Procedimiento administrativo aduanero

Aspectos que conllevan los procedimientos administrativos en materia aduanera y el derivado del acta de hechos u omisiones
 .  (Foto: IDC online)
Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera

Una vez que se encuentra mercancía de procedencia extranjera en territorio nacional, cualquiera que sea su causa, la autoridad aduanera esta facultada legalmente para ejercer sus facultades de comprobación sobre la misma: reconocimiento aduanero y segundo reconocimiento, tratándose del despacho aduanero de mercancías, verificación de mercancía en transporte y visita domiciliaria de comercio exterior, posteriormente al despacho aduanero de mercancías.

Derivado de tal ejercicio de facultades de comprobación puede resultar que la autoridad aduanera hubiera detectado
irregularidades respecto de esa mercancía de procedencia extranjera, en consecuencia puede originarse el Procedimiento
Administrativo en Materia Aduanera (PAMA) previsto en los artículos 150, 151, 153 y 155 de la Ley Aduanera (LA).

Este procedimiento como su nombre lo dice, implica la tramitación de un procedimiento de carácter administrativo, por lo cual constituye otra etapa en el ejercicio de facultades de comprobación de la autoridad aduanera, y tendrá como consecuencia la emisión de un acto o resolución administrativa por parte de la autoridad, que en la mayoría de los casos implicará la determinación de un crédito fiscal que afectará al particular.

Embargo precautorio
Una característica del PAMA consiste en que sólo procederá su inicio y tramitación cuando se embargue precautoriamente mercancía por parte de la autoridad en los casos y en los supuestos previstos en el artículo 151 de la LA, disposición legal que señala las irregularidades que podrá detectar la autoridad aduanera en el ejercicio de sus facultades de comprobación y que serán las únicas por las cuales procederá el embargo precautorio de la mercancía y el inicio del PAMA, mismas que se refieren a continuación, cuando:

  • las mercancías se introduzcan a territorio nacional por lugar no autorizado o cuando las mercancías extranjeras en tránsito internacional se desvíen de las rutas fiscales o sean transportadas en medios distintos a los autorizados tratándose de tránsito interno,
  • se trate de mercancías de importación o exportación prohibida o sujeta a las regulaciones y restricciones no arancelarias a que se refiere la fracción II, del artículo 176 de la LA y no se acredite su cumplimiento o sin acreditar el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas (NOM´s) o, en su caso, se omita el pago de cuotas compensatorias. Tratándose de las NOM´s de información comercial, sólo procederá el embargo cuando el incumplimiento se detecte en el ejercicio de visitas domiciliarias o verificación de mercancías en transporte,
  • no se acredite con la documentación aduanera correspondiente, que las mercancías se sometieron a los trámites previstos en la LA para su introducción al territorio nacional o para su internación de la franja o región fronteriza al resto del país y cuando no se acredite su legal estancia o tenencia, o se trate de vehículos conducidos por personas no autorizadas. En el caso de pasajeros, el embargo precautorio
    procederá sólo respecto de las mercancías no declaradas, así
    como del medio de transporte, siempre que se trate de
    vehículo de servicio particular, o si se trata de servicio público, cuando esté destinado a uso exclusivo del pasajero o no preste el servicio normal de ruta,
  • con motivo del reconocimiento aduanero, del segundo reconocimiento o de la verificación de mercancías en transporte, se detecte mercancía no declarada o excedente en más de un 10% del valor total declarado en la documentación aduanera que ampare las mercancías,
  • se introduzcan al recinto fiscal vehículos de carga que transporten mercancías de importación sin el pedimento que corresponda para realizar el despacho de las mismas,
  • el nombre o domicilio fiscal del proveedor o importador,
    señalado en el pedimento o en la factura, sean falsos o inexistentes o cuando en el domicilio fiscal indicado en dichos documentos, no se pueda localizar al proveedor o la factura sea falsa, o
  • el valor declarado en el pedimento sea inferior en un 50% o más al valor de transacción de mercancías idénticas o similares determinado conforme a los artículos 72 y 73 de la LA, salvo que se hubiera otorgado la garantía referida en el artículo 86-A, fracción I de la LA.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 154 de la LA, una vez que la autoridad realice el embargo precautorio de la mercancía por alguna de las irregularidades referidas, podrá sustituirse el embargo precautorio por alguna de las formas de garantía que establece el artículo 141 del Código Fiscal de la Federación (CFF), únicamente en dos casos, cuando el:

