas de destrucción en masa.

Uso, usuario y destino final
Asimismo, los indicados regímenes multilaterales enfatizan la necesidad de contar con información sobre el uso⁸, usuario⁹ y destino final¹⁰ de los materiales, equipo y tecnología de uso dual, susceptible de desvío para la fabricación de armas de destrucción en masa, con el objetivo de llevar a cabo un análisis de riesgo.

Lo que permite poner en escena a otros actores de las operaciones de comercio exterior, desde una perspectiva de seguridad internacional y nacional, pues imaginarse el desvío, el tráfico ilícito, o una operación de exportación a un país de alto riesgo de materiales de uso dual desde México o la participación involuntaria en la fabricación y desarrollo de armas de destrucción en masa, por dolo o por desconocimiento, no solo podría tener como consecuencia sanciones a la empresa exportadora ubicada en territorio nacional, sino a todo el país en materia de:

• desconfianza internacional en detrimento de la ubicación geográfica estratégica de la nación
• afectación a los niveles de inversión en tecnología de última generación
• impacto en el Producto Interno Bruto
• un posible cierre de fronteras al intercambio comercial estratégico
• desequilibrio en la Balanza Comercial
• incremento de los controles fronterizos en el flujo de pasajeros y mercancías internacionales

Grupo de Suministradores Nucleares (GSN)
Este primer régimen es uno de los más antiguos, al tener su origen a principios de los setenta (1974), como una respuesta a los casi 40 años de la explosión de un arma nuclear en un país –India–, el cual se consideraba internacionalmente que no poseía este tipo de armamento.

En 1978 el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) publica las directrices del GSN –INFCIRC/254–, para productos diseñados especialmente para uso nuclear, tales como reactores nucleares, plantas y equipo para el reprocesamiento, enriquecimiento y conversión de materiales nucleares, equipo para la fabricación de combustible y producción de agua pesada. Posteriormente, es hasta el año de 1992 cuando el régimen del GSN determina sus directrices para las operaciones de intercambio comercial con fines pacíficos de equipo, material y tecnología nuclear de uso dual (Parte 2 de la INFCIRC/254).

El GSN está conformado por 47 diferentes países, incluyendo México (noviembre de 2012).

Grupo Australia (GA)
Derivado del uso de armas químicas en la guerra Irán–Irak, con sustancias y precursores químicos obtenidos en gran parte del sector privado, lo que representa una infracción al Protocolo de Ginebra de 1925, el gobierno de Australia propuso armonizar las medidas de control con el apoyo de diversos países –1985–, con el objetivo de garantizar que la exportación de determinadas sustancias químicas, agentes biológicos y equipos de uso dual no contribuyan al desarrollo y fabricación de armas químicas y biológicas.

Cabe señalar que los Estados Parte del GA son miembros de la Convención de Armas Químicas y de la Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción y el Almacenamiento de Armas Bacteriológicas y Toxínicas y sobre su Destrucción. El régimen del GA cuenta con seis listas de control de exportaciones:

• precursores de armas químicas
• equipos de fabricación de sustancias químicas de uso dual y tecnología asociada
• equipos biológicos de uso dual
• agentes biológicos
• patógenos vegetales
• patógenos animales

Este grupo está conformado por 40 países más la Unión Europea.

Régimen de control de tecnología de misiles (MTCR)
Es el tercer régimen de control de exportaciones –1987–, mediante el cual 34 países regulan las operaciones de transferencia de equipos de misiles y tecnología conexa, vehículos aéreos no tripulados y del sector espacial. Mediante este régimen se regulan sistemas de cohetes, misiles, vehículos espaciales, vehículos aéreos no tripulados, aeronaves, sistemas portátiles de defensa aérea (Man-portable air-defense systems, Manpads), sistemas y mecanismos bélicos, entre otros.

Acuerdo de Wassenaar (AW)
El AW es el sustituto del CoCom (1996) aglutinando a 41 países –incluyendo México, enero de 2012–, a través de la regulación de operaciones de comercio exterior de armas convencionales, materiales, tecnología y software de uso dual a países sensibles. Este régimen se ha “establecido para contribuir a la seguridad y estabilidad regional e internacional, promoviendo la transparencia y la responsabilidad en las transferencias de armas convencionales, mercancías y tecnologías de uso dual, mediante la prevención de acumulaciones desestabilizantes, buscando la participación de los Estados a través de políticas nacionales, para asegurar que las transferencias de estos materiales no contribuyan al desarrollo o fortalecimiento de capacidades militares” (http://wassenaar.org/introduction/index.html).

