Ley de Remuneraciones: ¿punto final?

La Corte ha dado a conocer la sentencia que resuelve las acciones interpuestas, la cual es motivo de análisis por los temas abordados
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Se publicó en el DOF del 19 de julio de 2019 la sentencia dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, así como los votos concurrentes y particulares que formularon los ministros integrantes del alto tribunal en estos tan polémicos asuntos, los cuales versaron sobre la constitucionalidad de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (LFRSP).

Senadores integrantes de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de la Unión y la Comisión Nacional de Derecho Humanos (CNDH) interpusieron dichos recursos los cuales suscitaron revuelo debido a las implicaciones que tendría la aplicación de esa normatividad.

Al momento de discutirse en el seno de la Corte, surgieron diferentes cuestionamientos y no existió una unanimidad de criterio, lo que llevó a que el proyecto de sentencia sufriera diferentes modificaciones y adecuaciones, pero los ministros también formularon diversos votos (concurrentes y particulares) sobre determinados puntos que no deben pasar inadvertidos y cuyo análisis realiza a continuación el maestro Jesús Edmundo Coronado Contreras, coordinador editorial de las áreas de Fiscal, Jurídico Corporativo y Comercio Exterior de IDC Asesor Fiscal, Jurídico y Laboral y coordinador de la comisión de Derecho Penal Internacional del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México A.C.

Origen

Las acciones de inconstitucionalidad adquirieron notoriedad evidentemente porque implicaban la disminución salarial de los servidores públicos. Se cuestionó en un inicio el otorgamiento de la suspensión que se dio al presentar las acciones, para evitar la aplicación de la ley. Para ello la Segunda Sala de la Corte solventó ese punto en tres recursos de reclamación presentados por senadores, el presidente de la república y diputados, al parecer bajo la óptica de que prevalecía el contenido del artículo 69 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual contempla que, para el trámite de las acciones de inconstitucionalidad, en lo que no esté señalado, se aplicarán las disposiciones relativas a las controversias constitucionales, sobre el numeral 64 del mismo ordenamiento que dispone que no es procedente la suspensión en las acciones de inconstitucionalidad.

Desde un inicio también se increpó la interposición de los recursos en cuestión porque se aludía que los ministros no debían pronunciarse porque tenían un interés directo en el asunto. Se debatió arduamente ese punto y finalmente se superó bajo el razonamiento de que más allá de que si no resolvía el alto tribunal no habría quién lo hiciera, se planteó un razonamiento similar a los asuntos en materia fiscal, donde si bien en ciertas ocasiones el solventar la constitucionalidad de disposiciones en ese campo puede afectar también la esfera particular de los juzgadores estos resuelven en un ánimo de impartir justicia.

Efectos de la sentencia

Dentro de lo que implica la sentencia se declaró la invalidez de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como párrafo último, y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la LFRSP, publicados en el DOF el 5 de noviembre de 2018; y en virtud de esta declaratoria se condenó al Congreso de la Unión a que en el siguiente periodo ordinario de sesiones legisle respecto de las deficiencias legislativas advertidas en el fallo, sin perjuicio de que dicha autoridad tiene la facultad para legislar de la manera que estime pertinente.

Lo antedicho deberá llevarlo a cabo una vez que sea notificada esta sentencia y las actuaciones ordenadas se deberán hacer del conocimiento de la Corte, acompañando las constancias que así lo acrediten para efectos de verificar el cumplimiento debido de la sentencia.

Igualmente, se declaró la invalidez de los numerales 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal (CPF), la cual surtió efectos retroactivos al 6 de diciembre de 2018, fecha en que entró en vigor el decreto combatido.

¿Nuevo acto legislativo?

La discusión se prolongó por varios días y se presentaron varios puntos álgidos que suscitaron que no hubiera una unanimidad de criterios por parte de los ministros, el proyecto de sentencia presentado por el ministro Alberto Pérez Dayán tuvo que ser ajustado en diversos aspectos a causa de los razonamientos vertido durante las discusiones del Pleno. Por ello algunos formularon votos (concurrentes y particulares) que son dignos de análisis. Dentro de los puntos que suscitó más controversia fue lo relativo a si era oportuno sobreseer las acciones debido a que la LFRSP y el CPF sufrieron una reforma el 12 de abril de 2019, lo cual para algunos ministros hacía ocioso el continuar con el estudio de una legislación que sufrió cambios. Sin embargo, no todos los ministros se decantaron por esa postura e incluso insistieron en entrar al estudio de fondo de la legislación.

Sobreseimiento total

Se sostuvo el sobreseimiento total sobre la premisa de que las normas que estaban siendo motivo de controversia habían sido modificadas. La ley impugnada sufrió cambios después de ser promovidas las acciones de inconstitucional y por lo tanto habían cesado los efectos de los preceptos cuestionados y se actualizaba la causal de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V y 59 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 105 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Las modificaciones realizadas a las disposiciones contenidas en la LFRSP, afectaron de forma transversal, es decir, de forma directa o indirecta, a los 17 artículos que la integran, de manera que la reforma impactó a cerca del 90 % de los numerales de dicha ley, lo que hizo que fuera prácticamente un ordenamiento distinto de aquel que fue impugnado en las acciones de inconstitucionalidad 105/2018 y 108/2018.

