Programa de promoción sectorial

Programa de promoción sectorial
 .  (Foto: IDC online)

Presentación de los efectos arancelarios de los Prosec y su impacto en la economía mexicana, así como las controversias surgidas en torno a estos instrumentos arancelarios alternativos en las operaciones de comercio exterior.

En el número 57 anterior, de fecha 28 de febrero, se comentaron las repercusiones económicas de los Programas de Promoción Sectorial (Prosec) implementados durante 2000, explicando las causas y antecedentes de dichos programas.

Para concluir la investigación de los autores, se presentan los efectos que ha tenido en la economía nacional la implementación de nuevas tasas arancelarias.

Estimaciones del impacto arancelario y fiscal de los Prosec

A partir de la información proporcionada por el decreto del 31 de diciembre de 2000 ha sido posible estimar el impacto de los Prosec en las importaciones de México. Para realizarlos se elaboró una base estadística con las siguientes características:

  • para el caso de las implicaciones generales de los Prosec se han considerado sólo las 5,467 fracciones "únicas" de estos programas. De esta forma se evita la doble, triple o hasta cuádruple contabilidad de las importaciones realizadas por cada fracción (véase el cuadro 1, publicado en la página 5 de la primera parte);13
  • como criterio general de selección de estas fracciones "únicas" y su respectivo arancel, siempre se conservó el arancel menor.14 Esto es resultado de numerosas entrevistas con empresas y funcionarios, concluyendo que las autoridades, por el momento, no tienen la capacidad técnica para realizar un complejo estudio por empresa, sectorial y por producto, para establecer bajo qué sector debiera incluirse el producto de importación de una empresa específica. Este criterio de selección es significativo, ya que el arancel total ponderado por las importaciones no coincide con el arancel ponderado por sectores; es decir, para el arancel total ponderado siempre se seleccionó el arancel inferior de las fracciones en los diferentes sectores, mientras que a nivel sectorial se respetó el arancel por fracción publicado en los Prosec;15
  • las tasas arancelarias para cada una de las fracciones con las que se habrá de contrastar el arancel de los Prosec son las correspondientes al año de 1999 tanto para las importaciones provenientes de los socios comerciales de México en el TLCAN como para el resto del mundo (y que, por simplificación, incluye también a algunos socios comerciales no pertenecientes al TLCAN y con los que México ha firmado tratados comerciales);16
  • el valor de las importaciones para cada fracción son también las correspondientes al año de 1999;
  • de acuerdo a la información disponible, el valor de las importaciones de las fracciones incluidas en los Prosec fue de 91,682 millones de dólares para 1999 lo que equivale al 73.59% del valor de las importaciones registradas a nivel de fracciones para ese mismo año17. De este monto 52,930 millones de dólares corresponden al valor de importaciones temporales mientras que 38,752 millones corresponden a importaciones definitivas. Por su origen las fracciones establecidas en los Prosec provienen en un 75.74% (69,439 millones de dólares) de los socios comerciales de México en el TLCAN y el restante 24.26% (22,243 millones de dólares) de otras partes del mundo; y
  • por último, aunque no en importancia, es relevante señalar que los Prosec sólo favorecen a las importaciones de terceros países que son reexportadas al TLCAN. Así, las importaciones provenientes de terceros países y que son reexportados a terceros países, así como los casos de las importaciones provenientes del TLCAN y que son reexportados al TLCAN no se ven afectados por los Prosec. Ante la falta de información pública que permitiera hacer el cruce de información necesaria ?por fracción importada, su origen y la información de la misma fracción sobre su destino (destino de la exportación o su consumo en México)? es posible construir varios escenarios. En el artículo se asume que todas las importaciones (temporales y definitivas, tanto provenientes del TLCAN como del resto del mundo) son exportadas a
  • Estados Unidos de América. En el caso de las importaciones provenientes del TLCAN también se consideraron aquellas fracciones en donde los Prosec son inferiores a lo negociado en el TLCAN.18 En el caso del resto del mundo también se consideraron aquellas fracciones en donde los Prosec son inferiores a la TIGI.19 Lo anterior responde a las opciones que tomarán las empresas afectadas: es decir, se asume que siempre importarán las mercancías bajo el menor arancel, ya sea bajo la TIGI, el TLCAN o los Prosec.

