Megaports: un futuro más seguro

Colaboración del C.P. y Mtro. Jorge Alberto Moreno Castellanos, Coordinador Académico del Diplomado en Planeación y Logística Aduanera, Alper Consultores en Comercio Exterior, S.C., quien nos da a conocer el programa Megaport a implementarse en las aduanas del país como una medida seguridad en la logística marítima.

Antecedentes

En el mundo, casi el 90% de las mercancías se transporta mediante carga contenerizada vía tráfico marítimo. En este sentido, el movimiento actual de carga marítima representa más de 270 millones de contenedores al año; de los cuales, aproximadamente 14 millones son procedentes de 700 diferentes puertos extranjeros con destino hacia los Estados Unidos de América (EUA). De hecho, más del 85% del comercio exterior de importación de los Estados Unidos se realiza a través de tráfico marítimo (hay 361 puertos marítimos).

En materia de seguridad existen determinados factores de riesgo en los puertos y carga contenerizada, a lo largo de su cadena de abastecimiento, como lo pueden ser: actos de contrabando; transporte ilícito de precursores químicos, agentes biológicos, materiales radiactivos o nucleares, explosivos y sus sistemas vectores; narcóticos; armas convencionales; robos; terrorismo; piratería ; y proliferación de materiales de uso dual

Tan sólo el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) registró durante 2007 más de 103 incidentes y casos de tráfico ilícito con materiales nucleares y radiactivos, en su banco de datos; el cual incluye desde posesión ilegal, intento de venta o contrabando de materiales radiactivos.

En este sentido, en abril, se cumplen dos años desde que el gobierno de México y de los EUA, a través de los Secretarios de Hacienda y Crédito Público y del Departamento de Energía, respectivamente, firmaron un Memorando de Entendimiento para fortalecer la seguridad en el flujo logístico internacional de mercancías de tráfico marítimo, a través de la Iniciativa Megaports, como parte de los compromisos en el marco de la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN).

El 23 de marzo de 2005, el entonces Presidente de México, junto con sus homólogos de EUA y Canadá anunciaron la puesta en marcha de la “ASPAN”, la cual contempla en su Agenda de Seguridad los siguientes entregables:

• 2.4.3.- Instalación de portales para la detección de radiación en los principales puertos comerciales y de pasajeros de entrada a América del Norte, a fin de prevenir el contrabando de materiales nucleares / radiológicos
• 10.1.3.- Analizar los requerimientos de infraestructura que en términos de seguridad requiere México para expandir su capacidad de detección y prevención

Iniciativa Megaports en México

Esta Iniciativa tiene como origen el “Core Program” de 1998, de la Office of Second Line of Defense (SLD) de la National Nuclear Security Administration (NNSA) del Departamento de Energía de los EUA. El programa opera con Rusia y Europa del Este, y consiste en la instalación de sistemas de detección de radiación en las fronteras, aeropuertos y puertos internacionales.

La Iniciativa es un programa de colaboración que dio inicio en 2003, por parte de la Office of Second Line of Defense (SLD) de la National Nuclear Security Administration (NNSA) con gobiernos extranjeros, mediante la cual, se lleva a cabo la instalación de sistemas de identificación y portales de detección de materiales radiactivos y nucleares en los principales puertos marítimos del mundo que llevan a cabo intercambios comerciales de mercancías con los EUA mediante la logística de: “Puerto – Puerto”.

Se tiene programado llevar a cabo en las aduanas de Manzanillo y Veracruz, así como en Lázaro Cárdenas y Altamira; las cuales representan más del 90% del movimiento total de tráfico de contenedores a la importación y exportación.