Ese régimen contempla las siguientes listas de:

• mercancías y tecnologías de uso dual, Categoría:
  • 1, Materiales especiales y equipo relacionado
  • 2, Materiales procesados
  • 3, Electrónica
  • 4, Computadoras
  • 5, Telecomunicaciones
  • 6, Sensores y láser
  • 7, Navegación
  • 8, Marina
  • 9, Aeroespacial y propulsión
• materiales sensitivos
• materiales muy sensitivos
• municiones

Objetivo de los controles a la exportación
Los objetivos son:

• fomentar el acceso a procesos y tecnología de última generación entre los países Parte
• regular las operaciones de comercio exterior, tránsito, transbordo y reexportación de materiales, equipo y tecnología estratégico entre los gobiernos, industrias e individuos extranjeros
• evitar que grupos terroristas desarrollen un programa de proliferación de armas de destrucción masiva
• implementar medidas de control y análisis de riesgo en el uso, usuario y destino final de los materiales, equipo y tecnología de uso dual
• dar cumplimiento a la Resolución 1540 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

Autoridades competentes  en EUA y Canadá

EUA
En esta nación las dependencias del gobierno que administran los controles a la exportación son las siguientes:

• Departamento de Estado (International Traffic in Arms Regulations, ITAR), para tecnología militar (Munitions Control List)
• Departamento de Comercio (Export Administration Regulations, EAR), materiales, equipo y tecnología de uso dual (Commodity Control List, CCL)

También participan el Departamento de Seguridad Interna, de Justicia y de Defensa y las siguientes autoridades:

Facultades de ciertas agencias en los EUA

Fuente: United States Government Accountability Office. Export Controls.  GAO-08-710. April 24, 2008, p. 4

Otras dependencias estadounidenses que de igual manera intervienen son el Departamento de Energía y de Defensa con su apoyo y soporte técnico.

Canadá
Por otro lado, en Canadá los Controles a la Exportación son administrados por el Foreign Affairs and International Trade Canada, al amparo de la Export and Import Permits Act. Cuentan con el apoyo de la Canada Border Services Agency, al amparo de la Canada Customs Act.

Regímenes aplicables en México
El pasado 16 de junio de 2011 se publicó en el DOF el “Acuerdo por el que se sujeta a requisito de permiso previo por parte de la Secretaría de Economía (SE) la exportación de armas convencionales, sus partes y componentes, bienes de uso dual, software y tecnologías susceptibles de desvío para la fabricación y proliferación de armas convencionales y de destrucción en masa”.

Este Acuerdo tiene como objetivo establecer medidas de control, mediante el requisito de un permiso previo otorgado por dicha dependencia, para regular la exportación de armas convencionales, bienes de uso dual, software y tecnologías susceptibles de desvío (entró en vigor el 20 de octubre de 2011).

Mediante este Acuerdo nace el Sistema Nacional de Control de Exportaciones en México, para el intercambio seguro de comercio estratégico.

Bajo esta perspectiva, nuestro país decide incursionar en los regímenes de control de exportaciones, a diferencia y al contrario de la experiencia internacional, iniciando su participación en este contexto, en el AW (México es Estado Parte a partir del 20 de enero de 2012), posteriormente en el GSN (es aceptado formalmente en noviembre de 2012), para finalmente señalar su interés de incorporarse al régimen del GA (posible incorporación en junio de 2013).

Cláusula de “Catch All”
A través de este marco jurídico se prevé que en el supuesto de exportación de armas convencionales, sus partes y componentes, bienes de uso dual, tecnología y software que no figure en las listas del Acuerdo antes mencionado, se deberá cumplir con la regulación (permiso previo de exportación), en los siguientes supuestos, cuando el:

• propio exportador hubiera sido informado por las autoridades que los bienes objeto de su operación, pueden ser centro de desvío, utilizarse para uso militar o destinarse a actividades de proliferación
• país receptor o de destino final se encuentre sometido a un embargo por la Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

Excepciones
Como una estrategia de negociación, el gobierno de México incorporó diversas excepciones al cumplimiento de la presentación de una solicitud de permiso previo de exportación.

Entre ellas, tratándose de los objetos que:

• el mismo gobierno vaya a utilizar en las maniobras o misiones que realice en el extranjero con motivo de operaciones humanitarias, de mantenimiento y apoyo a la paz
• tengan por destino final:
  • alguno de los Estados Participantes de uno de los citados regímenes de control en los que México participe
  • un Estado que mantenga con nuestro país un Acuerdo de Reconocimiento recíproco del Sistema de control de exportaciones
• envíen empresas mexicanas a los EUA y Canadá
• exceptúe la SE mediante un Acuerdo publicado en el DOF, previa opinión favorable del Comité para el Control de Exportaciones de Bienes de Uso Dual, Software y Tecnologías

Listas del Sistema nacional de control de exportaciones
El Acuerdo por el que se sujeta a requisito de permiso previo por parte de la SE en la materia, con el que se da cumplimiento al AW contempla los siguientes listados:

• Anexo I, Bienes de uso dual, Categoría:
  • 1: Materiales especiales y equipos relacionados
  • 2: Materiales procesados
  • 3: Electrónica
  • 4: Computadoras
  • 5: Telecomunicaciones
  • 6: Sensores y láseres
  • 7: Navegación y aviónica
  • 8: Marina
  • 9: Aeroespacial y propulsión
• Anexo II:
  • Lista de municiones
• Anexo III
  • Software y tecnología
• Anexo IV
  • Listado de Estados participantes en los regímenes de control de exportaciones

El Acuerdo fue modificado el 13 de diciembre de 2011.