CUADRO 2Características de las fracciones PROSEC en las importaciones totales de México (1999)/a

Ver cuadro 2:
Importaciones 1999 
(millones de dólares)
  Temporales Definitivas Totales
Total (1) 10,449 64,606 61,307 125,914
PROSEC (2) /b 5,307 52,930 38,752 91,682
TLCAN (3) 10,016 52,982 41,365 94,347
PROSEC-TLCAN (4) 5,069 43,925 25,514 69,439
Resto del mundo (5) 9,608 11,624 19,942 31,566
PROSEC-Resto del mundo (6) 5,086 9,005 13,238 22,243

  No. de
Fracciones
Importaciones 1999
(millones de dólares)
  Temporales Definitivas Totales
  PARTICIPACIONES (porcentajes)    
(2) / (1) 50.79 81.93 63.21 72.81
(3) / (1) 95.86 82.01 67.47 74.93
(4) / (1) 48.51 67.99 41.62 55.15
(5) / (1) 91.95 17.99 32.53 25.07
(6) / (1) 48.67 13.94 21.59 17.66
(4) / (3) 50.61 82.91 61.68 73.6
(6) / (5) 52.94 77.47 66.38 70.47
/a De acuerdo con el SIC-M (Bancomext) las importaciones totales de México en 1999 ascendieron a un total de 142,084 millones de dólares. Sin embargo, las importaciones totales registradas a nivel de fracciones sólo ascienden a 125,914 millones de dólares
/b De las 5,467 fracciones incorporadas a los Prosec sólo 5,307 fueron importadas en 1999
Fuente: DOF (31/12/2000) y SIC-M (Bancomext)

A partir del cuadro 2 es posible señalar las principales características de los Prosec. En términos generales destaca su importante peso en las importaciones de 1999. Para el total de las importaciones, los Prosec afectan al 72.81% de las importaciones y al 81.93% y 63.21% de las importaciones temporales y definitivas, respectivamente. Por otro lado, y tal vez sorprendentemente, los Prosec también afectan a las importaciones provenientes de Canadá y Estados Unidos de América en forma sustancial. El dato más relevante, sin embargo, es en torno al peso de las importaciones temporales provenientes del resto del mundo, las cuales fueron de 9,005 millones de dólares o el 7.15% de las importaciones totales de 1999. Este relativamente pequeño universo de importaciones es la causa de los Prosec, ya que de otra forma estas importaciones no hubieran continuado con el tratamiento exento de arancel y haberse atenido a la TIGI. Incluso, este peso es con seguridad inferior, aunque no existe información para su cálculo exacto, ya que no todas estas importaciones son reorientadas hacia el TLCAN.

En términos generales es importante considerar la estructura arancelaria de los Prosec. Bajo los Prosec preponderan las fracciones libres de arancel: el arancel para el total de las fracciones y las fracciones sin repetición representan el 65% y 89%, respectivamente (véase el cuadro 3).

CUADRO 3

Arancel PROSEC por fracción

Ver cuadro 3:
Aranceles Total de
fracciones
Fracciones "únicas"/a
0 10,284 4,861
2.5 14 0
3 483 257
5 4,923 322
7 219 12
10 14 9
15 3 6
Aranceles Total de
fracciones
Fracciones "únicas"/a
25 9 0
Total 15,949 5,467
/a Al eliminar las repeticiones de fracciones establecidas por los Prosec sólo se conservó el arancel inferior
Fuente: DOF (31/12/2000) y SIC-M (Bancomext)

De igual forma, el impacto de los Prosec en la estructura arancelaria de 1999 ?ponderando el arancel por las importaciones? es significativo (véase el cuadro 4). La tasa arancelaria total disminuye del 3.75% al 2.67%, pero aumenta en el caso de las importaciones temporales del 0% al 0.19%. En términos agregados estas tendencias reflejan los principales resultados de los Prosec: una disminución significativa del arancel total de las importaciones, como resultado de la caída del arancel de las importaciones definitivas, pero un mínimo aumento para las importaciones temporales. A nivel de fracciones, como se desarrolla en lo que sigue, las diferencias pueden ser significativas.

En el caso del TLCAN el arancel ponderado total disminuye en un 0.44%, es decir, los Prosec permiten una disminución arancelaria más allá de lo negociado en el TLCAN. Si bien lo anterior es cierto para el total de las importaciones provenientes del TLCAN, es importante señalar una excepción importante: las importaciones temporales. Si hasta el 2000 las importaciones temporales del TLCAN ?al igual que del resto del mundo? no pagaban arancel alguno, desde el 2001 gravarán, en promedio, un arancel del 0.06%. Esta diferencia, que a nivel agregado no pareciera relevante, ha generado importantes controversias en el sector importador que se había beneficiado de estas importaciones libre de arancel.

No obstante lo anterior, el impacto más importante de los Prosec se refleja en las importaciones provenientes de países no-TLCAN (o resto del mundo), siendo éste la principal causa de los Prosec. El arancel ponderado por importaciones del resto del mundo disminuye del 6.56% en 1999 al 3.60%, una disminución del 54.88%. La reducción arancelaria para el resto del mundo es particularmente relevante en el caso de las importaciones definitivas, las cuales caen del 10.38% al 5.26%. Esta disminución refleja un impacto de la dimensión de "un segundo TLCAN" para el resto del mundo.

