Medios de impugnación: materia aduanera

Medios de impugnación: materia aduanera
 .  (Foto: IDC online)

En este artículo expone los medios de impugnación que pueden hacerse valer contra la resolución que determine un crédito fiscal originado de los procedimientos administrativos en materia aduanera y el derivado del acta de hechos u omisiones.

En la edición 137, de fecha 15 de julio de 2006 se analizó el Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA) establecido en los artículos 150, 151, 153 y 155 de la Ley Aduanera (LA) y el procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones que establece el artículo 152 de la referida ley, señalando que como consecuencia de su tramitación la autoridad aduanera podría emitir una resolución condenatoria y determinar un crédito fiscal, afectando con ello al particular.

En esta ocasión se revisan los medios de impugnación que el particular puede hacer valer contra la resolución que le determine un crédito fiscal, logrando con ello dejarla sin efecto alguno.

Los artículos 14 y 16 de la Carta Magna establecen la garantía de legalidad, garantía que consiste en que el particular podrá exigir a la autoridad que todos los actos o resoluciones de carácter administrativo emitidos, cumplan debidamente con las disposiciones legales y reglamentarias establecidas para la emisión de los mismos; es decir, que el cumplimiento de la garantía de legalidad se tendrá con la adecuada aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias formalizadas a través de la emisión del acto o resolución de carácter administrativo.

En tal sentido, si una resolución de un PAMA o de un procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones que establece el artículo 152 de la LA (que le determina un crédito fiscal al particular) no cumple con la garantía de legalidad referida, propiciará que el particular tenga la posibilidad de exigir ante diferentes instancias a través de los medios de impugnación, que la referida resolución deje de producir sus efectos.

Medios de impugnación

Los medios de impugnación que se tienen para tal situación son los siguientes:

Recurso de Revocación
El recurso de revocación implicará la tramitación de un procedimiento ante la propia autoridad, el cual consistirá en que el particular afectado en su esfera jurídica por la resolución que le determina un crédito fiscal, solicite a la autoridad su revisión por considerar que presenta omisión en el cumplimiento de disposiciones legales y reglamentarias.

La principal característica del recurso de revocación consiste en que si bien realmente es un medio de impugnación para el particular, el mismo se tramita y resuelve por parte de la propia autoridad administrativa; es decir, que la revisión de la legalidad del acto se realizará por la misma autoridad que lo emitió, situación que no garantiza la imparcialidad de esta última al resolver el recurso.

El recurso de revocación permite una revisión ágil y dinámica del acto administrativo; es decir, que la tramitación y resolución del mismo implicará un procedimiento administrativo sin demasiadas formalidades procesales, razón por la cual el tiempo de su resolución será breve.

El artículo 203 de la LA señala la posibilidad de interponer el recurso de revocación en contra de las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras, como son: las resoluciones de un PAMA o de un procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones que establece el artículo 152 de la LA.

Las formalidades y tramitación del recurso de revocación se encuentran reguladas en los artículos 116 a 133-A del Código Fiscal de la Federación (CFF).

El artículo 116 del CFF señala que: “contra los actos administrativos dictados en materia fiscal federal, se podrá interponer el recurso de revocación.”

Con un criterio uniforme al establecido en el artículo 203 de la LA, el artículo 120 del CFF señala que: “la interposición del recurso de revocación será optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.”

Esta característica del recurso de revocación conocida como “optatividad” consiste en que una vez que la resolución del PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de LA es notificada, tendrá el particular la opción de elegir entre presentar el recurso de revocación o acudir a través de la presentación de la demanda directamente al juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa –TFJFA– para impugnar la resolución.

La “optatividad” del recurso de revocación implica que el mismo no constituye una instancia obligatoria para poder tener acceso al juicio contencioso administrativo ante el TFJFA; es decir, que esta característica permite que el particular tenga la opción de acudir en primer término al recurso de revocación o al juicio contencioso administrativo indistintamente y a su propia elección.

En el supuesto de que el particular presente el recurso de revocación y la resolución del mismo confirme la resolución del PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de la LA impugnada; es decir, que declare la legalidad de la resolución y que la misma continúa produciendo plenamente sus efectos, el particular que no esté de acuerdo con la resolución emitida, podrá impugnarla a través de la presentación de la demanda en el juicio contencioso administrativo ante el TFJFA.

Plazo para presentar el recurso de revocación
El artículo 121 del CFF señala: “el escrito de interposición del recurso deberá presentarse ante la autoridad competente en razón del domicilio del contribuyente o ante la que emitió o ejecutó el acto impugnado, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquél en que haya surtido efectos su notificación…”

Este artículo nos refiere el plazo que el particular tendrá para presentar el recurso de revocación que es de 45 días hábiles contado a partir del día siguiente a aquel en que hubiera surtido sus efectos la notificación de la resolución de PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 LA, de conformidad con los artículos 12 y 135 del CFF. Este plazo no admite prórroga alguna y se reconoce como un plazo “fatal”; es decir, una vez que transcurra el plazo referido sin que se hubiera presentado el recurso de revocación o algún otro medio de impugnación, el particular habrá perdido la oportunidad de defenderse y no tendrá posibilidad alguna de recuperarla.

