A casi siete años de que inició operaciones la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon) ha brindado más de 600 mil atenciones en beneficio de todo tipo de contribuyentes, desde los pequeños hasta empresas multinacionales y ha logrado posicionarse como el defensor por excelencia de los pagadores de impuestos, así como mediador imparcial para la solución de conflictos con las autoridades fiscales, logrando mejorar la relación fisco-pagador de impuestos, esto, a través de la difusión de una nueva cultura contributiva.
El Ombudsman fiscal en México surge como una alternativa para evitar la judicialización de las controversias en materia tributaria, al asumirse como un intermediario eficaz y válido entre el particular y las autoridades hacendarias cuando estas incurren en prácticas violatorias de los derechos de los causantes.
En 2006 surge la Procuraduría con la publicación en el DOF de su Ley Orgánica, siendo hasta el 28 de abril de 2011 que la Lic. Diana Bernal fue elegida como la primera Ombudsman Fiscal de México por el Senado de la República de entre una terna presentada por el entonces ejecutivo federal; finalmente el 1o. de septiembre de 2011 Prodecon abrió sus puertas al público y a partir de ese momento y a un ritmo constante se han dado importantes pasos hacia un mejor y más justo sistema tributario, a través de la defensa no judicial de los derechos de los contribuyentes, para lo cual cuenta con una amplia gama de atribuciones.
Ante el actual panorama y la gran relevancia que en México ha adquirido la defensa de los derechos, a partir de la creación de Prodecon, es que surge la inquietud de conocer la experiencia del Ombudsman fiscal tanto en el ámbito nacional como internacional, en cuanto a la importancia de su creación y la de los medios alternativos de solución de controversias entre fisco y contribuyente, la promoción de una nueva cultura contributiva, entre otras inquietudes; por lo que a efectos de ser disipadas, IDC Asesor Fiscal, Jurídico y Laboral entrevistó a la licenciada Diana Bernal Ladrón de Guevara, Procuradora de la Defensa del Contribuyente, quien amablemente respondió a las siguientes interrogantes:
La creación de la Prodecon ha sido un acierto en pro de los derechos de los contribuyentes; sin embargo para permear una nueva cultura contributiva se ha requerido de un arduo trabajo ¿cómo ha sido su experiencia?
Efectivamente, el forjar una nueva cultura contributiva en donde el pagador de impuestos sienta que no es vulnerable, que conozca que tiene derechos y que estos le deben ser reconocidos y en caso de que no sea así, posea la certeza de que va a tener un fácil acceso a la solución de sus conflictos fiscales, no es fácil; no obstante en nuestra experiencia consideramos que: A mayor divulgación de medios alternativos y de fórmulas flexibles y ágiles para que la gente pueda defender sus derechos como contribuyentes, mayor será el fortalecimiento de la cultura contributiva.
Considero que la relación jurídico-tributaria entre la autoridad y los gobernados ya no se entiende en un nivel de supra-subordinación, donde los señores feudales, monarcas o dictadores imponían los gravámenes y el pueblo tenía simplemente que pagar estos y aun cuando hoy en día el impuesto sigue percibiéndose como un sacrificio económico importante, el reto de una nueva cultura contributiva es fomentar la “vocación de contribuyente” como parte de los valores sociales, pues el ser humano debe vivir forzosamente en una comunidad y al habitar en esta tiene que ser solidario con ella, por ende con su país, y la forma de hacerlo es pagando impuestos.
¿Por qué la creación de un defensor no judicial de los pagadores de impuestos es relevante para alcanzar una auténtica justicia fiscal?
Es muy relevante, porque yo creo que el siglo XXI se caracteriza por un derrumbamiento de estructuras del siglo XX y con ello se logra una cultura más ciudadana, una cultura de transparencia, de forma tal que se divulgue el derecho.
La materia fiscal es muy difícil, prácticamente podría decir que es una materia esotérica, hermética, entonces, el que haya un defensor de los contribuyentes que ni si quiera es autoridad, hace que la justicia se refresque. Es importante resaltar que Prodecon se ocupa más del fondo que de la forma, por ejemplo, en conocer realmente si el contribuyente tiene adeudos de impuestos y no solamente si se equivocó en la presentación de un aviso o si lo hizo de forma extemporánea.
Yo sí creo que este tipo de instituciones son la justicia del nuevo milenio y son accesibles a todas las personas físicas o morales.
El acceso a la impartición de justicia en el ámbito fiscal hasta hace algunos años era limitada para ciertos sectores, ¿cómo ha participado la Prodecon para reducir esa brecha?
El litigio fiscal al ser tan especializado, es oneroso, ya que es difícil estar capacitado permanentemente en materia fiscal.
Prodecon le ha apostado a dos medios alternativos para la solución de conflictos entre contribuyentes y autoridades: la Queja, cuya finalidad es conocer e investigar los actos de las autoridades fiscales federales estimados violatorios de los derechos de los contribuyentes a efectos de que se desistan de los mismos y restituyan al quejoso en el goce de sus derechos fundamentales, y el Acuerdo Conclusivo como medio alternativo de solución anticipada de procedimientos de fiscalización.
La procuraduría ha pugnado en pro de la justicia tributaria, no le apostamos a la división ni a la falta de encuentro, le apostamos a que el contribuyente y la autoridad encuentren la mejor forma de solucionar sus diferencias, yo considero que esa es la mejor forma alternativa de solución de conflictos.