CUADRO 4

Impacto arancelario de los PROSEC ponderado por las importaciones (1999)/a/b

Ver cuadro 4:
Importaciones (millones de dólares) Arancel ponderado
Temporales Definitivas Totales Temporal Definitivo Total
Total 64,606 61,307 125,914 0 7.7 3.75
TLCAN/c 52,982 41,365 94,347 0 6.4 2.81
Resto del Mundo 11,624 19,942 31,566 0 10.38 6.56
Arancel ponderado
PROSEC
Diferencia entre arancel 1999 y PROSEC
  Temporales Definitivas Total Temporal Definitivo Total
Total 0.19 5.29 2.67 -0.19 2.4 1.07
TLCAN/c 0.06 5.31 2.36 -0.06 1.09 0.44
/a Se utilizaron como base las 5,307 fracciones incluidas en los Prosec importadas en 1999
/b De acuerdo con el SIC-M (Bancomext) las importaciones totales de México en 1999 ascendieron a un total de 142,084 millones de dólares. Sin embargo, las importaciones totales registradas a nivel de fracciones sólo ascienden a 125,914 millones de dólares
/c En el caso de las importaciones provenientes del TLCAN los Prosec sólo son aplicables para aquellas fracciones que establezcan un arancel inferior al del tratado (1,654 fracciones)
Fuente: DOF (31/12/2000) y SIC-M (Bancomext)

Las modificaciones arancelarias introducidas por los Prosec alteran los ingresos captados a través de las cuotas arancelarias (véase el cuadro 5). En 1999 los ingresos por cobro de arancel fueron de alrededor de 4,718 millones de dólares (2,648 millones y 2,070 millones de las importaciones provenientes del TLCAN y del resto del mundo, respectivamente). De haberse aplicado los Prosec en ese año los ingresos del gobierno por el concepto de cobro de aranceles a la importación hubiesen descendido a 3,366 millones de dólares (2,229 millones por mercancías provenientes de los países socios del TCLAN y 1,136 millones de las provenientes del resto del mundo). Es decir, los Prosec implican una disminución en los ingresos arancelarios de 1,352 millones de dólares, o del 28.66%. La disminución en los ingresos arancelarios se da como resultado de los ingresos arancelarios obtenidos por las importaciones del TLCAN, pero particularmente del resto del mundo.

CUADRO 5

Impacto tributario de los PROSEC sobre las importaciones de México (1999)/a
(Millones de dólares)

Ver cuadro 5:
Origen de las importaciones Ingresos arancelarios 1999 Ingresos captados incorporando PROSEC Diferencia
TLCAN/b/c 2,648 2,229 -419
Resto del Mundo 2,070 1,136 -933
Total 4,718 3,366 -1,352
/a Se utilizaron como base las 5,307 fracciones incluidas en los Prosec importadas en 1999
/b Los datos obtenidos para este rubro son tanto de las fracciones incluidas en los Prosec como de las que no son incluidas en estos programas
/c En el caso de las importaciones provenientes del TLCAN los Prosec sólo son aplicables para aquellas fracciones que establezcan un arancel inferior al del tratado (1,654 fracciones)
Fuente: DOF (31/12/2000) y SIC-M (Bancomext)

El cuadro 6 establece los rangos de diferencias entre los aranceles establecidos por el TLCAN y los aranceles de los Prosec. Si se dividen por rangos las diferencias entre cada uno de los aranceles para fracciones importadas del TLCAN que se ven afectadas por los Prosec, destaca que 1,654 fracciones presentan un arancel en los Prosec inferior a lo negociado bajo el TLCAN, afectando al 26.45% de las importaciones provenientes de Canadá y de los Estados Unidos de América.

CUADRO 6
Ver cuadro 6:

Diferencias entre los aranceles establecidos en le TLCAN y los aranceles PROSEC /a

. No. de fracciones Participación en las importaciones
del TLCAN (1999)/b
Participación en las importaciones
totales (1999)/c
. Temporal- Definitivo Total . .
. PROSEC -PROSEC -PROSEC Temporales Definitivas Totales Temporales Definitivas Totales
Menos de -25 - - - - - - - - -
De -11 a -25
De -6 a -10 1 - - 0 - - 0 - -
De -1 a ?5 166 57 1.91 0 0.9 1.57 0.67
0 1,487 - 217 32.59 - 10.85 26.73 - 8.13
De 1 a 5 697 953 6.23 12.24 4.2 9.17
De 6 a 10 - 952 423 - 9.81 2.41 - 6.62 1.81
De 11 a 25 - 5 4 - 0.08 0.04 - 0.06 0.03
Más de 25 - - - - - - - - -
TOTAL 1,654 1,654 1,654 34.51 16.12 26.45 28.3 10.88 19.82
/a En el caso de las importaciones provenientes del TLCAN los Prosec sólo son aplicables para aquellas fracciones que establezcan un arancel inferior al del tratado (1,654 fracciones)
/b La suma de las participaciones no debe ser igual a 100% pues no todas las fracciones importadas del TLCAN fueron incorporadas a los Prosec
/c La suma de las participaciones no debe ser igual al 100% pues no todas las fracciones importadas totales fueron incorporadas a los Prosec
Fuente: DOF (31/12/2000) y SIC-M (Bancomext)