Respecto al plazo para presentar el recurso de revocación y las implicaciones que tiene la no presentación del recurso dentro del plazo referido, la fracción IV del artículo 124 del CFF, refiere que cuando el recurso de revocación no se hubiera presentado dentro del plazo de 45 días hábiles, se entenderá que el acto administrativo se ha consentido por parte del particular y producirá plenamente sus efectos.

Autoridad a presentarse el recurso de revocación
De la misma forma el artículo 121 del CFF arriba trascrito dispone que el recurso de revocación deberá presentarse ante la autoridad competente en razón del domicilio del contribuyente o ante la que emitió o ejecutó el acto impugnado; es decir, que el particular tendrá la opción de presentar el recurso de revocación a la autoridad competente respecto de su domicilio fiscal, o ante la autoridad competente respecto de la autoridad que emitió o ejecutó la resolución objeto de impugnación.

Por ejemplo, si la resolución de PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de la LA fue emitida por la aduana de Nuevo Laredo y el domicilio fiscal del importador se encuentra en México, D.F., en la delegación Xochimilco, este último podrá elegir presentar el recurso de revocación ante la Administración Local Jurídica de Nuevo Laredo o ante la Administración Local Jurídica del Sur del D.F. que le corresponde en razón de su domicilio fiscal.

Plazo de resolución y notificación
El artículo 131 del CFF señala el plazo que la autoridad tendrá para resolver el recurso de revocación, así como las consecuencias que se producirán en el supuesto de no resolverlo.

Esta disposición señala la regla general, que consiste en que la autoridad debe dictar la resolución del recurso de revocación y notificarla en un término que no excederá de tres meses, contados a partir de la fecha de presentación del recurso ante la autoridad competente, pero establece la excepción a lo anterior, al continuar diciendo que el silencio de la autoridad significará que se ha confirmado el acto impugnado, al indicar esto la disposición legal establece que si la autoridad no emite la resolución del recurso en dichos plazo, se entenderá que se ha confirmado tácitamente con ello el acto impugnado y el mismo seguirá produciendo todos sus efectos.

En el segundo párrafo del artículo trascrito se expresa que en este supuesto el recurrente podrá esperar indefinidamente a que la autoridad le notifique la resolución del recurso de revocación, o impugnar en cualquier momento la presunta confirmación tácita del acto impugnado a través del juicio contencioso administrativo ante el TFJFA.

Es decir, que si han transcurrido ya los tres meses contados a partir de la presentación del recurso de revocación y la autoridad no ha emitido la resolución del mismo, se considerará que el acto administrativo impugnado se ha confirmado tácitamente y que el mismo resulta válido y seguirá produciendo plenamente sus efectos, por lo que el particular en cualquier momento, podrá acudir al juicio contencioso administrativo ante el TFJFA a impugnar la confirmación tácita del acto, debe observarse que únicamente en este supuesto no existirá término alguno para acudir al juicio contencioso administrativo, (podrán haber transcurrido seis meses, dos, cinco, seis o más años y el particular podrá acudir al juicio contencioso administrativo sin limitación alguna).

Determinación del crédito fiscal
Resulta importante lo referente al crédito fiscal determinado; es decir, una vez que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución de PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones que señala el artículo 152 de la LA, a través de la cual se determina el crédito fiscal, de conformidad con el artículo 65 del CFF, el particular tendrá como regla general 45 días hábiles para pagar o garantizar el crédito fiscal, de lo contrario; es decir, si el particular no paga o garantiza el crédito fiscal dentro de este plazo, la autoridad podrá ejercer el cobro coactivo del crédito fiscal (“cobro a la fuerza”) a través del procedimiento administrativo de ejecución que implicará el embargo y remate de bienes del particular.

Garantía del crédito fiscal
Cuando el particular decida otorgar alguna de las garantías que establece el artículo 141 del CFF para garantizar el crédito fiscal, tal situación implicará normalmente que el particular promueva alguno de los medios de impugnación que se están revisando; en caso de que éste opte por presentar el recurso de revocación, el plazo para garantizar el crédito fiscal presenta una excepción, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 144 del CFF, que establece que cuando el particular hubiere interpuesto en tiempo y forma el recurso de revocación el plazo para garantizar el interés fiscal será de cinco meses siguientes a partir de la fecha en que se interponga el recurso de revocación, debiendo el interesado acreditar ante la autoridad fiscal que lo interpuso dentro de los 45 días, a fin de suspender el procedimiento administrativo de ejecución.