  • valor de la mercancía declarado en el pedimento sea inferior en un 50% o más al valor de transacción de mercancías idénticas o similares (sólo podrá sustituirse el embargo mediante depósito efectuado en cuenta aduanera de garantía en términos del artículo 86-A de la LA), o
  • el infractor cumpla con las regulaciones y restricciones no arancelarias en un plazo de 30 días a partir de la notificación del acta de inicio del PAMA.

Acta de inicio de PAMA y presentación de pruebas y alegatos
Una vez que se ejercen facultades de comprobación por parte de la autoridad aduanera en las cuales se detecta alguna de las irregularidades por las cuales se procederá al embargo precautorio de la mercancía, la autoridad levantará el acta de embargo precautorio e inicio del PAMA en donde se hará constar:

  • la identificación de la autoridad que practica la diligencia,
  • los hechos y circunstancias que motivan el inicio del procedimiento,
  • la descripción, naturaleza y demás características de las mercancías,
  • la toma de muestras de las mercancías, en su caso, y otros elementos probatorios necesarios para dictar la resolución correspondiente,
  • la designación por parte del particular de dos testigos,
  • la designación por parte del particular del domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la circunscripción territorial de la autoridad competente para tramitar y resolver el procedimiento correspondiente, y
  • que el particular cuenta con un plazo de 10 días hábiles,
    contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación del acta, con el objeto de que pueda ofrecer las pruebas y los alegatos que a su derecho convenga.

De conformidad con el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria las autoridades facultadas para iniciar y tramitar el PAMA serán únicamente la Administración General de Aduanas y las aduanas, así como la Administración General de Auditoría Fiscal Federal y las Administraciones Locales de Auditoría Fiscal.

La autoridad aduanera deberá notificar al particular el acta de embargo precautorio e inicio del PAMA y entregarle en ese momento un ejemplar de la misma.

El particular deberá presentar por escrito las pruebas y alegatos que considere convenientes dentro del plazo legal de 10 días hábiles contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación del acta y presentarlas ante la autoridad que levantó la misma.

La presentación de pruebas y alegatos en el PAMA implica que en el mismo se encuentre presente el otorgamiento al
particular de la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 Constitucional, en razón de la privación de la propiedad o posesión de sus mercancías a través del embargo precautorio de las mismas, garantía de audiencia que le otorga la característica de constitucionalidad al referido procedimiento administrativo y le permite al particular intentar convencer a la autoridad de que la presunta irregularidad detectada no lo es.

Al permitírsele al particular presentar pruebas y alegatos dentro de este procedimiento pareciera como si se encontrara ante un medio de impugnación que éste puede hacer valer, pero se debe tener presente que este procedimiento administrativo no constituye un medio de impugnación, sino que es un procedimiento administrativo que traerá como consecuencia la emisión de un acto o resolución administrativa que en la mayoría de los casos determinará un crédito fiscal que afectará al particular.

El ofrecimiento, desahogo y valoración de pruebas en el PAMA se hará de conformidad con lo establecido en los artículos 123 y 130 del CFF.

Las pruebas y alegatos presentadas por el particular en el PAMA no tienen una fuerza vinculatoria absoluta respecto de la autoridad aduanera, pues la misma en múltiples ocasiones no procede a la debida valoración de las pruebas y alegatos, por tal razón considero que este procedimiento es una instancia de convencimiento respecto a la autoridad aduanera; es decir, si el particular con sus pruebas y alegatos presentados logra convencer a la autoridad que la presunta irregularidad detectada no lo es, únicamente logrando esto se emitirá una resolución favorable al particular.