Regulación por parte de la SENER
Por otro lado, el 2 de marzo se publicó en el DOF el “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a autorización por parte de la Secretaría de Energía (SENER)”, para dar cumplimiento a los requerimientos del régimen de control de exportaciones denominado GSN por conducto de la Comisión de Seguridad Nuclear y Salvaguardias (CSNS).

De igual modo, en el mismo medio de comunicación se hacen las siguientes publicaciones en el 2012:

• 7 de junio, Anexo VI, la lista de equipos, materiales y programas informáticos de uso dual del ámbito nuclear y tecnología relacionada, sujetas a permiso previo de exportación en términos de las listas desarrolladas en el GSN
• 15 de junio, listas adicionales al Anexo II
• 18 de junio, reforma al Acuerdo del 2 de marzo para adicionar diversos equipos, materiales y tecnología de uso dual

Por último, el 22 de octubre de 2012 y 8 de febrero de 2013 se publica el “Acuerdo que modifica el diverso por el que se sujeta al requisito de permiso previo por parte de la SE la exportación de armas convencionales, sus partes y componentes, bienes de uso dual, software y tecnologías susceptibles de desvío para la fabricación y proliferación  de armas convencionales y de destrucción masiva, publicado en el DOF del 16 de junio de 2011”, a fin de perfeccionar el régimen de control de exportaciones de México para adoptar la normatividad establecida en el GA.

Ventajas de los regímenes multilaterales de control de exportaciones para México
Tales regímenes son mecanismos de fomento a la confianza y seguridad internacional en las operaciones de intercambio comercial, mediante los cuales se:

• disminuye el riesgo de desvío y proliferación de equipo, material y tecnología de uso dual para la fabricación de armas de destrucción en masa
• establecen y desarrollan controles de acuerdo con estándares internacionales en materia de transporte, transbordo, exportaciones y re-exportaciones
• fomenta el acceso a tecnología de última generación y de procesos avanzados
• permite la evolución industrial, mediante un nuevo modelo maquilador de última generación de tecnología controlada
• propicia las líneas de investigación, desarrollo tecnológico y avance en los programas del sector educativo
• genera la necesidad de nuevos perfiles de profesionistas en alta tecnología
• invita a la inversión extranjera directa en sectores de alto valor agregado y se incursiona en una nueva Balanza Comercial de comercio estratégico

Regímenes multilaterales VS apertura comercial
México es socio comercial desde 1994 de más de 40 países a través de TLC´s, lo que representa para México un superávit por más de $1,740 millones de dólares (SE, enero-marzo 2012). Sin embargo, la historia de los regímenes de control de exportaciones permite observar como mientras México se encontraba inmerso en una política de sustitución de importaciones (1942-1986), en la comunidad internacional se negociaba el intercambio comercial seguro de alta tecnología de uso dual.

Por lo que la oportunidad que brinda el ser Estado Parte de dichos regímenes, va más allá de cualquier Tratado o Acuerdo comercial, en donde se privilegia la seguridad internacional y nacional por encima de una transacción comercial. 

Conclusiones
Los controles a la exportación no pretenden obstaculizar el comercio legítimo, el desarrollo industrial, económico o social de algún país, sino que permiten realizar operaciones de intercambio de mercancías de comercio estratégico, bajo el seno de mecanismos informales, en donde el requisito del cumplimiento de medidas de seguridad representan una nueva barrera no arancelaria.

En esta vertiente, la implementación de controles internos de un país para el uso, usuario y destino final de las mercancías de exportación toma gran relevancia, incorporando estos elementos como factores de atención en una operación de exportación, desde la perspectiva de análisis de riesgo y seguridad nacional.

Aunado a ello, la participación de México en los regímenes de control de exportaciones promueve una visión de seguridad aduanera y fortalece la importancia de la clasificación arancelaria, primeramente desde una perspectiva de seguridad (México es el único país que cuenta con una correlación de fracciones arancelarias y la identificación de materiales, equipo y tecnología de uso dual), situando en segundo plano, la fiscalización.

Lo que requiere de igual manera de prestadores de servicios en comercio exterior –agente aduanal– especializados en el tema.

Por ende, en una dinámica de “sustitución de exportaciones”, al pretender blindar el acceso o no, a material, equipo y tecnología de última generación, permite otorgar a México una segunda oportunidad en su historia comercial y en su experiencia con diversos TLC´s.