IDC Asesor Jurídico Fiscal, con 30 años de existencia y profesionalismo, en su afán de ofrecer a nuestros suscriptores temas de interés ha creado el nuevo apartado denominado “Internacional” para la comunidad exportadora.
Se trata de una herramienta que permitirá a nuestros lectores vislumbrar los elementos a considerar para posicionar los productos fuera del territorio nacional, incluso conocer las opiniones de diversos especialistas y protagonistas en las operaciones comerciales.
Como introducción a este apartado es un logro para nuestra publicación que sea el Doctor Ruperto Patiño Manffer, Catedrático en la Facultad de Derecho de la UNAM, y asesor jurídico en materia de comercio internacional, proceso de integración y solución de conflictos derivados de actividades de comercio exterior, e integrante de la delegación mexicana que llevó a cabo las negociaciones internacionales para la adhesión de México al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en inglés), quien presente una semblanza de la trayectoria que ha tenido este instrumento como punta de lanza del comercio internacional, bajo las bases de reducción de barreras arancelarias y no arancelarias; solución de controversias comerciales entre los países miembros; y desarrollo; así como la contravención de los acuerdos comerciales y tratados de libre comercio con el principio fundamental del GATT.
Adhesión de México al GATT
El 25 de noviembre de 1985 el entonces Presidente de México encomendó al Secretario de Comercio y Fomento Industrial (Secofi), conducir las negociaciones internacionales necesarias para conseguir la adhesión de México al GATT.
En cumplimiento a esas instrucciones, al día siguiente de esa fechase envió al Director General del GATT una comunicación por la que se le hizo saber la decisión del gobierno mexicano de solicitar el inicio del proceso de adhesión.
El 4 de febrero de 1986 se remitió al citado funcionario del GATT el “Memorándum sobre el Régimen de Comercio Exterior”, preparado para utilizarse como base de las reuniones del grupo de trabajo, establecido el 12 de febrero de ese año para llevar a cabo tales negociaciones.
Después de un proceso de intensas negociaciones, el grupo de trabajo dio por consumada su encomienda con la adopción de los siguientes documentos: el Proyecto de Protocolo de Adhesión de México al Acuerdo General; el Informe del grupo de trabajo (L/6010); y la lista de los productos que nuestro país aceptó concesionar como aportación por su adhesión.
El informe del grupo fue presentado al Consejo de Representantes del GATT, y aprobado en la reunión del 15 de julio de 1986, concluyéndose el proceso de negociación.
El Protocolo de Adhesión de México al GATT se publicó en Ginebra, Suiza, el 17 de julio siguiente, del que destaca el siguiente párrafo:
Tomando nota de la condición actual de México como país en desarrollo, en razón de la cual México gozará del trato especial y más favorable que el Acuerdo General y otras disposiciones derivadas del mismo establecen para los países en desarrollo.
De las reglas de adhesión al GATT, la relativa a nuestro país entró en vigor el 24 de agosto de 1986, justo a tiempo para permitir que participara como parte contratante del mismo, en las negociaciones comerciales multilaterales conocidas como “Ronda Uruguay”, que en ese mes comenzaron y las cuales finalizaron con la creación de la Organización Mundial de Comercio –OMC–.
Antecedentes de la OMC
La Organización Mundial de Comercio, WTO por sus siglas en inglés,2 es un organismo especializado del sistema de las NacionesUnidas y mantiene relaciones institucionales con el Fondo Monetario Internacional3. Inicia sus funciones en enero 1995. Es el resultado más importante de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay, realizadas en el periodo comprendido de septiembre de 1986 al 15 abril de 1994, fecha en la que en la ciudad de Marrakech, Marruecos, 123 países, México entre ellos, firmaron el acta final con la que se concluyeron las negociaciones comerciales multilaterales y el Acuerdo por el que se establece la OMC.
Dicha organización tiene como antecedente el GATT de 1947, que a su vez nace como una alternativa ante el fracaso del acuerdo internacional conocido como “Carta de la Habana para una Organización Internacional de Comercio”, auspiciado por la Conferencia Internacional sobre Comercio y Empleos, convocada en 1946 por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.4
DEL GATT DE 1947 al GATT DE 1994
El suscrito el 30 de octubre de 1947, empezó su vigencia en 1948 con tan solo 23 países suscriptores, número que se fue incrementando gradualmente, mediante sucesivas adhesiones, efectuadas principalmente en el curso de las rondas de negociaciones comerciales multilaterales, la última de ellas, la Ronda Uruguay, concluyó en 1994,5 que entre otros resultados, transformó al GATT de 1947 en el de 1994.