En tal sentido, el particular que hubiera presentado el recurso de revocación en el plazo legal de 45 días, tendrá derecho a garantizar el crédito fiscal dentro del plazo de cinco meses y no en el plazo que por regla general es de 45 días hábiles; si el particular opta por presentar en primer término la demanda en el juicio contencioso administrativo, tendrá para garantizar el crédito fiscal el plazo general de 45 días hábiles.

Juicio contencioso administrativo
El juicio contencioso administrativo es el medio de impugnación jurisdiccional que implicará a través de la solicitud expresa del particular, una revisión de la resolución de PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones que señala el artículo 152 de la LA, a fin de verificar su legalidad por parte de un órgano jurisdiccional.

El referido órgano jurisdiccional que revisará la legalidad de la resolución recibe el nombre de tribunal administrativo y en materia fiscal y aduanera es el TFJFA, órgano autónomo e independiente de la autoridad que resolverá si el acto administrativo es legal o no, situación que garantiza la absoluta imparcialidad del mismo.

El acceso a este medio de impugnación jurisdiccional se logrará a través de la presentación por parte del particular de un documento llamado demanda, con la cual se dará inicio a la tramitación del juicio contencioso administrativo ante el TFJFA.

El juicio contencioso administrativo ante el TFJFA se podrá interponer en cualquiera de los supuestos señalados a continuación:

  • se notifica al particular la resolución de PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones que señala el artículo 152 de la LA y éste opta por no presentar el recurso de revocación revisado; en su lugar presenta en primer término la demanda correspondiente en el juicio contencioso administrativo y continúa la tramitación del mismo hasta obtener la sentencia correspondiente, o
  • se notifica la referida resolución al particular y éste opta por presentar el recurso de revocación ante la autoridad, a su vez en este supuesto pueden darse dos consecuencias diversas que podrán originar el juicio contencioso administrativo:
    • la autoridad emite la resolución en el recurso de revocación, pero el particular no está de acuerdo con tal resolución, por lo que dentro de los 45 días contados a partir de que surtió efectos la notificación de la resolución del recurso de revocación la impugna a través del juicio contencioso administrativo ante el TFJFA y continúa la tramitación del mismo hasta obtener la sentencia correspondiente, o
    • la autoridad no emite la resolución en el recurso de revocación en el plazo de tres meses que tiene para resolverlo, el particular puede considerar tal situación como la confirmación tácita del acto administrativo impugnado; es decir, que el acto debe seguir produciendo sus efectos y en este caso el particular podrá en cualquier momento posterior a los tres meses, impugnar la confirmación tácita del acto a través del juicio contencioso administrativo ante el TFJFA y continuar la tramitación del mismo hasta obtener la sentencia correspondiente.

Es hasta el momento de la interposición del juicio contencioso administrativo que el particular se habrá librado de la relación de subordinación respecto a la autoridad aduanera, pues en el referido juicio el particular será la parte demandante, la autoridad será la otra parte como demandada (tendrá el mismo nivel que el particular) y el TFJFA será el órgano jurisdiccional que resuelva en definitiva la controversia planteada por las partes.

Las etapas y formalidades del juicio contencioso administrativo que se tramita ante el TFJFA se encuentran previstas en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1o de diciembre de 2005 en vigor el 1o de enero de 2006.

El artículo 13 de la LFPCA establece el plazo de presentación de la demanda en el juicio contencioso administrativo, el particular que utilice este medio de impugnación tendrá 45 días hábiles para presentar la demanda, que se contarán a partir del día hábil siguiente a aquel en que surtió sus efectos legales la notificación de la resolución del recurso de revocación que afecte al particular o el mismo plazo de 45 días hábiles contado a partir del día hábil siguiente a aquel en que surtió sus efectos legales la notificación de la resolución de PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de LA, en los casos en que se opte por no agotar previamente el recurso de revocación y se decida acudir directamente al juicio contencioso administrativo ante el TFJFA.

No existe disposición legal que establezca en forma definitiva la duración del juicio contencioso administrativo, sin embargo se puede señalar que en la práctica el referido juicio tarda en su tramitación aproximadamente 18 meses, pero existe una absoluta garantía en la imparcialidad de sus sentencias, lo que implica que si el asunto presenta los elementos de defensa necesarios, se tendrá la seguridad de que el TFJFA le dará la razón al particular y dejará sin efectos la resolución de PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de la LA que le determinó un crédito fiscal.