Mediante esta iniciativa el gobierno de los EUA proporcionará a los funcionarios de la aduana México: capacitación especializada; asistencia técnica; equipo móvil especializado no intrusivo para la identificación y detección de radioisótopos; e instalación de portales fijos de detección de material radiactivo y nuclear

Para el caso de México la iniciativa de Megaports es excepcional y se adecua a las necesidades de logística y seguridad de la cadena de abastecimiento nacional, pues no operará “Puerto – Puerto” como en el mundo, sino a través de los Corredores Multimodales existentes por ejemplo, para las aduanas de:

• Manzanillo - Piedras Negras
• Manzanillo - Ciudad Juárez
• Manzanillo -  Nuevo Laredo
• Lázaro Cárdenas – Nuevo Laredo

Es decir, “Puerto-Frontera” a través de tráfico multimodal, dada la ubicación geográfica estratégica de los puertos, el origen y tipo de la mercancía que se maneja en los mismos, así como el tiempo y la distancia que existe desde estos puertos hacia la frontera con los EUA.

La instrumentación de Megaports en México, permitirá otorgar confianza internacional en los negocios, así como dar cumplimiento al documento denominado WCO Safe Framework of Standard de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), mediante el cual se presentan una serie de directrices para asegurar y facilitar el comercio global en contra del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción en masa (la ONU las define como armas nucleares, químicas y biológicas).

Cabe señalar que la WCO Safe Framework of Standars pretende armonizar los requerimientos de información automatizada anticipada de mercancías; así como el desarrollo de un sistema de administración de análisis de riesgos y el empleo de equipo de inspección no intrusivo (máquinas de rayos X y equipo de portales detectores de radiación).

Misión de la Iniciativa Megapuertos

La misión del programa es proveer de equipamiento y capacitación especializada, así como de técnicas de apoyo para fortalecer la habilidad de detectar, interceptar y disuadir el tráfico ilícito de material nuclear o radiactivo en el sistema marítimo global, a través del: escaneo de contenedores en puertos de alto volumen de carga, y de alto riesgo; o con equipo No Intrusivo de Inspección (Non–Instrusive Inspection –NII–) en conjunción con la Iniciativa de Container Security Initiative (CSI)

Megaports reduce la probabilidad de que material radiactivo o nuclear, pueda ser utilizado para la fabricación de un arma de destrucción en masa o en la elaboración de un dispositivo de dispersión radiológica (explosivo con material radiactivo), en contra de los EUA o de sus aliados, a través de la detección de materiales radiactivos o nucleares en carga contenerizada; intercepción de material de alto riesgo; y disuasión de utilizar puertos marítimos por células terroristas para embarcar materiales ilícitos.

Se pretende equipar 75 de los principales puertos para el 2013, lo que representaría escanear el 50% del tráfico global marítimo.

Operación de Megapuertos

La operación práctica de la Iniciativa de Megaports se lleva a cabo mediante la detección por los portales monitores de la presencia de radiación en una inspección primaria, mediante una alarma; posteriormente el equipo portátil de detección localiza la fuente de radiación en una inspección secundaria y mediante el identificador de radioisótopos se ubica  la fuente de radiación.

Equipamiento

El sistema integral de escaneo se compone de tres elementos:

• portales monitores de radiación ( Radiation Portal Monitors –RPMs–), para la capacidad de detectar e identificar materiales nucleares y radiactivos
• dispositivos para la identificación de radioisótopos
• equipo de escaneo e inspección no intrusivo, para la captura de imágenes tanto de rayos X como gama del contenedor y su contenido

Por ejemplo, el equipo de sensores de portal y manuales se utilizan para detectar radiación al investigar: carga, personas y vehículos, para interceptar el tráfico ilícito de armas nucleares o radiológicas. Así mismo, los monitores fijos de radiación (portales) detectan a través de alarmas, perfiles de radiación (Neutrón y Gama) en operaciones de carga y pasajeros. 

Megaports en el mundo

Hasta marzo de 2009, el DOE ha completado la instalación de equipo de detección de radiación en 18 puertos: Rotterdam, Piraeus, Grecia; Colombo, Sri Lanka; Algeciras, España; Singapur; Freeport, Bahamas; Manila, Filipinas, Antwerp, Bélgica; República Dominicana; Cartagena, Colombia; Puerto Cortes, Honduras; Qasim, Pakistán; Panamá, Southampton, Reino Unido; Colombo, Sri Lanka; entre otros.