Asimismo, a través de la reforma al artículo 153 de la LA publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 2 de febrero de 2006, se incorporó legalmente en el PAMA la posibilidad de ofrecer dentro del plazo para presentar pruebas y alegatos la celebración de una Junta Técnica Consultiva para definir si es correcta o no la clasificación arancelaria manifestada en el pedimento, la referida disposición legal señala lo siguiente:

“Cuando el embargo precautorio se genere con motivo de una inexacta clasificación arancelaria podrá ofrecerse, dentro del plazo señalado, la celebración de una junta técnica consultiva para definir si es correcta o no la clasificación arancelaria manifestada en el pedimento; dicha junta deberá realizarse, dentro de los tres días hábiles siguientes a su ofrecimiento.En caso de ser correcta la clasificación arancelaria manifestada en el pedimento la autoridad aduanera que inició el procedimiento acordará el levantamiento del embargo y la entrega de las mercancías, dejando sin efectos el mismo, en caso contrario, el procedimiento continuará su curso legal. Lo dispuesto en este párrafo no constituye instancia.”

Recordemos que la posibilidad de celebración de la Junta
Técnica se encuentra prevista en la regla 2.12.19. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior, figura que con la referida reforma adquiere fuerza legal.

Resolución del PAMA
La resolución del PAMA puede ser absolutoria o condenatoria, la absolutoria no determinará crédito fiscal alguno y ordenará la devolución de las mercancías al particular, la condenatoria determinará el crédito fiscal que comprenderá los impuestos omitidos actualizados, en su caso las cuotas compensatorias actualizadas, los recargos y las multas que procedan y en determinados supuestos que las mercancías pasarán a propiedad del fisco federal, pero en contra de esa resolución condenatoria el particular podrá hacer valer los medios de impugnación que se tratarán en una colaboración posterior.

En el caso de una resolución absolutoria, señala el artículo 153 de la LA que deberá emitirse en forma inmediata (situación que normalmente no se cumple), y en el caso de una resolución condenatoria deberá emitirse dentro del plazo de cuatro meses.

En el caso de una resolución condenatoria, indica el numeral 153 de la LA, que deberá dictarse (y yo agrego) y notificarse al particular dentro del plazo de cuatro meses, de lo contrario quedará sin efectos el referido PAMA, elemento contundente de defensa este último al momento de establecer un medio de impugnación en contra de la resolución de un PAMA.
Respecto al plazo de cuatro meses dentro del cual la autoridad aduanera deberá emitir y notificar al particular la resolución respectiva, lo importante es tener claro a partir de que momento empezará a contarse el referido plazo, aspecto
que fue objeto de modificación a través de la reforma al artículo 153 de la LA publicada en el DOF el 2 de febrero de 2006, que prevee lo siguiente:

“…Cuando el interesado no presente las pruebas o éstas no desvirtúen los supuestos por los cuales se embargó precautoriamente la mercancía, las autoridades aduaneras deberán de dictar resolución definitiva, en un plazo que no excederá de cuatro meses, contados a partir del día siguiente a aquél en que se encuentre debidamente integrado el expediente. Se entiende que el expediente se encuentra debidamente integrado cuando hayan vencido los plazos para la presentación de todos los escritos de pruebas y alegatos o, en caso de resultar procedente, la autoridad encargada de emitir la resolución haya llevado a cabo las diligencias necesarias para el desahogo de las pruebas ofrecidas por los promoventes. De no emitirse la resolución definitiva en el término de referencia, quedarán sin efectos las actuaciones de la autoridad que dieron inicio al procedimiento.” (El resaltado es mío).

