Reglas de origen, ¿todo está dicho?

Determinación del origen de mercancías al amparo de los TLC en operaciones de maquila
 .  (Foto: IDC online)

Colaboración del licienciado Carlos F. Aguirre Cárdenas, miembro de la Comisión de Comercio Exterior del Colegio de Contadores Públicos de México y socio del despacho Anav, Bartolini y Asociados, S.C.

Las reglas de origen se presentan como un tema cuya complejidad estará determinada por el grado de industrialización del producto a exportar, así como del número de acuerdos comerciales que se apliquen.

En tanto más elemental sea el proceso productivo (e.g., si se trata de aguacate cultivado en Michoacán) y más sencilla la exportación (e.g., si dicho aguacate se exporta a los Estados Unidos de América –EUA–), la labor de aplicación de las reglas de origen será más sencilla, en relación con bienes que emplean diversos insumos y son exportados a varias regiones.

En esta ocasión se aborda un tema que se suma a la complejidad descrita en el párrafo anterior. ¿Qué tratamiento tienen las operaciones de maquila en materia de origen? Considerando que la operación de maquila tiene un enfoque significativo a la exportación, el tema de determinación de origen tiene una especial relevancia.

Las maquiladoras pueden estar inmersas también en esquemas sencillos o complejos de determinación de origen, dependiendo del mercado al que se exportan sus productos, el origen de los componentes empleados en la producción y las reglas de origen aplicables a su producto.

Ese es, desde luego, un panorama que se presenta para cualquier tipo de empresa; pues, las maquiladoras tendrán que tomar medidas adicionales en el caso de que los bienes exportados estén sujetos a un requisito de contenido regional. Enseguida se expone esta situación, a la luz de un caso práctico.

CASO PRÁCTICO

Patito Industrializado, S.A. de C.V. (PATISA), es una empresa que opera un programa IMMEX, al amparo del cual produce cables de cobre sin aislar para electricidad, clasificados en la fracción arancelaria 7413.00.99, de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación.

El cable producido por PATISA es exportado a Canadá y Japón. Por lo tanto los dos acuerdos comerciales regionales (ACR) que la empresa debe observar son el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el Acuerdo para el Fortalecimiento de la Asociación Económica entre los Estados Unidos Mexicanos y el Japón (AFAEJAP).

PATISA  se encuentra en una circunstancia común para muchas empresas:

  • es parte del corporativo Industrial Duck, Corp. (IDUCO), de Wala Wala, Washington, EUA
  • realiza operaciones de maquila en México importa componentes e insumos para la producción del cable, sin tener la propiedad de los mismos, la cual conserva IDUCO
  • ha importado la maquinaria y equipo empleado en la producción del cable, al amparo de contratos de comodato, siendo IDUCO la propietaria de los bienes
  • al realizar una operación tradicional de maquila, PATISA no es propietaria del cable producido, por lo que IDUCO es la entidad que vende dicho producto en los mercados de exportación identificados

CRITERIOS DE ORIGEN

Dependiendo del grado de integración de los insumos empleados por PATISA, la labor de determinación de origen puede ser sencilla o compleja.

Algunos obstáculos en la determinación de origen pueden ser:

  •  La falta de definición y regulación precisa que aplique a las operaciones de maquila, dificultan la determinación de origen
  • La información relativa a los costos excluidos y la de los materiales no necesariamente es compartida al productor por el propietario de dichos bienes, complicando la determinación de origen
  •  Si la empresa tiene acceso a la información, también tendrá que cumplir con las obligaciones en materia de registros contables

En ese proceso de determinación de origen puede ocurrir alguno de los siguientes supuestos:

Fabricación en la que todos los materiales son originarios

Si todos los materiales empleados por PATISA en la producción del cable son originarios, por tratarse de cobre extraído del subsuelo mexicano de forma directa por PATISA o por un proveedor de la misma, entonces, el cable fabricado a partir de ese material se considerará originario para los dos ACR que aplican en el proceso de exportación a Canadá y Japón.

Lo anterior, en el entendido de que se refiere a un caso en donde el material será originario para los dos ACR, al tratarse de cobre extraído del subsuelo mexicano.

Dicha situación no prevalecería si, por ejemplo, en la producción del cable se emplea un material (barras de cobre) originario de los EUA. En ese caso, la exportación del cable a Canadá (es decir, dentro de la región del TLCAN) no tendrá mayores complejidades, por tratarse de un cable producido a partir de materiales originarios de la región.

Será en el proceso de exportación a Japón en donde el empleo de un material no originario de la región establecida entre México y Japón (las barras de los EUA) provocará que PATISA tenga que determinar origen, sobre la base de reglas de origen específicas.

