En opinión del licenciado Edgar Mendoza Chávez miembro de la Comisión de Comercio Exterior del Colegio de Contadores Públicos A.C. Las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior (RCGCE) han abolido las Reglas específicas de Origen contenidas en los Tratado de Libre Comercio, creando inseguridad jurídica para los importadores
Consideraciones previas
Los Tratados de Libre Comercio (TLC´s) son fundamentalmente pactos aduaneros, en donde dos o más Estados reducen o eliminan sus impuestos de importación y exportación que se cobran en las aduanas. Así mismo eliminan de manera gradual o inmediata sus barreras comerciales, con el propósito de fomentar el comercio de bienes y la transferencia de servicios entre los miembros de los Estados contratantes.
En razón de ello, todos los TLC´s suscritos por México contemplan un Capítulo dedicado al "Comercio de Bienes", el cual está normalmente estructurado en diversas secciones especialmente dedicadas a otorgar reglas claras para facilitar el comercio y la transferencia de mercancías de los usuarios de la región de libre comercio.
Reglas de origen
En los Capítulos de Comercio de Bienes sobresale la sección de las Reglas de origen, cuyos propósitos principales son:
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establecer normas claras para considerar si una mercancía es originaria de la región (originaria de lo países miembros del TLC), y en consecuencia elegible para otorgarle el trato preferencial (exentarla del pago de los impuestos de importación)
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garantizar que terceros países (no miembros del tratado) no se beneficien del sacrifico recaudatorio que hacen los Estados miembros, con el objeto de fomentar el comercio entre sus integrantes
Para la creación de estas reglas de origen, los Estados contratantes consultan con sus diversas cámaras de productores y comerciantes cuáles son los insumos y productos intermedios que se obtienen o fabrican dentro de la región de libre comercio, a efecto de que se autoricen los contenidos mínimos de mercancía no originaria que puede contener un producto, o los procesos de transformación a que deben someterse, para que la mercancía objeto de exportación e importación pueda considerarse como originaria.
Estructura
Las reglas de origen están concebidas en una parte general y una específica, esto es, en primer término se prevé su estructura y sus mecanismos de aplicación, y en segundo las Reglas Generales, Especiales y Específicas de Origen.
Un ejemplo de una Regla General sería: los productos producidos a base de materiales totalmente originarios de la región, se pueden considerar como originarios de los países miembros del TLC. Con ello debe entenderse que cualquier mercancía compuesta de materiales obtenidos en la región del tratado, es elegible para aplicarle el trato preferencial; esto podría ser el caso de: una tela de algodón cultivado, cosechado e hilado dentro de la región, y la tela que sería el producto final que se exporta e importa dentro de los Estados miembros, se consideraría originaria de la región.
En ese sentido, cuando un producto pretende exportarse a uno de los Estados miembros del tratado, y no está compuesto por materiales totalmente originarios, debe atenderse a las "Reglas Especiales" o a las "Reglas Específicas de Origen", si se pretende un trato preferencial.
Las Reglas Específicas de Origen están citadas de manera expresa no por nombre del producto, sino por su clasificación arancelaria (codificación dentro del arancel, que para efectos de México es: es el código numérico de ocho dígitos que le corresponde de conformidad a la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación). Las Reglas de Origen aplican sólo a nivel de subpartida, es decir, a los primeros seis dígitos del código arancelario.
Lo anterior a efecto de que cada mercancía en especifico, que sea fabricada a base de materiales no originarios, tenga procedimientos mínimos de transformación o contenidos de insumos suficientes para que le sea conferido el carácter de originario de una región, esto depende de una lógica ya estudiada de abasto, capacidad de producción y demás elementos con que se cuenta dentro de la región de libre comercio.
Reglas domésticas por arriba de las de origen
Recapitulando, a través de la aplicación de las reglas de origen se fomenta la producción, el comercio de bienes y en consecuencia la economía de los países miembros, por sector industrial y por producto.