Antes de la reforma al artículo 153 de la LA, el plazo de cuatro meses empezaba a contarse a partir del día siguiente a aquél en que surtiera efectos la notificación del acta de embargo precautorio e inicio del PAMA, a partir de la entrada en vigor de la modificación arriba transcrita, se precisa que el plazo de cuatro meses empezará a contarse a partir del día siguiente a aquél en que se encuentre debidamente integrado el expediente; es decir, se incorpora en esta disposición legal esta nueva figura referida a que “se encuentre debidamente integrado el expediente”.

En la segunda parte de la disposición legal transcrita establece lo que se debe entender respecto a que el expediente se encuentra debidamente integrado y refiere dos situaciones que se analizan a continuación, se entiende que el expediente se encuentra debidamente integrado cuando:

  • hubieran vencido los plazos para la presentación de todos los escritos de pruebas y alegatos. Esta situación refiere a que el plazo de cuatro meses para emitir la resolución empezará a contarse a partir de que hubiera concluido el plazo legal de 10 días para presentar pruebas y alegatos; es decir, al onceavo día hábil empezará a contarse el plazo de cuatro meses o en el supuesto en que de conformidad a una jurisprudencia emitida en el 2003 por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación denominado “Procedimiento administrativo previsto en el artículo 155 de la LA. No opera la figura de la preclusión procesal en materia de ofrecimiento, admisión y valoración de pruebas (legislación vigente en 1997 y 2000), se presenten pruebas y alegatos posteriormente al plazo legal de 10 días, supuesto en el cual al día siguiente hábil de la presentación de esas pruebas y alegatos, empezará a contarse el plazo de cuatro meses que tendrá la autoridad para emitir la resolución correspondiente, y
  • en caso de resultar procedente, la autoridad encargada de emitir la resolución hubiera llevado a cabo las diligencias necesarias para el desahogo de las pruebas ofrecidas por los promoventes. Esta situación se refiere al supuesto de que se hubiera ofrecido en el PAMA pruebas diversas a las documentales (que a través de su exhibición son desahogadas), como por ejemplo alguna prueba testimonial o pericial, cuyo desahogo deba llevarse a cabo con posterioridad a los 10 días que se tienen para ofrecer pruebas y alegatos, en este supuesto se puede señalar que el plazo de cuatro meses empezará a contar a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera concluido el desahogo de la prueba correspondiente.

Como conclusión sobre este aspecto, se puede comentar que en los casos en donde se presenten únicamente pruebas documentales dentro del plazo legal de 10 días hábiles o no se presenten pruebas, situaciones que son las más comunes, el plazo de cuatro meses que tiene la autoridad para emitir la resolución empezará a contarse a partir del onceavo día hábil posterior a que concluyó el referido plazo legal de 10 días hábiles.

Una vez que se emita y notifique al particular la resolución del PAMA y cuando éste se considere afectado por la resolución, contará con 45 días hábiles para establecer alguno de los medios de impugnación contra la resolución correspondiente.

Procedimiento administrativo derivado del acta de hechos u omisiones

El procedimiento innominado que establece el artículo 152 de la LA y que he dado por llamarlo como el procedimiento administrativo derivado del acta de hechos u omisiones, constituye un procedimiento semejante al PAMA, surge con motivo del ejercicio de facultades de comprobación por parte de la autoridad (reconocimiento aduanero, segundo reconocimiento, verificación de mercancía en transporte, visita domiciliaria, glosa y muestreo de mercancía), se inicia con motivo de las irregularidades detectadas por la autoridad aduanera en operaciones de importación o exportación de mercancías que podrán dar lugar a la determinación de un crédito fiscal al particular, debe levantarse el acta de inicio de este procedimiento y ser notificada al particular, igualmente se tiene el plazo legal de 10 días hábiles para presentar pruebas y alegatos para tratar de convencer a la autoridad que la presunta irregularidad no lo es y la resolución debe emitirse y notificarse en el plazo de cuatro meses.