Para efectos del ejemplo, se retoma la idea de la producción a partir de materiales originarios para ambos ACR. Bajo este supuesto, el cable será originario tanto para TLCAN como para el AFAEJAP, independientemente de quien sea el propietario de los insumos (el propietario de los mismos es IDUCO, el corporativo de la empresa mexicana).

Las dificultades arriban cuando se han empleado materiales no originarios.

Fabricación con empleo de materiales no originarios. Reglas de origen específicas

Si se asume que en la producción del cable, PATISA ha empleado barras de cobre originarias de Venezuela, la empresa tendrá que observar ahora la regla de origen específica aplicable al producto a exportar.

Véase el caso de la exportación a Canadá. En este supuesto, PATISA debe cumplir con una regla de origen específica prevista en el TLCAN que dispone: 

Un cambio a la partida 74.13 de cualquier otra , excepto de la partida 74.07 a 74.08; o
Un cambio a la partida 74.13 de la 74.07 a 74.08, habiendo o no cambios de cualquier otra partida, cumpliendo con un contenido regional no menor a:
(a) 60 por ciento, cuando se utilice el método de valor de transacción, o
(b) 50 por ciento, cuando se utilice el método de costo neto 

En el caso de la exportación a Japón, la regla de origen prevista en el AFAEJAP es la siguiente: 

Un cambio a la partida 74.13 de cualquier otra, excepto de la partida 74.07 a 74.08; o
Un cambio a la partida 74.13 de la partida 74.07 a 74.08, habiendo o no cambios de cualquier otra , cumpliendo con un valor de contenido regional no menor al 50 por ciento.

Se trata de una regla similar en ambos casos que prevé la aplicación de dos criterios de origen:

  • Salto arancelario, al referirse a que todos los materiales empleados en la producción del cable deben estar clasificados en un partida distinta a la 73.13, 74.07 ó 74.08
  • Contenido regional, al disponer que, en caso de que se empleen materiales no originarios clasificados en las partidas 74.07 ó 74.08, se podrá conferir origen al producto, siempre que se cumpla con un requisito de valor de contenido regional ("VCR")

Si bien, se observa que, tratándose del segundo criterio, los ACR citados dan un ejemplo de la diferencia que existe en sus sistemas. El TLCAN prevé la aplicación del VCR sobre dos métodos: valor de transacción

Ambos ACR disponen que se le conferirá origen al cable si se cumple con una regla de salto. Si PATISA emplea en su producción un solo material no originario (desperdicios y desechos de cobre de la partida 74.04 del SA, originarios de Venezuela), el producto resultante será originario, al cumplir con el criterio de salto arancelario, al existir un cambio de partida de la 74.04 a la 74.13.

Esa conclusión será válida para ambos ACR y no se altera por el hecho de que PATISA no sea la propietaria de los insumos empleados, ni del cable producido. La determinación de origen se basará, exclusivamente, en la clasificación arancelaria tanto de los materiales, como del producto terminado.

Fabricación con empleo de materiales no originarios. VCR

Ahora bien, si se asume que PATISA emplea un material no originario clasificado en la partida 74.07 (la barra de cobre de Venezuela).

Las reglas de origen específicas aplicables a las dos operaciones de exportación de PATISA, excluyen del criterio de salto arancelario a nivel partida, a los materiales no originarios clasificados en la partida 74.07.

PATISA debe explorar la aplicación del segundo criterio (VCR).

Es en este supuesto en donde se encontrarán las mayores indefiniciones para las empresas que realizan operaciones de maquila y aspectos que, desde nuestra óptica, deben ser precisados en los ACR.

Se ha observado que en TLCAN, existe la posibilidad de determinar el VCR sobre la base de dos métodos (VT y CN); en el AFAEJAP sólo con base en uno (VT).

Sin examinar la aplicación de los métodos, se verán cuáles son las obligaciones de PATISA, así como las dificultades para la aplicación del criterio.

Se empezará con el VCR que se basa en VT, considerando que es el primer método previsto en el TLCAN y el único que prevé el AFAEJAP.

Para el caso del TLCAN, para la aplicación del VCR sobre VT, es necesario primero contar con un VT. Atendiendo a las definiciones contenidas en su artículo 415, se encontrará que el acuerdo comercial dispone: 

Significa el precio efectivamente pagado o pagadero por un bien o material relacionado con una transacción del productor de ese bien, salvo para la aplicación del Artículo 403(1) o (2)(a), ajustado de acuerdo con los principios de los párrafos 1, 3 y 4 del artículo 8 del Código de Valoración Aduanera, sin considerar si el bien o el material se vende para exportación.
(Énfasis añadido)

El "productor de ese bien", en el caso es PATISA, quien no ha enajenado el cable, al no ser de su propiedad, por lo cual no existe técnicamente un VT en los términos de las definiciones del TLCAN.