Se encuentran en fase de implementación otros 24 puertos marítimos internacionales tales como Bangladesh, Jordania, Líbano, Malasia, China, India, Egipto, Israel, Jamaica, Taiwán y México, y otros 25 están en la fase de negociación.

Iniciativa para la Seguridad de la Carga

En materia de seguridad marítima, existe la Iniciativa de Secure Freight Initiative (SFI), la cual, utiliza la última tecnología disponible para el fortalecimiento de herramientas de administración de riesgos que permitan la identificación de contenedores de alto riesgo en la cadena marítima internacional de mercancías, enfocándose en la amenaza que representan las armas de destrucción en masa radiológicas y nucleares en el ambiente marítimo.

Esta Iniciativa extiende el uso del escaneo y manejo de imágenes para examinar más contenedores de exportación hacia los EUA, y no sólo aquéllos determinados como de alto riesgo, utilizando la información anticipada que los importadores deben enviar a la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de los EUA (Advanced Security Filing, conocido como “Iniciativa 10 + 2”).

Así mismo, utiliza el Sistema Automatizado de “Blancos” (Automated Targeting System –ATS–) como herramienta principal. Por último, la SFI representa la evolución de las iniciativas de CSI y Megaports mediante la integración de datos e información, así como por la utilización de tecnología integrada de escaneo que incluye la detección de radiación y radiografía, lo cual permite escanear más carga sin afectar supuestamente, el flujo del comercio internacional. De hecho, la participación en CSI y la Iniciativa Megapuertos es una condición previa para participar en la SFI.

La SFI operó durante 2007-2008 como prueba piloto en los puertos de Qasim, Pakistan; Puerto Cortes, Honduras; Southampton, Reino Unido; Hong Kong; Singapur; Salalah, Omán y Busan, Korea.

Security and Accountability For Every Port Act

Mediante la publicación de la Ley de Security and Accountability For Every Port Act (SAFE), adoptada por el gobierno de los EUA en octubre de 2006, se requiere que para el 1o de julio de 2012, el 100% de los contenedores que ingresen a ese país se sometan a equipos monitores de radiación, lo que representa un despliegue de dispositivos para el monitoreo en los 361 puertos de ese país.

El Presidente Bush mediante la 9/11 Act del 2007, enmendó la Sección 232 de la SAFE Port Act para señalar que ningún contenedor podrá ingresar a los EUA, a menos que el contenedor sea escaneado con equipo no intrusivo y de detección de radiación en el puerto de origen, antes de ser cargado en una embarcación.

Por lo que, a partir del 1o de julio de 2012, todos los contenedores que ingresen a los EUA deben ser escaneados con equipo NII y de detección de radiación en el puerto de origen, salvo que se cumplan dos o más de las siguientes condiciones para extender dicho plazo, hasta por dos años más:

• el sistema para escanear los contenedores no:
  • este disponible para su compra e instalación
  • cuente con un porcentaje mínimo de identificación de falsas alarmas
• los sistemas de escaneo no:
  • puedan ser adquiridos, instalados o puestos en operación en los puertos, por las características físicas de los mismos
  • provean adecuadamente una notificación de carga de alto riesgo
  • se puedan integrar con los sistemas existentes
• el uso de sistemas de escaneo tenga un impacto significativo en el flujo de carga

Problemática del 100% de escaneo

De acuerdo con un examen de la United States Government Accountability Office (GAO) la idea de escanear el 100% de los contenedores con carga vía tráfico marítimo representa principalmente, los siguientes retos:

