Programa de promoción sectorial

En términos generales los Prosec establecen una "maquilización" del régimen arancelario importador; es decir, una generalizada disminución del arancel total ?ponderado por las importaciones? del 3.75% al 2.67%; al estimar el impacto de los Prosec exclusivamente para las fracciones definidas en el decreto la tasa disminuye del 1.74% al 0.60%. No obstante esta disminución del arancel total, es importante distinguir una serie de tendencias. Por un lado, las importaciones que más se beneficiaron por los Prosec fueron las definitivas provenientes de países no-TLCAN (o resto del mundo), cuyos aranceles ponderados se redujeron del 10.38% al 5.26%. Los Prosec incluso también redujeron el arancel para las importaciones provenientesdel TLCAN, del 6.40% al 5.31%. Por otro lado también es importante señalar que los Prosec también gravarán, por primera vez, a las importaciones temporales que hasta el 2000 se encontraban exentas de arancel. En este caso, sin embargo, el arancel ponderado por importaciones es mínimo y varía entre el 0.06% para el TLCAN y el 0.76% para el resto del mundo. Sin embargo, y tal como se desarrolla en el artículo, son en muchos casos más relevantes los impactos a nivel sectorial y a nivel de fracción.

Como resultado directo de los Prosec se aprecia un muy significativo impacto en la estructura arancelaria que afecta al 50.79% de las fracciones importadas en 1999 y el 72.81% del valor de las importaciones totales. Además de la reducción generalizada anterior, es particularmente importante comprender el impacto de los Prosec en fracciones y sectores específicos. El cuadro 9 refleja cinco casos concretos y de posibilidades del impacto de los Prosec. Un efecto directo de los Prosec es su repercusión negativa en los ingresos arancelarios federales: los mismos se reducirían, tomando como base 1999, en 1,352 millones de dólares o el 28.66%, incorporando tanto el aumento arancelario para las importaciones temporales como la disminución de los aranceles en las importaciones definitivas. La mayoría de esta reducción se debe al nuevo arancel para el resto del mundo, aunque la merma arancelaria para las importaciones provenientes del TLCAN es de 419 millones de dólares. Por último, y como se desarrolló en el artículo, las autoridades harían bien en revisar con detalle el último decreto publicado, ya que se encuentran fracciones en los que los aranceles Prosec son superiores tanto al TLCAN como a la TIGI, entre otros de los casos mencionados.

