Programas de promoción sectorial

Programas de promoción sectorial
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 .  (Foto: IDC online)

Los responsables de la política económica en México han emprendido desde 1988 una nueva estrategia de desarrollo basada en las exportaciones manufactureras privadas, a diferencia del modelo seguido desde la década de los 40 del siglo XX.3 Es cierto que la estrategia seguida ?sin la intención de entrar en detalles sobre el debate de la misma? ha tenido importantes avances: se ha logrado una cuestionable estabilidad macroeconómica (particularmente con respecto al control de la inflación y del déficit fiscal, así como en la atracción de inversión extranjera) y las exportaciones como proporción del PIB han aumentado de niveles inferiores del 10% en los años 80 a más del 25% desde los años 90. Las exportaciones se han convertido así en el ?y prácticamente único? motor de crecimiento de la economía mexicana.

Desde esta perspectiva la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de América del Norte entre Canadá, los Estados Unidos de América y México (TLCAN) el primero de enero de 1994 es de gran importancia para la estrategia, ya que justamente da cabida al aumento exportador en un marco legal y de mayor certidumbre; las protestas ante el crecimiento exportador, de otra forma, hubieran podido llevar a importantes limitaciones y problemas, particularmente en los Estados Unidos de América.

El artículo analiza una de las consecuencias arancelarias resultantes del TLCAN. Los tres gobiernos negociaron múltiples medidas comerciales en general, así como normas en torno a compras gubernamentales y sobre reglas de origen para que los productos sean considerados como originarios de la región, entre muchas otras. Algunas de estas normas están estrechamente vinculadas con la normatividad multilateral que se implementará desde el 2003 a través de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Una de las medidas resultantes del TLCAN son los Programas de Promoción Sectorial (Prosec). Los Prosec por el momento han recibido una mínima atención académica, de analistas y por parte de los responsables de la política económica y comercial, no obstante los significativos impactos arancelarios que tendrán en la economía mexicana y que pueden catalogarse de la dimensión de un "segundo TLCAN" con el resto del mundo (sin incluir a Canadá y Estados Unidos de América). Por el momento el análisis ha sido prácticamente nulo, particularmente debido a aspectos de complejidad técnica y a su repentina publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF).

El documento se divide en tres partes. La primera explica las causas y los antecedentes de los Prosec en el contexto del TLCAN. La segunda parte calcula los efectos arancelarios de los Prosec en la economía mexicana e incluye aspectos sectoriales, por países y fiscales. El último concluye con respecto al impacto de los Prosec y examina el debate que ha surgido con base en estos instrumentos.La génesis de los Prosec

En el artículo 303 del TLCAN, sobre el Trato Nacional y Acceso de Bienes al Mercado, se trata el tema de las restricciones a la devolución de aranceles aduaneros sobre productos exportados y a los programas de diferimiento de aranceles aduaneros (programas de diferimiento de aranceles aduaneros). En concreto se especifica con respecto a cuestiones arancelarias que "ninguna de las Partes podrá rembolsar el monto de aranceles aduaneros pagados, ni eximir o reducir el monto de aranceles aduaneros adeudados", a menos que el bien sea exportado a territorio no-TLCAN. Lo anterior es válido tanto para productos importados para ser exportados, como para insumos importados para su exportación y/o la transformación de productos importados para la exportación. El artículo 303 entró en vigor desde el primero de enero de 2001.

El artículo 303 ?al igual que el TLCAN en general? busca que terceros países no se beneficien de las ventajas arancelarias negociadas entre sus miembros y que, por ejemplo, México no sea utilizado por terceros países como "trampolín" para exportar a Canadá o a los Estados Unidos de América.4 Como resultado, los aranceles de insumos y componentes importados de países no TLCAN incorporados a las exportaciones mexicanas al TLCAN se modifica, con el objeto de que no se beneficien de las reducciones arancelarias señaladas. Lo anterior afecta particularmente a empresas que realizan exportaciones con base en importaciones temporales de partes y componentes provenientes de Europa y Asia en sectores tales como la electrónica, eléctrico, automotriz y autopartes y textiles, entre otros. Estas importaciones eran exentas de arancel hasta el 2000, pero debieran pagar, como resultado del artículo 303, el arancel establecido en la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación (TIGI). A nivel de fracciones la TIGI alcanzó más del 35% en algunos casos en 1999. Además, el artículo 303 implica que las importaciones temporales para su reexportación reciban el mismo trato que el resto de las importaciones definitivas, es decir, un mismo producto debe recibir el mismo trato arancelario, independientemente de su destino final.

La imposibilidad de tratar preferencialmente a las importaciones temporales ha generado grandes dificultades a las autoridades responsables. En la práctica, el régimen de importación diferenciado ?con un tratamiento arancelario para las importaciones temporales para su reexportación y aquellas destinadas al mercado interno para su consumo o definitivas? desaparece, aunque no necesariamente desaparezcan los programas de importación temporal: todos los productos importados, independientemente si son utilizados para el consumo interno o la reexportación, gravarán el mismo arancel.5 Al respecto existen dos "escenarios teóricos": los aranceles de partes y componentes importados temporalmente para su reexportación (Pitex, maquila, drawback, entre otros) de países no-TLCAN y que se exportan a Canadá o a los Estados Unidos de América podrían pagar el arancel establecido en la TIGI o, por el contrario, las importaciones generales reducen el arancel pagado (la TIGI) a niveles de las importaciones temporales (exentas de arancel hasta 2000) a partir de enero de 2001 .