A pesar de las similitudes con el PAMA, la diferencia más importante radica en que en el procedimiento derivado del acta de hechos u omisiones no hay embargo precautorio de mercancías, pero la autoridad al haber detectado las irregularidades tendrá la obligación de realizar la determinación de un crédito fiscal al particular; es decir, si bien no se está en presencia de las irregularidades que establece el artículo 151 de la LA, por lo que no podrá llevarse a cabo el embargo precautorio de las mercancías, o estando en presencia de esas irregularidades no se tengan físicamente las mercancías para practicar el embargo precautorio sobre las mismas o se está en presencia de otras irregularidades diferentes a las mencionadas previstas en el Título Octavo de la LA denominado Infracciones y Sanciones, irregularidades diversas a las que establece el artículo 151 de la LA, en estos supuestos la autoridad tendrá que tramitar y resolver el procedimiento administrativo derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de la LA, determinando la existencia de un crédito fiscal al particular.

Para ilustrar lo anterior, a continuación refiero desde mi personal interpretación los supuestos por los cuales podrá originarse la tramitación del procedimiento administrativo derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el precepto152 de la LA:

  • cualquier ejercicio de facultades de comprobación en el que se detecten irregularidades por parte de la autoridad aduanera en el que no se dé ninguno de los supuestos previstos en el artículo 151 de la LA o en el caso dé que se den no exista físicamente mercancía, por lo que en ambos casos no habrá embargo precautorio, pero sí la determinación de un crédito fiscal,
  • ejercicio de facultades de comprobación de la autoridad aduanera en el que se detecten irregularidades en glosa (facultad de comprobación que consiste en la revisión en las oficinas de la autoridad, posteriormente al despacho aduanero de mercancías, únicamente de los documentos presentados al mismo), o
  • muestreo de mercancía de difícil identificación en cuanto a su naturaleza y demás características que se lleve a cabo por parte de la autoridad aduanera en reconocimiento aduanero y segundo reconocimiento y posteriormente al despacho aduanero de la misma, como consecuencia del dictamen que emita la Administración Central de Laboratorio y Servicios Científicos de la Administración General de Aduanas, se detecten irregularidades por las cuales deba determinarse la existencia de un crédito fiscal.

Al estar en presencia de los supuestos referidos, la autoridad aduanera tendrá que tramitar el procedimiento administrativo derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de la LA, con el objeto de determinar y notificar al particular un crédito fiscal. La autoridad tendrá igualmente el plazo de cuatro meses para tramitar y resolver este procedimiento, plazo en el cual deberá emitirse y notificarse al particular la resolución correspondiente, de lo contrario, igualmente ésta podrá dejarse sin efectos.

Respecto al plazo de cuatro meses dentro del cual la autoridad aduanera deberá emitir y notificar al particular la resolución en este procedimiento, igualmente fue objeto de modificación el momento a partir del cual empezará a contarse el referido plazo, a través de la reforma al artículo 152 de la LA publicada en el DOF el 2 de febrero de 2006, que señala lo siguiente:

“Las autoridades aduaneras emitirán resolución en un plazo que no excederá de cuatro meses, contados a partir del día siguiente a aquél en se encuentre debidamente integrado el expediente.

Se entiende que el expediente se encuentra debidamente integrado cuando hayan vencido los plazos para la presentación de todos los escritos de pruebas y alegatos o en caso de resultar procedente, la autoridad encargada de emitir la resolución haya llevado a cabo las diligencias necesarias para el desahogo de las pruebas ofrecidas por los promoventes.”

Sobre este aspecto son aplicables todos los comentarios que se realizaron respecto del PAMA.

De la misma forma, una vez que se emita y notifique al particular la resolución del procedimiento administrativo derivado del acta de hechos u omisiones previsto en el artículo 152 de la LA, el particular que se considere afectado por ella, contará con 45 días hábiles para establecer alguno de los medios de impugnación contra la resolución correspondiente.