Ver cuadro 9:
Efectos de los procesos en fracciones seleccionadas (1999)}

• los Prosec, bajo los respectivos decretos y una compleja normatividad, encubren una importante decisión de política y estrategia económica y de desarrollo. Si bien el impacto arancelario de los Prosec tiene la dimensión de un "segundo TLCAN para los países no-TLCAN", los Prosec, por el momento, no se han discutido desde esta perspectiva. Es más, la discusión sobre los mismos, ha sido discreta y muy limitada;
• si bien los importadores de mercancías de países no?TLCAN para su reexportación al TLCAN son los principales beneficiados, también existen importantes perdedores. En general ?aunque sería importante precisar los mismos con estudios más detallados que no pueden realizarse en este artículo? las empresas y sectores perdedores son todos aquellos productores nacionales de los mismos productos que se enfrentarán a productos importados con menores aranceles. En el caso de las importaciones de planchas, hojas, bandas cintas y demás formas planas de plástico en rollos (fracción 39191001; véase el cuadro 9), por ejemplo, las importaciones pagaban un arancel bajo la TIGI y el TLCAN del 15% y 7.5%, respectivamente, el cual se exentó en la mayoría de los casos bajo los Prosec. Los productores de estas mercancías importadas, pero particularmente las empresas de menor tamaño que competirán con importaciones más baratas, se verán afectadas en forma negativa. En los propios Prosec se argumenta de un proceso que generará eficiencia en el sector productivo, aunque este proceso, y bajo la misma argumentación, no se ha dado en los últimos 12 años en la economía mexicana.21 Es de esperarse, como consecuencia de los Prosec, que subsista y se agudice el proceso de rompimiento de cadenas productivas con sus múltiples consecuencias socioeconómicas y territoriales. Incluso, es posible, aunque requiere de un mayor análisis, argumentar que los Prosec permitirán reproducir la organización industrial de las importaciones temporales para su reexportación con un mínimo de valor agregado, en detrimento del aparato productivo nacional;
• es muy grave que, no se haya todavía publicado el reglamento de los Prosec. ¿Por qué se incorporaron algunas fracciones y no otras ¿Bajo qué criterios y metodología se incorporaron las mismas ¿Fueron las micro, pequeñas y medianas empresas, la generación de empleo de calidad, salarios reales altos, encadenamientos de valor agregado, etc. temas importantes en la selección de fracciones Es importante considerar que la incorporación (o no) de ciertas fracciones a los Prosec puede llevar a la decisión de continuar o no con actividades de empresas específicas. Mientras no se haga más transparente el proceso de selección y su metodología, seguirán críticas y cuestionamientos diversos sobre la turbia, discrecional y arbitraria forma de tomar decisiones de tal relevancia;
• a lo anterior se suma una obvia desorganización e inexplicable retraso en la publicación de los respectivos decretos, cuyas causas se conocen desde la implementación del TLCAN en 1994, es decir, hace más de siete años. Además, en menos de un año (del nueve de mayo de 2000 al 31 de diciembre de ese mismo año) se han publicado tres decretos que establecen los Programas de Promoción Sectorial. En el primero de ellos (DOF, nueve de mayo, 2000) se publicaron los primeros 10 sectores (10,910 fracciones); en el segundo (DOF, 30 de octubre de 2000), no sólo se publicaron 10 sectores más, sino que se reformaron los aranceles previamente establecidos en los programas para 39 fracciones, se adicionaron otras 806 a los sectores previamente publicados y se eliminaron 270. Con la adición de las fracciones de los 10 nuevos sectores, la lista oficial del 30 de octubre de 2000 quedó conformada por un total de 16,941 fracciones (que sin repeticiones eran solamente 6,128 fracciones). En la actualidad, el decreto vigente del 31 de diciembre de 2000 quedó conformado por 22 sectores (en realidad sólo operan 20 pues los sectores de la industria de la madera y de la industria del cuero y pieles ya no establecen fracción alguna en el decreto vigente) con un total de 5,467 fracciones que, repetidas para algunos sectores dan un total de 15,949. En resumen, en poco menos de nueve meses los decretos de establecimiento de los Prosec han sufrido sensibles modificaciones al grado de que en sólo dos meses se eliminaron casi mil fracciones;
• además de sus constantes modificaciones, los Prosec presentan una "complicación" adicional, pues las fracciones que aparecen en más de un sector ?hasta en 14 sectores en algunos casos? presentan a menudo aranceles distintos, lo cual hace que su operación y comprensión se torne aún más compleja. En este sentido, el cuadro 9 presenta cinco ejemplos de cómo pueden afectar los Prosec a fracciones particulares. En este caso, tenemos que, por ejemplo la fracción 3919.10.01 (planchas, hojas, bandas cintas y demás formas planas de plástico en rollos que no excedan los cinco centímetros de ancho) aparece en 14 sectores distintos de los Prosec (en seis ocasiones exenta de arancel y en las ocho restantes con 5%). Un caso como este hace lógico suponer que los importadores siempre buscarán importar con el arancel más bajo la misma fracción. Sin embargo, la Secretaría de Economía ha señalado que para solicitar la inscripción en los Prosec deberá comprobarse que se produce alguna de las mercancías clasificadas para cada sector (en el artículo 4o del decreto del 31 de diciembre) y que no será posible importar fracciones con un arancel distinto al establecido para el caso del sector en el que el productor está registrado (aún cuando la misma fracción se encuentre en otro sector con un arancel distinto);22 
• si bien por el momento no existen definiciones sobre los "productores" que podrán importar bajo los Prosec ?ante la mencionada falta de las reglas operativas? prácticamente todo productor en el país deberá incluirse como "productor". Este es el caso si partimos del mínimo grado de insumos nacionales con el que cuentan las industrias maquiladoras y las importaciones temporales en general: si estas actividades no son consideradas "productoras", los Prosec no los beneficiarían y los Prosec perderían su razón de ser. El que sólo los importadores directos puedan beneficiarse de los Prosec como "productores" también excluye a las empresas de menor tamaño en la práctica, ya que éstas usualmente se abastecen de importaciones a través de comercializadoras y no importan en forma directa;
• el enorme número de fracciones incluidas en los Prosec y sus recurrentes repeticiones (con aranceles distintos en varios sectores) hace suponer que el registro de productores al Prosec así como el (los) sector (es) bajo los cuales importan debe ser una tarea ardua y con una amplia capacidad administrativa y de supervisión. En términos prácticos esta supervisión y concienzudo registro es imposible: imaginémonos miles de empresas (que en algunos casos importaran cientos o miles de productos para una docena o más de sectores) que solicitan el registro bajo los Prosec. La burocracia requerida para estas labores no existe por el momento; y
• por último, y no en importancia, los Prosec implican un conocimiento y costo administrativo sustancial para las empresas afectadas y potenciales importadoras. Las empresas debieran conocer perfectamente las diferencias arancelarias entre la TIGI, el TLCAN y los Prosec, a nivel de sectores y productos para cada una de las fracciones importadas. En aras de disminuir la "tramitología" y fomentar las actividades empresariales los Prosec parecieran contravenir a esta visión. Lo anterior afecta sobremanera a las empresas de menor tamaño, con menos posibilidades administrativas y técnicas de conocer y solucionar estas problemática.

Hasta febrero de 2001, y ya en vigor los Prosec y el artículo del 303, las críticas anteriores y la carta de los organismos empresariales señalada no han obtenido respuesta. Lo anterior es particularmente preocupante ante la búsqueda de la nueva administración de apoyar el mercado doméstico y a las empresas de menor tamaño, así como disminuir la "tramitología" y permitir una política empresarial transparente y de largo plazo.