Las reformas efectuadas por el legislador federal a la primigenia LFRSP, hacían imposible e innecesario que el Pleno de la SCJN, analizara los conceptos de invalidez hechos valer por los promoventes, puesto que con ellas cesaron los efectos de las normas impugnadas.

Sobreseimiento parcial

Otros ministros optaron por esta postura, toda vez que consideraron que el Pleno ha determinado que en acciones de inconstitucionalidad para tener por acreditado un nuevo acto legislativo que genere el sobreseimiento del juicio por cesación de efectos, es necesario que:

  • se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal) y
  • que la modificación normativa sea sustantiva o material

La reforma o adición a una disposición general constituye un nuevo acto legislativo al observarse el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que dieron nacimiento a la norma anterior; por lo que el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, puede ser impugnado en un medio de control constitucional sin que sea obstáculo que se reproduzca íntegramente lo dispuesto en el artículo previo a la reforma, ya que dicha reproducción hace evidente, incluso que la voluntad del legislador fue reiterar dicha disposición y darle nueva fuerza.

Con el fin de otorgar mayor seguridad jurídica a los criterios en torno a la procedencia de estos medios de control, se estimó que para que se actualice un nuevo acto legislativo susceptible de impugnación es suficiente que la norma sufra una modificación de cualquier tipo y se publique.

Por ello es que para algunos ministros no procedía el sobreseimiento respecto de los artículos 3, párrafos primero y tercero, fracciones I, II, IV y VI; 6, fracciones II, III, IV, párrafo primero, incisos b) y c), y párrafo último; 7, fracciones I, inciso a), II y IV, así como el 14 de la referida LFRSP, que no sufrieron ningún cambio en su texto, no fueron objeto de una nueva publicación, simplemente se reiteró como se acostumbra con tres puntos dentro de paréntesis para señalar que no fueron objeto de modificación; ni de los artículos 217 Bis y 217 Ter del CPF, publicados en el DOF, pues al ser tipos penales la sentencia tiene efectos retroactivos y debe analizarse su constitucionalidad por seguridad jurídica.

Sin embargo, algunos ministros, adicionalmente votaron por entrar al examen de regularidad del decreto, visto en su generalidad, y de la mayoría de los preceptos de la legislación de remuneraciones y los cuestionados del CPF, solamente se inclinaron por el sobreseimiento de los artículos 12, párrafo segundo, 13, párrafo primero, 15, 16 y 17, párrafos primero y tercero, de la LFRSP, ya que son los únicos que sí sufrieron una modificación material de su contenido con posterioridad a la presentación de la demanda y no se trataba de materia penal.

Lo anterior, debido a que los promoventes de las acciones cuestionaron el procedimiento legislativo del decreto por el que se expidió la citada ley y se adicionó la normatividad penal. Consecuentemente, ese era el momento procesal oportuno para hacer un pronunciamiento al respecto, pues de concluirse que existieron violaciones al procedimiento, ello tendría como consecuencia la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad de la ley y de las adiciones al CPF, al derivar de un mismo acto legislativo. Por lo que una reforma posterior, por más que haya modificado poco o mucho esas legislaciones, no puede convalidar los vicios de origen y en nada afectaba la impugnación genérica del decreto de 5 de noviembre de 2018.

Los promoventes también plantearon argumentos consistentes en una omisión legislativa. Lo curioso del caso es que no lo hicieron a partir de lo previsto en un determinado artículo, sino razonaron que en atención a lo previsto explícitamente en el numeral 127 de la constitución federal, la legislación reglamentaria debía de cumplir con ciertos propósitos y contenidos, los cuales estaban ausentes valorando de manera integral y sistemática la legislación impugnada. No se trataba de la deficiencia de un solo precepto, sino una deficiencia generalizada de la totalidad de la legislación. En consecuencia, las modificaciones que se realizaron en abril de 2019 tampoco impedían entrar de lleno a la materia de impugnación de la generalidad del decreto por omisión legislativa. No es un problema entonces de procedencia de la acción. En su momento, esas reformas serían útiles para, en el estudio de fondo, advertir si el legislador ya cumplió o no con los mandatos exigidos por el constituyente.

En síntesis, refirieron que las modificaciones realizadas con posterioridad no cambiaron ni el contenido de las normas vistas en particular y solo existió realmente una modificación material de las normas citadas, las cuales no provocaron una variación del sistema normativo que llevara a la improcedencia total de la acción.

Comentario final

Estos asuntos generaron controversia y no lograron que los 11 ministros coincidieran en todos los puntos. No obstante, este no es el punto final de este tema, ya que debido a las modificaciones realizadas en abril pasado, de nueva cuenta se interpusieron nuevas acciones de inconstitucionalidad (52/2019 y 54/2019) en su contra, las cuales están pendientes de resolución.

El sistema de consulta de la Corte todavía no muestra a quién fueron turnadas, por lo que habrá que estar al pendiente del proyecto de sentencia y la discusión que tendrán los ministros o si de nueva cuenta es modificada previamente por el legislador para evitar que se entre al estudio de fondo del asunto. Por lo que habrá que esperar para el punto final de este tema.