Básicamente ambos documentos son idénticos, salvo que en el último se incorporaron los protocolos y los acuerdos relativos a las concesiones arancelarias; los protocolos de adhesión, excepto las disposiciones relativas a la aplicación provisional y las que establecen la aplicación preferente de la legislación nacional anterior para el caso de presentarse un conflicto con la Parte II del GATT; las decisiones sobre exenciones otorgadas al amparo del artículo XXIV y las demás decisiones de las partes contratantes del GATT de 1947, así como los entendimientos sobre la interpretación de diversas disposiciones del GATT de 1994.
En la página electrónica de la OMC se pueden consultar los textos legales de los acuerdos multilaterales y plurilaterales que administra la organización internacional.
EL GATT DE 1994
Fundamentalmente podemos entender al GATT como un conjunto de principios y disposiciones que comprometen a los países suscriptores, identificados en el texto como partes contratantes,8a diseñar sus políticas vinculadas a su comercio exterior, orientándolas a la facilitación de las operaciones comerciales de importación y exportación y asegurando que se de cumplimiento a los principios de no discriminación o trato de la nación más favorecida; trato nacional; eliminación de barreras injustificadas que obstaculizan el comercio de bienes; reducción gradual de los niveles arancelarios; y consolidación de las tasas resultantes, mediante negociaciones comerciales multilaterales realizadas sobre la base de reciprocidad y mutuas ventajas y el reconocimiento de los diferentes niveles de desarrollo económico de los países miembros, con el aseguramiento de un trato preferencial y no recíproco para países con menor grado de desarrollo.
De los 39 artículos que integran el GATT (de ‘47 y de ‘94), destaca por su importancia el primero, que incorpora el principio fundamental de no discriminación o “Cláusula de la Nación más Favorecida”.
Este principio es, sin duda, la columna vertebral del sistema multilateral de comercio, esencialmente consiste en la obligación que asumen todos los países miembros de extenderse, inmediata e incondicionalmente, a sus productos similares, cualquier ventaja, favor, privilegio, o inmunidad, que se hubiese concedido a un producto similar originario de otro país o destinado a él.
Por lo tanto tiene como propósito generar en los gobiernos suscriptores un comportamiento multilateral en sus relaciones comerciales internacionales y desalentar la celebración de convenios o acuerdos bilaterales y sectoriales que básicamente resultan discriminatorios frente a los mercados que no están incluidos en los mismos.
Este objetivo multilateralista se ha desvirtuado por todos los acuerdos comerciales bilaterales y regionales que los países miembros de la OMC han suscrito bajo la denominación de “tratados de libre comercio –TLC´s–” acogiéndose a la excepción prevista en los artículos XXIV párrafo 5 del GATT y V del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, que permiten la celebración de acuerdos que tengan como finalidad la integración de zonas de libre comercio y uniones aduaneras. Se trata evidentemente de un fraude a la norma general y un abuso de la excepción acordada.
Acuerdos regionales
Según las cifras publicadas por la OMC,9 a partir de 1995 y septiembre de 2016 se han notificado más de 400 acuerdos adicionales que abarcan el comercio de mercancías y servicios y, muchos miembros de la organización, participan en negociaciones para la conclusión de nuevos acuerdos regionales tanto de carácter bilateral como multilateral.
Un buen ejemplo de esta clase de acuerdos lo encontramos en la negociación del Acuerdo de Asociación Transpacífico, conocido como TPP, en el que participan 12 países: Australia, Brunéi Darussalam, Canadá, Chile, Estados Unidos, Japón, Malasia, México, Perú, Nueva Zelandia, Singapur y Vietnam.
Otros supuestos de esta fiebre negociadora de acuerdos comerciales, que evidentemente entran en conflicto con el principio toral del multilateralismo, expresado en la cláusula primera del GATT, son el TLC de América del Norte –TLCAN o NAFTA– que involucra a Canadá, Estados Unidos de América (EUA) y México; y la Alianza del Pacífico en Latinoamérica, que incluye a Chile, Colombia, México y Perú.