Los resultados que, para este mismo ejercicio, se obtienen de las importaciones provenientes del resto del mundo son, en términos generales, los siguientes (véase el cuadro 7):

  • el 70.46% del valor de las importaciones del resto del mundo provienen de fracciones afectadas por los Prosec;
  • el 25.26% del valor de las importaciones del resto del mundo provienen de fracciones que no sufren modificación alguna en el monto de su arancel con la incorporación de los Prosec;
  • el 39.76% del valor de las importaciones del resto del mundo resultan en una disminución arancelaria debido a los Prosec;
  • paradójicamente, el 5.45% del valor de las importaciones del resto del mundo debiera pagar un mayor arancel desde el 2001, como resultado de un aumento arancelario de los Prosec con respecto al nivel arancelario general anterior. Lo anterior, sin embargo, no aplica, debido a que estas importaciones pagarán arancel según la TIGI;20 
  • el caso de la importante disminución del arancel ponderado total por las importaciones provenientes del resto del mundo al incluir los aranceles Prosec se puede explicar debido a que el 39.76% del valor de las importaciones de esta parte del mundo proviene de fracciones que tenían aranceles de hasta 25% más que los establecidos por los Prosec; y 
  • las principales diferencias arancelarias como efecto de los Prosec en el resto del mundo se dan bajo el rubro de las importaciones definitivas, cuyos aranceles disminuyen en 5,073 fracciones del 10.38% al 5.26%. Esta es probablemente la principal causa de los Prosec.
CUADRO 7

Ver cuadro 7:

Diferencias No. De fracciones, diferencias entre los distintos tipos de arancel y los PROSEC  Participación en las  importaciones del Resto del Mundo (1999)/b  Participación en las  importaciones totales (1999)/c
Temporal- Definitivo Total
PROSEC PROSEC PROSEC Temporales Definitivas Totales Temporales Definitivas Totales
Menos de -25 - - - - - - - - -
De -11 a -25 6 6 0.1 0.05 0.02 0.01
De -6 a -10 181 1 18 0.95 0 0.11 0.17 0 0.03
De -1 a ?5 1,204 12 246 15.53 0.33 5.29 2.79 0.11 1.33
0 3,695 937 999 60.88 25.81 25.26 10.95 8.39 6.33
De 1 a 5 541 1,061 3.34 15.7 1.09 3.93
De 6 a 10 - 1,685 1,503 - 16.61 13.37 - 5.4 3.35
De 11 a 25 1,900 1,248 20.26 10.68 6.59 2.68
Más de 25 - 10 5 - 0.02 0.01 - 0.01 0
TOTAL 5,086 5,086 5,086 77.47 66.38 70.46 13.94 21.59 17.66
/a Se utilizaron como base las 5,307 fracciones incluidas en los Prosec importadas en 1999
/b La suma de las participaciones no debe ser igual a 100% pues no todas las fracciones importadas del resto del mundo fueron incorporadas a los Prosec
/c La suma de las participaciones no debe ser igual a 100% pues no todas las fracciones importadas totales fueron incorporadas a los Prosec
Fuente: DOF (31/12/2000) y SIC-M (Bancomext)

A nivel de sectores el impacto de los Prosec es más concreto y significativo en algunos casos (véase el cuadro 8). Tomando exclusivamente como marco de referencia a las fracciones establecidas en los Prosec, el arancel ponderado por las importaciones disminuye de 1.74% al 0.60%; en este mismo grupo de fracciones el arancel ponderado total de las importaciones provenientes del TLCAN disminuye del 0.70% al 0.55% y, para el caso del resto del mundo del 5.01% al 0.78%. De igual forma, es importante señalar una serie de casos específicos. Por un lado ?el caso de la industria del juguete y juegos de recreo, la electrónica y automotriz y autopartes? el arancel total ponderado por las importaciones se redujo, con base en los Prosec, a niveles de 0% o muy cercanos a éste (véase el gráfico 3). En otros sectores ?particularmente el eléctrico, el calzado y la farmoquímica? el arancel total ponderado por las importaciones sufrió un mínimo aumento. La tendencia anterior, en los tres casos, es resultado del aumento del arancel de las importaciones temporales y la disminución del arancel de las importaciones definitivas: en el caso de la farmoquímica, por ejemplo, el arancel temporal aumentó del 0% al 3.09%, mientras que el de las importaciones definitivas cayó del 3.97% al 1.65%.