En el caso del AFAEJAP, conforme a su artículo 23, se dispone que no existiendo VT, puede aplicarse el criterio de VCR determinando el valor en aduana sobre la base de los llamados métodos secundarios de valoración aduanera.

Luego entonces, PATISA tendría que acreditar, para la aplicación del VCR, que el VT ha sido determinado sobre la base del valor de transacción de mercancías idénticas, de mercancías similares, del precio unitario de venta, del valor reconstruido o conforme al llamado último recurso o método residual; lo que, evidentemente, implica un esfuerzo adicional para la determinación del origen del producto.

Además, no basta con la determinación del VT sobre métodos secundarios, sino que PATISA deberá conservar la documentación que soporte el empleo de método seleccionado.

Ahora bien, conforme al TLCAN, si el VT no es admisible, es procedente la aplicación del CN para determinar el VCR.

La falta de definición y regulación precisa que aplique a las operaciones de maquila sigue dificultando la determinación de origen en el caso.

Para el costo neto del producto, PATISA debe considerar el costo total de producción del bien, menos algunos costos excluidos.

Los costos que se excluyen de la integración del CN son los relativos a promoción de ventas, comercialización y de servicio posterior a la venta, regalías, embarque y empaque, así como intereses no admisibles, en la medida de que dichos costos estén integrados en el costo total del producto.

Dicha información (especialmente la relativa a los costos excluidos y la de los materiales empleados en la producción) no necesariamente tiene que ser compartida al productor por el propietario de dichos materiales y vendedor del producto terminado (en nuestro caso IDUCO). Si ese es el caso, la determinación de origen con base en CN se dificultará.

Pero aún con el supuesto de que PATISA (a través de un acuerdo con su compañía matriz IDUCO) tenga acceso a dicha información,la empresa productora también debe cumplir con las obligaciones en materia de registros contables.

El tema de registros contables también estará presente en el caso de que se determine el VCR sobre VT en el caso de AFAEJAP.

Tanto el TLCAN como el AFAEJAP, le imponen a los exportadores la obligación de conservar en el territorio de la Parte en donde se ha expedido la prueba de origen (en nuestro caso, en México), los registros de origen del bien, incluyendo los que versen sobre el valor y pago del bien que se exporte (observamos cierto grado de complejidad al no ser el productor quien vende), así como la adquisición, costos, valor y pago de todos los materiales utilizados en la producción del bien exportado.

PATISA se puede enfrentar a la dificultad de no contar con registros relacionados con la producción de los cables, incluyendo el pago efectuado por el bien y los costos de los materiales empleados (si estos son conservados por la empresa matriz IDUCO), lo que puede llevar, en extremo, a recibir una negativa de trato arancelario preferencial.

Debe advertirse que la obligación de conservar registros también recae en los exportadores que determinan origen sobre la base del criterio de salto arancelario (los ACR utilizados en el caso, no hacen distinción respecto de los criterios de origen empleados); sin embargo, para acreditar el origen del producto exportado, el exportador puede confiar en la clasificación arancelaria de los materiales y del producto terminado, para concluir si produce o no bienes originarios.

CONCLUSIONES

El dinamismo de la industria maquiladora y el papel significativo que ha tenido en el desarrollo de las exportaciones mexicanas, hace conveniente la simplificación de sus cargas administrativas y, sobre todo, el establecimiento de reglas claras para permitir una correcta determinación de origen.

En los detalles de la actual regulación de origen se puede percatar que, tratándose de criterio de VCR y de obligaciones de conservación de registros, los temas no se han agotado y no se puede hablar de reglas perfectas (si es que en materia de comercio exterior se pudiese hablar de reglas definitivas y perfectas).

Para empresas que realizan operaciones de maquila y que obligatoriamente deben aplicar en la determinación de origen de sus productos, el criterio de VCR (como sucede con las empresas de la industria de autopartes que observan el CN en sus operaciones al amparo del TLCAN), es recomendable hacer una reflexión sobre el tema expuesto.

Los puntos débiles en los procesos de origen, referidos a aspectos formales como la falta de conservación de documentación o la no justificación del VT o del CN, son, desde nuestro punto de vista, aspectos que no deben impedir conferir origen a un bien. Se trata de un aspecto que se debe prevenir y solventar para evitar riesgos.