Resolución del recurso de revocación o sentencia del juicio contencioso administrativo
Una vez que se hubiera presentado por parte del particular alguno de los referidos medios de impugnación, tramitado y resuelto el mismo, la resolución o sentencia respectiva podrá declarar alguna de las consecuencias siguientes:

  • confirmar la validez de la resolución del PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de la LA, en caso de considerarse acreditada la legalidad del mismo, en este supuesto la resolución seguirá produciendo todos sus efectos; es decir, que la autoridad podrá proceder sin obstáculo alguno al cobro del crédito fiscal determinado al particular, o
  • dejar sin efectos la resolución del PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de la LA, en caso de considerarse acreditada la ilegalidad en su emisión, en este supuesto la resolución dejará de producir sus efectos y la autoridad no podrá proceder al cobro del crédito fiscal determinado al particular.

En este último supuesto que se refiere a dejar sin efectos la resolución, a su vez se podrá presentar alguna de las consecuencias siguientes:

  •  
    • dejar sin efectos la resolución en forma lisa y llana, supuesto en el que la autoridad aduanera no podrá realizar ninguna otra acción respecto de la resolución que se ha dejado sin efectos. La resolución o sentencia que derive del medio de impugnación y que declare la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada, obedecerá normalmente a que el particular hizo valer en la impugnación vicios de fondo de la resolución objeto de impugnación y el TFJFA los hubiera encontrado procedentes, entendiendo por vicios de fondo aquellos vicios relativos a los elementos de los impuestos tales como el sujeto, el objeto, la base gravable y la tasa o tarifa, así como la caducidad de las facultades de las autoridades fiscales para determinar omisión de contribuciones y aprovechamientos y las sanciones procedentes. Existirán igualmente otros vicios que podrán parecer vicios de forma, pero por la trascendencia del acto correspondiente se convertirán en vicios de fondo, tal es el caso de los vicios que se presenten en una orden de visita domiciliaria o aquellos casos en que la autoridad aduanera no haya emitido la resolución del PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de la LA dentro del plazo de cuatro meses que tiene la autoridad aduanera para emitir la resolución, situaciones que traerán como resultado que en la sentencia se declare la nulidad lisa y llana de la resolución objeto de impugnación, teniendo como consecuencia que la autoridad aduanera se encuentre impedida totalmente para emitir una nueva resolución, situaciones que siempre deberán buscarse para lograr una defensa legal totalmente exitosa, o
    • dejar sin efectos la resolución para determinados efectos, supuesto en el que la autoridad aduanera podrá emitir una nueva resolución libre de la omisión del cumplimiento de formalidades legales que presentaba la anterior. La resolución o sentencia que derive del medio de impugnación y que declare la nulidad para efectos, obedecerá normalmente a que el particular hizo valer en la impugnación únicamente vicios de forma relativos a la fundamentación legal y reglamentaria respecto de la competencia del servidor público, omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes y vicios del procedimiento, estos últimos que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución y el TFJFA los hubiera encontrado procedentes, podrá traer como consecuencia que en la
      resolución o sentencia se declare la nulidad de la resolución para efectos de que la autoridad aduanera emita una nueva resolución libre de los vicios referidos, resolución que nuevamente determinará el crédito fiscal que afectará al particular y cuya defensa legal resultará mucho más complicada o imposible.

Juicio de amparo directo
En el supuesto de que la sentencia del TFJFA confirme la validez de la resolución del PAMA o del procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de la LA, podrá impugnarse la misma a través del juicio de amparo directo que se tramita ante los Tribunales Colegiados de Circuito dependientes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se tendrá el plazo de 15 días hábiles para presentar el juicio de amparo directo contado a partir de que surtió efectos la notificación de la sentencia del TFJFA que le afecta al particular y lo que se resuelva a través de la sentencia del juicio de amparo directo será cosa juzgada y no admitirá ninguna otra impugnación.

Consideraciones finales

Resulta recomendable que las empresas le indiquen a su agente aduanal que les informe oportunamente de cualquier irregularidad que se presente en sus despachos aduaneros de mercancías, la cual pueda dar origen al PAMA o al procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de la LA y que las empresas se hagan cargo directamente de la defensa legal del asunto correspondiente; pues serán éstas los sujetos obligados principales que deberán responder del pago del crédito fiscal que se llegue a determinar en estos casos. Los agentes aduanales serán sujetos obligados principales únicamente respecto de las multas que se lleguen a determinar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 195 de la LA y sólo en aquellos casos en que no opere alguna de las excluyentes de responsabilidad del agente aduanal previstas en el segundo párrafo del artículo 54 de la LA, en los demás casos los agentes aduanales únicamente serán obligados solidarios del pago del crédito fiscal, de conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 53 de la LA y esta responsabilidad solidaria consistirá en que si la empresa como obligado principal del pago del crédito fiscal se queda sin dinero o bienes en su patrimonio y por tal razón cae en insolvencia, por lo que no podrá hacer frente al pago del crédito fiscal, únicamente hasta que se presente tal situación, la autoridad fiscal podrá exigir el pago del crédito fiscal al agente aduanal como obligado solidario, situación que a todas luces se observa extremosa.