Grafica 3


CUADRO 8
Ver cuadro 8:

Sectores seleccionados: inmpacto arencelario de los PROSEC (1999)

  Importaciones
(millones de dólares)
Arancel ponderado de 1999 Arancel ponderado de 1999 considerando los Prosec Diferencia entre el arancel de 1999 y PROSEC
  Temporales Definitivas Totales Temporal Definitivo Total Temporal Definitivo Total Temporal Definitivo Total
I.ELÉCTRICO
TOTAL 35,065 16,403 51,469 0.00 4.91 1.56 1.67 1.93 1.76 -1.67 2.98 -0.19
TLCAN 29,362 11,190 40,553 0.00 2.29 0.63 1.38 1.43 1.39 -1.38 0.86 -0.76
RESTO DEL MUNDO 5,703 5,213 10,916 0.00 10.52 5.02 3.18 3.01 3.10 -3.18 7.51 1.92
II.ELECTRÓNICA
TOTAL 43,076 22,521 65,597 0.00 4.61 1.58 0.01 0.05 0.02 -0.01 4.56 1.56
TLCAN 35,931 14,935 50,865 0.00 1.93 0.57 0.00 0.00 0.00 0.00 1.93 0.56
RESTO DEL MUNDO 7,145 7,586 14,731 0.00 9.89 5.09 0.02 0.14 0.08 -0.02 9.75 5.01
V.JUGUETE Y JUEGOS DE RECREO
TOTAL 22,114 12,854 34,967 0.00 4.24 1.56 0.00 0.00 0.00 0.00 4.24 1.56
TLCAN 19,690 8,917 28,607 0.00 2.19 0.68 0.00 0.00 0.00 0.00 2.19 0.68
RESTO DEL MUNDO 2,423 3,937 6,360 0.00 8.90 5.51 0.00 0.00 0.00 0.00 8.90 5.51
V.CALZADO
TOTAL 1,917 2,347 4,263 0.00 3.75 2.06 2.36 1.90 2.11 -2.36 1.84 -0.05
TLCAN 1,691 1,577 3,268 0.00 1.72 0.83 2.07 1.33 1.71 -2.07 0.38 -0.88
RESTO DEL MUNDO 226 769 996 0.00 7.91 6.11 4.52 3.07 3.40 -4.52 4.83 2.71
VII.BIENES DE CAPITAL
TOTAL 18,471 6,242 24,713 0.00 3.95 1 1.87 1.75 1.84 -1.87 2.20 -0.84
TLCAN 16,117 4,330 20,447 0.00 2.37 0.5 1.77 1.59 1.73 -1.77 0.78 -1.23
RESTO DEL MUNDO 2,354 1,912 4,266 0.00 7.52 3.37 2.56 2.11 2.36 -2.56 5.41 1.02
XI.QUÍMICA
TOTAL 13,523 14,196 27,719 0.00 3.29 1.68 2.11 1.11 1.50 -2.11 2.18 0.19
TLCAN 11,845 9,337 21,182 0.00 1.87 0.82 1.95 0.92 1.36 -1.95 0.94 -0.53
RESTO DEL MUNDO 1,677 4,860 6,537 0.00 6.02 4.47 3.30 1.46 1.94 -3.30 4.56 2.53
XIV.FARMOQUÍMICA, MEDICAMENTOS Y EQUIPO MÉDICO
TOTAL 8,004 4,663 12,667 0.00 3.97 1.46 3.09 1.65 2.56 -3.09 2.33 -1.09
TLCAN 7,384 3,040 10,424 0.00 2.46 0.72 2.99 1.58 2.58 -2.99 0.88 1.86
RESTO DEL MUNDO 620 1,624 2,243 0.00 6.80 4.92 4.18 1.77 2.44 -4.18 5.03 2.49
XIX.AUTOMOTRIZ Y AUTOPARTES
TOTAL 45,049 27,656 72,704 0.00 4.20 1.6 0.21 0.16 0.19 -0.21 4.03 1.41
TLCAN 37,968 19,144 57,112 0.00 2.07 0.69 0.18 0.14 0.16 -0.18 1.94 0.53
RESTO DEL MUNDO 7,081 8,512 15,593 0.00 8.98 4.9 0.36 0.22 0.28 -0.36 8.76 4.62
XX.TEXTIL Y CONFECCIÓN
TOTAL 2,872 4,892 7,764 0.00 2.92 1.84 0.81 1.06 0.97 -0.81 1.86 0.87
TLCAN 2,413 2,977 5,390 0.00 1.10 0.61 0.36 0.55 0.46 -0.36 0.54 0.14
RESTO DEL MUNDO 459 1,916 2,374 0.00 5.76 4.65 3.20 1.85 2.11 -3.20 3.91 2.54
TOTAL DE FRACCIONES PROSEC
TOTAL 52,930 38,752 91,682 0.00 4.13 1.74 0.68 0.50 0.60 -0.68 3.63 1.14
TLCAN 43,925 25,514 69,439 0.00 1.90 0.7 0.63 0.41 0.55 -0.63 1.50 0.15
RESTO DEL MUNDO 9,005 13,238 22,243 0.00 8.41 5.01 0.92 0.68 0.78 -0.92 7.73 4.2
  • Se utilizaron como base las 5,307 fracciones Prosec importadas en 1999
  • Los datos obtenidos en el cuadro incluyen a todas las fracciones Prosec importadas del TLCAN en cada sector (aplicando siempre el arancel menor ya sea TLCAN o Prosec)
  • Los datos obtenidos en el cuadro incluyen a todas las fracciones Prosec importadas del resto del mundo en cada sector (aplicando siempre el arancel menor ya sea la TIGI o el Prosec)
  • El valor de las importaciones de cada sector está sobrevaluado pues algunas fracciones son importadas por varios sectores
Fuente: DOF (31/12/2000) y SIC-M (Bancomext)