Una muestra más cercana y evidente de esta realidad es precisamente México, que actualmente (septiembre de 2016) cuenta con una red de 12 TLC´s con 44 países; 28 acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones (APRIs) y nueve Acuerdos de Complementación Económica –ACE– y Acuerdos de Alcance Parcial –AAP–, al amparo del Tratado de Montevideo de 1980 por el que se creó la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y, desde luego, todos los que han negociado y suscrito las naciones con los que la nuestra tiene tratos comerciales, tales como los de EUA con Australia, Bahréin, Israel, Jordan, Moroco, Omán, República de Corea y Singapur; o los que ha celebrado la Unión Europea (UE) y los estados de Centroamérica y de América del Sur, entre muchos más.
Si a estas alturas nos preguntáramos cuáles son las reglas o disposiciones jurídicas por las que se rige el comercio mundial de mercancías y servicios, realmente tendríamos que reconocer que no existe un catálogo único,dado que, además de las incorporadas en los acuerdos comerciales que administra la OMC en materia de comercio de mercancías (a saber: agricultura, medidas sanitarias y fitosanitarias; obstáculos técnicos; medidas sobre inversión relacionadas con el comercio; antidumping; valoración en aduanas; inspección previa a la expedición; normas de origen, trámite de licencias de importación; subvenciones y medidas compensatorias y salvaguardas); el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, el diverso de los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio; entendimiento sobre solución de diferencias; mecanismo de examen de políticas comerciales y los acuerdos plurilaterales (comercio de aeronaves civiles y sobre contratación pública), deberemos agregar todas las normas vinculantes para los países suscriptores que se contienen en los más de 400 acuerdos regionales o bilaterales identificados por la propia OMC.
Normas de origen
Es evidente que la multiplicación de acuerdos comerciales celebrados entre países miembros de la OMC, en los que no se respeta el compromiso de multilateralizar los beneficios o concesiones pactadas, ha generado una enorme maraña de reglas comerciales que inclusive pueden entrar en conflicto, como sucede en el supuesto de las normas de origen, pues cada uno de esos acuerdos incluye necesariamente sus reglas de origen específicas, que por su propia naturaleza son diferentes, debido a que son el resultado de la negociación en lo particular, por esta razón entran en conflicto con las de otros acuerdos.
Las reglas de origen establecen las condiciones o características que deben cumplir las mercancías exportadas por un país para ingresar a otro mercado, acogiéndose al beneficio de las concesiones arancelarias y no arancelarias convenidas en el acuerdo comercial de que se trate. Por ejemplo, un bien producido en México que cumple con la regla de origen pactada en el TLCAN puede entrar al mercado de América del Norte sin pagar arancel, pero ese mismo producto no podría ingresar a Europa con las mismas facilidades, al no acatar la regla pactada en el acuerdo suscrito por México y la UE.
solución de diferencias
Otro problema que se presenta como consecuencia de la existencia de los acuerdos regionales, se localiza en el tema de la solución de diferencias.
Un importante resultado de las negociaciones de la Ronda Uruguay, fue la creación del Órgano de Solución de Diferencias –OSD–, que en su condición de tribunal tiene como objetivo principal resolver las diferencias que surjan entre los países miembros de la organización, por la inaplicación o inobservancia de cualquiera de los acuerdos comerciales. Para ello, se aprobó el Entendimiento sobre Solución de Diferencias que en su artículo primero dispone:
Artículo I.- Ámbito y Aplicación: 1. Las normas y procedimientos del presente Entendimiento serán aplicables a las diferencias planteadas de conformidad con las disposiciones en materia de consultas y solución de diferencias de los acuerdos enumerados en el Apéndice 1 del presente Entendimiento (denominados en el presente Entendimiento “acuerdos abarcados”). Las normas y procedimientos del presente Entendimiento serán asimismo aplicables a las consultas y solución de diferencias entre los Miembros relativas a sus derechos y obligaciones dimanantes de las disposiciones del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (denominado en el presente Entendimiento “Acuerdo sobre la OMC”) y del presente Entendimiento tomados aisladamente o en combinación con cualquiera otro de los acuerdos abarcados.