Los dos escenarios "extremos" anteriores también generan problemas fundamentales para diferentes grupos de empresas y de índole de política económica. Si las importaciones temporales pagan un arancel semejante al establecido en la TIGI, y considerando estrechos márgenes de ganancias por parte de las empresas Pitex y maquila entre otras, no es difícil imaginarse que algunas/muchas plantearan seriamente su traslado a otra nación que ofrezca mejores condiciones arancelarias.6 En el otro caso, siendo que las importaciones en su conjunto paguen un arancel de 0% como las importaciones temporales, las repercusiones también serán significativas. Además de su efecto negativo en los ingresos gubernamentales vía aranceles, la drástica reducción arancelaria repercutirá negativamente en la mayor parte de los establecimientos nacionales, y particularmente en las micro, pequeñas y medianas empresas, las cuales estarán expuestas "de inmediato" a una competencia con arancel de 0% con productos extranjeros .

La problemática es fundamental para la economía mexicana y refleja una significativa "encrucijada de estrategia de desarrollo". En los últimos 12 años las exportaciones se han convertido en el (único) motor de crecimiento del PIB. La estructura exportadora de México, además, refleja una alta dependencia de importaciones temporales para su reexportación: en 1999 el 84% de las exportaciones totales requirieron de importaciones temporales (véase el gráfico 1) y representaron el 91% de las exportaciones manufactureras. Es decir, un altísimo porcentaje de las exportaciones mexicanas en la actualidad dependen y están ligadas a diversos programas de importación temporal para su reexportación y responden a la integración de México a procesos globales ?particularmente estadounidenses? de subcontratación (outsourcing). Los Prosec responden específicamente a la problemática de este sector de la economía .

El aspecto fundamental de los Prosec es que ?en sus diferentes versiones desde mayo de 2000? establece un nuevo marco para el arancel general de importación, independientemente si se hubiera firmado un tratado comercial bilateral o incluso multilateral; es decir, los Prosec estipulan unilateralmente el nuevo arancel general de importación.9 De igual forma, es indistinta la importación de mercancías, ya sea temporal o definitiva. Es decir, con el objeto de no perjudicar a las importaciones de terceros países que son incorporadas a las exportaciones a los países TLCAN se reformó y redujo sustancialmente el arancel general de importación .

Además, es importante destacar que los Prosec buscan :10

  • beneficiar a todos aquellos "productores"11 de mercancías que incorporen o utilicen en el proceso productivo las mercancías señaladas en el respectivo decreto ;
  • teóricamente los beneficios de los Prosec son únicamente para los bienes a importar contenidos en el sector de que se trate. Las empresas pueden inscribirse en más de un sector, siempre que produzcan mercancías clasificadas en diferentes sectores ;
  • el 13 de octubre, posteriormente el 10 de noviembre, se publicaron los formatos de solicitud de los Prosec para las empresas que quisieran inscribir productos bajo los Prosec. Las industrias maquiladoras pueden solicitar la autorización de importación bajo los Prosec desde el 20 de noviembre de 2000, el resto de las empresas desde el primero de enero de 2001; y
  • por el momento no se ha especificado el reglamento del decreto, la forma en que se incluyen o excluyen fracciones específicas y su metodología .

En términos generales, la versión más reciente de los Prosec presenta cambios con respecto a la versión anterior (la publicada el 30 de octubre de 2000), entre ellos destacan la incorporación de dos sectores (industria del chocolate y dulces y la industria del café), la eliminación de dos sectores (industria de la madera e industria del cuero y pieles), y la reducción de las fracciones totales publicadas que pasó de 16,941 a 15,949.12 La información contenida en el decreto del 31 de diciembre de 2000 se expresa en el cuadro 1 contrastándola con la información del decreto anterior (30 de octubre de 2000), y que fue abrogada .

El arancel establecido para las respectivas importaciones sustituyen entonces, en términos prácticos, el arancel general de importación vigente y pueden ser solicitados por empresas cuyas importaciones provengan de países con los que México tiene tratados comerciales o no. En el caso de las importaciones provenientes de los países del TLCAN o de otras con los que México tenga un tratado comercial ?tema que será tratado en detalle en el siguiente apartado? las empresas pueden pagar el arancel inferior entre lo establecido en su respectivo tratado comercial y los Prosec .


Fracciones publicadas el 30/10/2000 Fracciones publicadas el 31/12/2000
Industria Eléctrica 3,814 2,796
Industria Electrónica 4,186 3,191
Industria del Mueble 863 799
Industria del Juguete y Juegos de Recreo 662 716
Industria del Calzado 141 134
Industria Minera y Metalúrgica 729 726
Industria de Bienes de Capital 258 302
Industria Fotográfica 265 287
Industria de Maquinaria Agrícola 260 258
Industrias Diversas 268 368
Industria Química 1,761 1,750
Industria de Manufacturas del Caucho y Plástico 109 200
Industria Siderúrgica 662 762
Industria de Productos Farmoquímicos, Medicamentos y Equipo Médico 105 215
Industria del Transporte, excepto el Sector de la Industria Automotriz 290 294
Industria del Papel y Cartón 97 98
Industria de la Madera 1
Industria del Cuero y Pieles 1
Industrias Automotriz y de Autopartes 2,292 2,655
Industrias Textil y de la Confección 177 256
Industria de Chocolates y Dulces 1
Industria del Café 141
TOTAL 16,941 15,949

Fuente : Decreto por el que se establecen diversos programas de promoción sectorial. Secretaría de Comercio y Fomento Industrial. DOF, 30 de octubre de 2000, México y Decreto por el que se establecen diversos programas de promoción sectorial. Secretaría de Economía. DOF, 31 de diciembre de 2000, México