Los Prosec responden a lo negociado en el artículo 303 del TLCAN al establecer nuevos aranceles para el régimen arancelario de las importaciones totales en 22 sectores y, de facto, reduce significativamente la Tarifa de la Ley de Impuesto General de Importación (TIGI). Ante el "dilema" por parte de los funcionarios de la SECOFI durante la administración pasada, pero también de la actual, considerando que el último decreto de los Prosec se publicó el 31 de diciembre de 2000, las autoridades decidieron beneficiar directamente a los importadores temporales de países no-TLCAN para su reexportación al TLCAN para más de la mitad de las fracciones importadas en 1999. Es importante señalar que los Prosec buscan solucionar la problemática de un relativamente pequeño número de fracciones, inferior al 7.15% de las importaciones de 1999, provenientes de terceros países y que podrían haber sido exportadas al TLCAN. Como contraparte de estos beneficios, como se argumenta en lo que sigue, se afectaron intereses tanto del resto de las importaciones temporales y particularmente de la planta productiva nacional.

En términos generales los Prosec establecen una "maquilización" del régimen arancelario importador; es decir, una generalizada disminución del arancel total ?ponderado por las importaciones? del 3.75% al 2.67%; al estimar el impacto de los Prosec exclusivamente para las fracciones definidas en el decreto la tasa disminuye del 1.74% al 0.60%. No obstante esta disminución del arancel total, es importante distinguir una serie de tendencias. Por un lado, las importaciones que más se beneficiaron por los Prosec fueron las definitivas provenientes de países no-TLCAN (o resto del mundo), cuyos aranceles ponderados se redujeron del 10.38% al 5.26%. Los Prosec incluso también redujeron el arancel para las importaciones provenientesdel TLCAN, del 6.40% al 5.31%. Por otro lado también es importante señalar que los Prosec también gravarán, por primera vez, a las importaciones temporales que hasta el 2000 se encontraban exentas de arancel. En este caso, sin embargo, el arancel ponderado por importaciones es mínimo y varía entre el 0.06% para el TLCAN y el 0.76% para el resto del mundo. Sin embargo, y tal como se desarrolla en el artículo, son en muchos casos más relevantes los impactos a nivel sectorial y a nivel de fracción.

Como resultado directo de los Prosec se aprecia un muy significativo impacto en la estructura arancelaria que afecta al 50.79% de las fracciones importadas en 1999 y el 72.81% del valor de las importaciones totales. Además de la reducción generalizada anterior, es particularmente importante comprender el impacto de los Prosec en fracciones y sectores específicos. El cuadro 9 refleja cinco casos concretos y de posibilidades del impacto de los Prosec. Un efecto directo de los Prosec es su repercusión negativa en los ingresos arancelarios federales: los mismos se reducirían, tomando como base 1999, en 1,352 millones de dólares o el 28.66%, incorporando tanto el aumento arancelario para las importaciones temporales como la disminución de los aranceles en las importaciones definitivas. La mayoría de esta reducción se debe al nuevo arancel para el resto del mundo, aunque la merma arancelaria para las importaciones provenientes del TLCAN es de 419 millones de dólares. Por último, y como se desarrolló en el artículo, las autoridades harían bien en revisar con detalle el último decreto publicado, ya que se encuentran fracciones en los que los aranceles Prosec son superiores tanto al TLCAN como a la TIGI, entre otros de los casos mencionados.

CUADRO 9

Ver cuadro 9:
Efectos de los procesos en fracciones seleccionadas (1999)}

  Arancel
general
EUA/ Canadá
(TLCAN)
Colombia Venezuela Costa Rica Bolivia Chile Nicaragua PROSEC Número de sectores en los que aparece la fracción en los PROSEC
Fracción 39191001. Planchas, hojas, bandas cintas y demás formas planas de plástico en rollos que no excedan los 5 centímetros de ancho
Arancel 15 7.5 7.5/6.4 7.5/6.4 5.4 8.2 0 4.5 0 y 5 14
Importación /a/b 259 243 0 0 0 0 0 0 -  
Fracción 42050099. Manufacturas de cuero, las demás manufacturas de cuero natural o de cuero
Arancel 35 7.5 7.5/6.4 35 5.4 4.2 0 4.5 0 3
Importación /a/b 140 138 0.2 0 0 0 0 0
Fracción 85030002. Armazones o núcleos de rotores
Arancel 10 0 5.0/4.3 5.0/4.3 0 0 0 0 0 y 5 7
Importación /a/b 166 164 0 0 0 0 0 0 -  
Fracción 85365011. Conmutadores sueltos o agrupados
Arancel 15 0 7.5/6.4 7.5/6.4 5.4 0 0 0 5 3
Importación /a/b 3 2 0 0 0 0 0 0
Fracción 84264102. Grúas con brazo de hierro estructural (celosía) de accionamiento mecánico, autopropulsadas, con peso unitario hasta 55 toneladas
Arancel 15 7.5 7.5/6.4 7.5/6.4 0 0 0 0 No aplica
Importación /a/b 9 8 0 0 0 0 0 0 -  
/a Las importaciones totales se registran bajo el rubro de "arancel general"
/b En millones de dólares
Fuente: DOF (31/12/2000) y SIC-M (Bancomext)