En ese contexto, la autoridad aduanera en uso de las facultades conferidas sobre el particular por el Código Fiscal de la Federación, emitió la regla 2.12.2. de las RCGCE, que específicamente en su párrafo cuarto del inciso "B" a la letra dice:
Para los efectos del presente numeral, se considerará válido el certificado de origen, certificado de país de origen o constancia de país de origen, según sea el caso, aun cuando la clasificación arancelaria asentada en dichos documentos sea distinta a la determinada por la autoridad aduanera, siempre que la descripción de la mercancía señalada en los mismos permita la identificación plena con las mercancías presentadas a despacho, caso en el que no será necesario presentar un nuevo documento que ampare el origen de las mercancías.
Como puede observarse, la autoridad declara válido el certificado de origen (acredita que la mercancía puede considerarse como originaria de determinada región), consecuentemente, es procedente el trato preferencial sin importar si la clasificación arancelaria con que se identifica sea distinta a la que le corresponde.
Lo anterior trae aparejadas las siguientes preguntas: ¿La mercancía puede no haber sido fabricada con base en materiales no originarios? ¿La autoridad no lo sabe? ¿La clasificación arancelaria que determina la autoridad tiene su propia regla de origen especifica y está, puede ser muy distinta a la que se declaró en el pedimento y en certificado de origen correspondiente? ¿La autoridad tampoco lo sabe? Si existen todas estas preguntas sin resolver ¿cómo es posible que se tome como válido un certificado de origen con estas características?
Bajo el contexto planteado, queda claro que la autoridad mediante las RCGCE está reduciendo el contenido de las reglas de origen al cumplimiento de simples formalismos en la certificación, lo que implica que los objetivos de fomento e integración económica implícitos en los TLC están siendo comprimidos a un simple cobro de impuestos en las aduanas, pasando de largo las negociaciones que por sectores industriales se efectuaron para establecer cada una de las Reglas de origen específicas contenidas en los TLC.
Inseguridad jurídica
En cuanto a la seguridad jurídica de los contribuyentes, importadores y exportadores, el mensaje es más obscuro aún, ya que el hecho de validar un certificado con una simple corrección en el pedimento de manera general, evidencia una ignorancia de las implicaciones de una regla de origen, y toda vez que quedan a salvo las facultades de comprobación de las autoridades, las mismas podrían objetar la regla de origen aplicada por el proveedor del país de procedencia, teniendo ya una base de datos bien identificada de aquellos importadores que pudieran estar incumpliendo con tal obligación, al no advertir esa autoridad a los importadores, en una primera fiscalización, que la aplicación de la citada regla utilizada en la clasificación arancelaria errónea, pudiera ser incorrecta para el producto que se pretende calificar como originario.
Consecuencias
Las consecuencias de esta problemática pueden ser muy diversas, desde el pago de diferencias en impuestos de importación con sus correspondientes multas, hasta lo que prevén algunos TLC´s, consistente en la exclusión de determinado proveedor de los beneficios del tratado por incumplimiento de las reglas de origen durante un período determinado, que puede ser de hasta dos años.
No todo es negativo en este panorama, basta tomar las precauciones necesarias para verificar que la regla de origen específica aplicable a la fracción arancelaria que se está modificando es procedente de igual forma para la errónea, o en su defecto, que la autoridad advierta en las RCGCE, que el no modificar la clasificación arancelaria dentro del certificado, únicamente es factible cuando se aplique una regla de origen general, o cuando se aplique una de carácter específico, siempre que el importador se cerciore que no hay afectaciones al criterio de origen utilizado para la importación de la mercancía.
Corolario
Si bien es cierto que la norma miscelánea ha evitado la determinación de créditos fiscales improcedentes a cargo de los importadores, por descalificación del certificado de origen, al permitir las autoridades una clasificación arancelaria distinta a la declarada por el importador y su agente aduanal (lo que no necesariamente modifica el criterio de origen aplicado) se induce a un exceso de simpleza que no fomenta la seguridad jurídica de los contribuyentes, además de la integración económica con los socios comerciales, y en consecuencia ignora las funciones extra fiscales de las contribuciones al comercio exterior, para fomentar determinadas actividades económicas vinculadas con las importaciones y exportaciones de mercancías, a través de la aplicación de las Reglas de Origen Específicas, contenidas en los TLC´s suscritos por México.