• recursos humanos: el escaneo del 100% de los contenedores generará un gran volumen de información y datos. La evaluación y análisis de la información requiere de personal capacitado y especializado
• procedimientos en el puerto marítimo extranjero: tanto la SAFE como la 9/11 Act requieren del desarrollo de procedimientos operacionales estandarizados
• definición de roles y responsabilidades: el 100% de escaneo depende de la cooperación y apoyo de los oficiales de aduanas de los puertos extranjeros. En este sentido, ni la SAFE ni la 9/11 Act especifican si los EUA van a cubrir los costos asociados con el 100% de escaneo
• logística portuaria: para optimizar la eficiencia comercial, el 100% de escaneo debe considerarse la logística y operación de los puertos participantes
• condiciones locales y tecnología: se deben tomar en cuenta las condiciones extremas climáticas; inadecuada infraestructura para la transmisión de información electrónica; dificultades en la integración de diferentes generaciones de equipo de escaneo; así como las condiciones de operación en cada puerto, entre otros

Al respecto, los gobiernos de algunos países se han manifestado ante esta medida, dada la problemática y efectos que podrían presentarse en el flujo marítimo de mercancías, pues la instalación de equipamiento para el escaneo de contenedores representa retos operacionales, técnicos, logísticos, financieros y diplomáticos.

Por ejemplo, en el caso de Alemania, el puerto de Hamburgo embarca 120 mil contenedores al año con destino hacia los EUA; por lo que según estimaciones de la Asociación de Operadores de Puerto de Alemania (Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe, ZDS), el incremento en el costo por contenedor, por el transporte de un área de la terminal portuaria a la instalación determinada para su escaneo, es de aproximadamente 300 euros. Lo cual representa una cantidad adicional de 36 millones de euros al año.

De igual manera, la OMA mediante la Joint Resolution of the Customs Co-Operation Council´s Policy Commission and the Private Sector Consultative Group concerning the WCO SAFE FRAMEWORK OF STANDARDS and the United States Legal Requirements for 100 percent container scannings at export, señala su rotunda oposición a esta propuesta, pues:

• afectaría el comercio exterior, así como el desarrollo económico y social tanto nacional como global
• introduciría una barrera no arancelaria al intercambio de mercancías
• afectaría la eficiencia logística y de facilitación del comercio, resultando en retrasos, incremento de almacenajes innecesarios y congestión en las instalaciones de los puertos
• presentaría graves dificultades en el comercio internacional para las pequeñas y medianas empresas

La UE señala que tiene razones fundamentales para estar en desacuerdo con el 100% de escaneo, ya que se crea una falsa expectativa de seguridad, además de que se puede presentar una disrupción en el comercio y transporte internacional de mercancías, con la consecuencia de altos costos innecesarios.

De hecho, el documento Report to Congress on Integrated Scanning System Pilots (Security and Accountability for Every Port Acto f 2006, Section 231 del año pasado (2008), señala que la inspección física de cada contenedor sería impráctica y en detrimento de la economía global.

Conclusiones

Actualmente se explora un componente más para la Iniciativa SFI, para fortalecer los eslabones de la cadena de abastecimiento y suministro de mercancías, como lo es la Global Trade Exchange (GTX), cuyo objetivo es la organización e integración de información de seguridad sobre las embarcaciones.

Por lo que, aún y que se han presentado algunos ejemplos de la efectividad de los sistemas de alerta de la presencia de material radiactivo, como lo son, en: 2005, al amparo de la Iniciativa de Megaports los portales monitores de radiación detectaron una señal de neutrones en un contenedor con deshechos de metal en Sri Lanka; y en noviembre de 2007, varias fuentes de Cesio – 137 fueron detectadas en un contenedor de chatarra en Honduras existen todavía áreas de oportunidad en el tráfico internacional marítimo de mercancías que requieren de una mayor atención, como son los transbordos de carga (Transshipment) y el control de pequeñas embarcaciones (EUA cuenta 13 millones de embarcaciones registradas y 110 mil naves comerciales de pesca).

La seguridad en el flujo logístico internacional de mercancías puede parecer algo superficial, que sólo va a probar su eficacia el día que nada suceda.