Más allá de los resultados estrictamente obtenidos de los Prosec, existen una serie de temas que debieran ser considerados:

  • los Prosec, bajo los respectivos decretos y una compleja normatividad, encubren una importante decisión de política y estrategia económica y de desarrollo. Si bien el impacto arancelario de los Prosec tiene la dimensión de un "segundo TLCAN para los países no-TLCAN", los Prosec, por el momento, no se han discutido desde esta perspectiva. Es más, la discusión sobre los mismos, ha sido discreta y muy limitada;
  • si bien los importadores de mercancías de países no?TLCAN para su reexportación al TLCAN son los principales beneficiados, también existen importantes perdedores. En general ?aunque sería importante precisar los mismos con estudios más detallados que no pueden realizarse en este artículo? las empresas y sectores perdedores son todos aquellos productores nacionales de los mismos productos que se enfrentarán a productos importados con menores aranceles. En el caso de las importaciones de planchas, hojas, bandas cintas y demás formas planas de plástico en rollos (fracción 39191001; véase el cuadro 9), por ejemplo, las importaciones pagaban un arancel bajo la TIGI y el TLCAN del 15% y 7.5%, respectivamente, el cual se exentó en la mayoría de los casos bajo los Prosec. Los productores de estas mercancías importadas, pero particularmente las empresas de menor tamaño que competirán con importaciones más baratas, se verán afectadas en forma negativa. En los propios Prosec se argumenta de un proceso que generará eficiencia en el sector productivo, aunque este proceso, y bajo la misma argumentación, no se ha dado en los últimos 12 años en la economía mexicana.21 Es de esperarse, como consecuencia de los Prosec, que subsista y se agudice el proceso de rompimiento de cadenas productivas con sus múltiples consecuencias socioeconómicas y territoriales. Incluso, es posible, aunque requiere de un mayor análisis, argumentar que los Prosec permitirán reproducir la organización industrial de las importaciones temporales para su reexportación con un mínimo de valor agregado, en detrimento del aparato productivo nacional;
  • es muy grave que, no se haya todavía publicado el reglamento de los Prosec. ¿Por qué se incorporaron algunas fracciones y no otras ¿Bajo qué criterios y metodología se incorporaron las mismas ¿Fueron las micro, pequeñas y medianas empresas, la generación de empleo de calidad, salarios reales altos, encadenamientos de valor agregado, etc. temas importantes en la selección de fracciones Es importante considerar que la incorporación (o no) de ciertas fracciones a los Prosec puede llevar a la decisión de continuar o no con actividades de empresas específicas. Mientras no se haga más transparente el proceso de selección y su metodología, seguirán críticas y cuestionamientos diversos sobre la turbia, discrecional y arbitraria forma de tomar decisiones de tal relevancia;
  • a lo anterior se suma una obvia desorganización e inexplicable retraso en la publicación de los respectivos decretos, cuyas causas se conocen desde la implementación del TLCAN en 1994, es decir, hace más de siete años. Además, en menos de un año (del nueve de mayo de 2000 al 31 de diciembre de ese mismo año) se han publicado tres decretos que establecen los Programas de Promoción Sectorial. En el primero de ellos (DOF, nueve de mayo, 2000) se publicaron los primeros 10 sectores (10,910 fracciones); en el segundo (DOF, 30 de octubre de 2000), no sólo se publicaron 10 sectores más, sino que se reformaron los aranceles previamente establecidos en los programas para 39 fracciones, se adicionaron otras 806 a los sectores previamente publicados y se eliminaron 270. Con la adición de las fracciones de los 10 nuevos sectores, la lista oficial del 30 de octubre de 2000 quedó conformada por un total de 16,941 fracciones (que sin repeticiones eran solamente 6,128 fracciones). En la actualidad, el decreto vigente del 31 de diciembre de 2000 quedó conformado por 22 sectores (en realidad sólo operan 20 pues los sectores de la industria de la madera y de la industria del cuero y pieles ya no establecen fracción alguna en el decreto vigente) con un total de 5,467 fracciones que, repetidas para algunos sectores dan un total de 15,949. En resumen, en poco menos de nueve meses los decretos de establecimiento de los Prosec han sufrido sensibles modificaciones al grado de que en sólo dos meses se eliminaron casi mil fracciones;