En un caso concreto, al presentarse una diferencia entre dos o más países miembros de la OMC, el OSD establece un grupo especial integrado por tres expertos en el tema de la diferencia, al que se le encomienda escuchar a las partes en el conflicto y proponer al OSD una solución apegada a los acuerdos comerciales involucrados. Si el OSD adopta el proyecto de solución elaborado por el grupo, los países quedan vinculados jurídicamente con la solución propuesta.
El mandato que reciben los grupos especiales establecidos por el OSD dispone:
Artículo 7. Mandato de los grupos especiales: 1. El mandato de los grupos especiales será el siguiente, a menos que, dentro de un plazo de 20 días a partir de la fecha de establecimiento del grupo especial, las partes en la diferencia acuerden otra cosa: “Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes (del acuerdo abarcado (de los acuerdos abarcados) que hayan invocado las partes en la diferencia), el asunto sometido al OSD por (nombre de la parte) en el documento... y formular conclusiones que ayuden al OSD a hacer las recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en dicho acuerdo (dichos acuerdos). 2. Los grupos especiales considerarán las disposiciones del acuerdo o acuerdos abarcados que hayan invocado las partes en la diferencia.
En apego al precepto transcrito, los integrantes de un grupo, al intervenir en la solución de un conflicto, deben interpretar las normas del acuerdo invocado por el país reclamante y, esta resulta vinculante para los involucrados en la diferencia, siempre que el OSD adopte la misma.
En el evento de los acuerdos regionales, como el TLCAN, se ha incluido en el capítulo XIX un procedimiento de solución de diferencias que puede revisar, a petición de parte interesada, los acuerdos administrativos por los que se establezcan derechos antidumping. Para estos supuestos, de conformidad con el artículo 1904 y demás aplicables del TLC. Por ejemplo, consideremos un conflicto entre los EUA y México, las autoridades de los países involucrados deberán constituir un Panel Binacional que estará integrado por cinco personas expertas en el tema a resolver.
El conflicto a solventarse es el siguiente:
La resolución administrativa por la que se establecen derechos antidumping puede ser impugnada por el estado (EUA o México), las empresas o los particulares (importadores o exportadores) afectados. En este evento, tienen la posibilidad de solicitar que un Panel Binacional revise la resolución administrativa y resuelva lo conducente sobre la legalidad de la misma. Por otra parte, el gobierno del país perjudicado por la imposición de los mismos derechos antidumping puede acudir al OSD de la OMC, a efecto de que sea esta instancia la que revise la resolución en cuestión y determine si la autoridad demandada aplicó correctamente las disposiciones del Acuerdo Antidumping –AA–.
La resolución que adopte el OSD vincula a los involucrados en la diferencia. Al mismo tiempo, el Panel Binacional solicitado emitirá una orden en la que ha interpretado las normas jurídicas invocadas por la autoridad administrativa demandada, como fundamento de la resolución impugnada.
En este supuesto se presentan dos cuestiones que previamente debemos considerar:
- la interpretación de las disposiciones del AA es una facultad exclusiva del OSD, y
- un Panel Binacional del TLCAN, no tiene competencia jurídica para interpretar las normatividades del AA, ya que expresamente en el numeral 1904 del TLCAN se prevé que las que se deben aplicar a una resolución en materia de antidumping tienen que ser las leyes, los reglamentos, y demás disposiciones jurídicas, excepto las contenidas en los acuerdos comerciales, porque estos últimos únicamente pueden ser interpretados por el OSD de la OMC.10
Ante una situación real en la que la autoridad que expidió una resolución administrativa estableciendo derechos antidumping invoque como fundamento jurídico de la misma las disposiciones del AA, es posible que se genere un conflicto de leyes, pues el Panel Binacional puede expedir una orden interpretando las del AA en un sentido que resulte contrario a la que haga el OSD.
Conclusión
Por las razones que se han expuesto consideró que es pertinenteque los países miembros de la OMC analicen la conveniencia de regresar al multilateralismo en el comercio internacional, mediantela negociación, en el seno de la organización, de la unificación de las reglas básicas que se contienen en los tratados regionales, con especialénfasis en las reglas de origen y en la solución de diferencias. Al alcanzarse los plazos para la desgravación arancelaria del total delas tarifas, las demás reglas o disposiciones contenidas en los mismos se pueden unificar, dando con ello fin a la incertidumbre que la multiplicación de acuerdos regionales ha generado en el comercio mundial.