  • además de sus constantes modificaciones, los Prosec presentan una "complicación" adicional, pues las fracciones que aparecen en más de un sector ?hasta en 14 sectores en algunos casos? presentan a menudo aranceles distintos, lo cual hace que su operación y comprensión se torne aún más compleja. En este sentido, el cuadro 9 presenta cinco ejemplos de cómo pueden afectar los Prosec a fracciones particulares. En este caso, tenemos que, por ejemplo la fracción 3919.10.01 (planchas, hojas, bandas cintas y demás formas planas de plástico en rollos que no excedan los cinco centímetros de ancho) aparece en 14 sectores distintos de los Prosec (en seis ocasiones exenta de arancel y en las ocho restantes con 5%). Un caso como este hace lógico suponer que los importadores siempre buscarán importar con el arancel más bajo la misma fracción. Sin embargo, la Secretaría de Economía ha señalado que para solicitar la inscripción en los Prosec deberá comprobarse que se produce alguna de las mercancías clasificadas para cada sector (en el artículo 4o del decreto del 31 de diciembre) y que no será posible importar fracciones con un arancel distinto al establecido para el caso del sector en el que el productor está registrado (aún cuando la misma fracción se encuentre en otro sector con un arancel distinto);22 
  • si bien por el momento no existen definiciones sobre los "productores" que podrán importar bajo los Prosec ?ante la mencionada falta de las reglas operativas? prácticamente todo productor en el país deberá incluirse como "productor". Este es el caso si partimos del mínimo grado de insumos nacionales con el que cuentan las industrias maquiladoras y las importaciones temporales en general: si estas actividades no son consideradas "productoras", los Prosec no los beneficiarían y los Prosec perderían su razón de ser. El que sólo los importadores directos puedan beneficiarse de los Prosec como "productores" también excluye a las empresas de menor tamaño en la práctica, ya que éstas usualmente se abastecen de importaciones a través de comercializadoras y no importan en forma directa;
  • el enorme número de fracciones incluidas en los Prosec y sus recurrentes repeticiones (con aranceles distintos en varios sectores) hace suponer que el registro de productores al Prosec así como el (los) sector (es) bajo los cuales importan debe ser una tarea ardua y con una amplia capacidad administrativa y de supervisión. En términos prácticos esta supervisión y concienzudo registro es imposible: imaginémonos miles de empresas (que en algunos casos importaran cientos o miles de productos para una docena o más de sectores) que solicitan el registro bajo los Prosec. La burocracia requerida para estas labores no existe por el momento; y
  • por último, y no en importancia, los Prosec implican un conocimiento y costo administrativo sustancial para las empresas afectadas y potenciales importadoras. Las empresas debieran conocer perfectamente las diferencias arancelarias entre la TIGI, el TLCAN y los Prosec, a nivel de sectores y productos para cada una de las fracciones importadas. En aras de disminuir la "tramitología" y fomentar las actividades empresariales los Prosec parecieran contravenir a esta visión. Lo anterior afecta sobremanera a las empresas de menor tamaño, con menos posibilidades administrativas y técnicas de conocer y solucionar estas problemática.
Las dificultades anteriores, además de debates en torno a la constitucionalidad de los Prosec, la falta de capacidad legal y técnica por parte de las aduanas para hacer frente a los mismos, así como la problemática de que la misma fracción obtenga un arancel diferente según el sector para el que será importado, han llevado a cuestionar abiertamente las formas y el contenido de los Prosec y a concluir que México no se encuentra en condiciones para afrontar los cambios requeridos por el artículo 303 del TLCAN. En un acto económico y político único ?debido a la diversidad de organismos empresariales? en septiembre del 2000 la ANIERM, CANACINTRA, CONCANACO, CANACO y CAAAREM solicitaron abiertamente prorrogar el artículo 303 del TLCAN, particularmente debido a la falta de los procedimientos de operación de los Prosec, "la incertidumbre que en todos sentidos ha generado el que no se hubiera puesto en vigor oportunamente todo el grupo de disposiciones", así como por la "posibilidad de un enfrentamiento entre productores nacionales y empresas exportadoras".23 Si bien las alternativas a los Prosec pueden ser múltiples ?de la prórroga y renegociación del artículo 303 del TLCAN a la elevación de los Prosec a la TIGI y el planteamiento de un esquema fiscal para el sector exportador24? la incapacidad actual de México para hacer frente a los Prosec requiere de una negociación real y la búsqueda de consensos entre todos los sectores afectados

Hasta febrero de 2001, y ya en vigor los Prosec y el artículo del 303, las críticas anteriores y la carta de los organismos empresariales señalada no han obtenido respuesta. Lo anterior es particularmente preocupante ante la búsqueda de la nueva administración de apoyar el mercado doméstico y a las empresas de menor tamaño, así como disminuir la "tramitología" y permitir una política empresarial transparente y de largo plazo.