Prodecon hace litigio social, pues defendemos a personas vulnerables, como el caso de una persona de la tercera edad que buscaba una devolución de impuestos de 1,800 pesos; por ello, incluso somos bien vistos en el Poder Judicial, pues saben que defendemos cuestiones sociales y no así la evasión o elusión de impuestos.
La Procuraduría como organismo técnico especializado en los derechos de los contribuyentes, realiza asiduamente estudios vinculados con la obligación de contribuir al gasto público, derivado de ello, ¿cuáles son las problemáticas detectadas que desincentivan el cumplimiento de las obligaciones fiscales?
Hay un desconocimiento de las obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes, aunado a que mucha gente concibe que no es justo pagar impuestos, dada la percepción que tienen de la falta de justicia que se vive en México, derivado de escándalos de corrupción o de la falta de transparencia en el empleo de los recursos. Sin embargo, quiero reconocer que los mexicanos sí tienen conciencia de la solidaridad social, pues los contribuyentes que se acercan a la Procuraduría en su mayoría actúan de buena fe; si bien pudieron cometer algún error, sí pagan sus impuestos y buscan cumplir con sus obligaciones.
La judicialización excesiva para dirimir los problemas entre el fisco y los contribuyentes es desgastante tanto para los gobernados como para las autoridades, en su experiencia, ¿los acuerdos conclusivos han tenido buena aceptación?
Los Acuerdos Conclusivos han tenido una extraordinaria aceptación, al ser un medio alternativo de solución de controversias entre el fisco y el particular con la intervención de un tercero imparcial “Prodecon” encargado de transparentar y vigilar que el Acuerdo al que se llegue sea conforme a derecho y permita al contribuyente pagar el impuesto justo. Es una figura a la que tenemos mucho afecto, dado que fue una idea que surgió de la propia institución y que además da transparencia a la auditoría.
A la fecha se han atendido más de siete mil acuerdos conclusivos, de los cuales se han firmado aproximadamente el 30 %.
El Acuerdo Conclusivo es la justicia cara a cara del nuevo milenio, que tiene que ver incluso con la oralidad que opera en los procedimientos penales. La figura representa varios beneficios para los pagadores de impuestos ya que:
- aclara en breve tiempo los aspectos de la auditoría o de la revisión con los que está inconforme
- regulariza la situación fiscal, lo que le permitirá tener certidumbre y seguridad jurídica
- tiene importantes beneficios económicos ya que habrá condonación, es decir, no se impondrá ninguna multa ni de carácter formal ni sustantivo, y evita juicios largos y costosos
¿Cuáles son los nichos de oportunidad para lograr una relación jurídico tributaria que brinde mayor certeza jurídica y respeto a las prerrogativas fundamentales de los pagadores de impuestos?
Históricamente la relación jurídico-tributaria ha sido muy inequitativa y lo seguirá siendo, es una relación de poder en cuanto a que el fisco lo detenta, bajo esa óptica, lo que siempre he buscado en lo personal y ahora como titular de la Procuraduría es tratar de nivelar esa relación, buscando el “empoderamiento del contribuyente”, porque si bien se piensa que la autoridad es la poderosa, “el poderoso es el contribuyente, porque es el que paga y el que paga manda”.
En la actualidad se está en la etapa de la defensa de los derechos del contribuyente (derechos de primera generación), pero no se debe dejar de lado que se migrará al derecho de observar el ejercicio del gasto público (derechos de segunda generación).
La globalización ha traído beneficios inigualables ¿cuáles son los desafíos que la Prodecon observa en materia tributaria en los próximos años?
El gran desafío es que ya no podemos concebir a ningún país, en nuestro caso a México como un ente aparte del mundo globalizado, ya que el comercio internacional es un fenómeno extraordinario que no se puede parar y la red de comunicaciones lo favorece.
El primer gran reto es definir dónde va a pagar impuestos la empresa multinacional, lo cual tiene que ver con la teoría Base Erosion and Profit Shifting (BEPS), que consiste en que la empresa pague el impuesto de acuerdo con la riqueza y al país en donde se genera; para lo cual, afortunadamente ya existe un tratado multilateral firmado por la OCDE.
El segundo se presenta cuando existe un conflicto entre las naciones para dilucidar en un caso en concreto, dónde se queda el tributo, para lo cual deberán definirse instrumentos internacionales alternativos y efectivos para resolver estas disputas; en la actualidad solo se cuenta con el Mutual Agreement Procedure (MAP) que es un procedimiento amistoso de solución contenido en los tratados internacionales con el fin de aminorar la doble tributación.
Prodecon participa en el Subcomité de resolución de controversias fiscales del Comité de Expertos en Cooperación Internacional en materia fiscal de la ONU, que analiza lo referente al MAP y a la solución de disputas fiscales internacionales, así como a los mecanismos para evitarlas; ahí se ha incluido la mediación doméstica (Acuerdos Conclusivos) como una buena práctica alternativa de solución de controversias.
El tercero, es lo relativo al comercio electrónico; cabe señalar que México está muy avanzado en ese aspecto, incluso el SAT está apostando por simplificar todo el proceso con la implementación del CFDI y el mejoramiento de sus plataformas, con lo que se busca eliminar la presentación de las declaraciones informativas; así como facilitar la presentación de declaraciones y el pago de impuestos en línea, sin mayor complejidad.
¿Cuál es el mensaje que México manda a nivel internacional en cuanto a el respeto a los derechos fundamentales de los contribuyentes?
Es un mensaje muy positivo, incluso en el libro que escribí “Los derechos del contribuyente en una sociedad transparente y global”, una obra editada en idioma inglés y en castellano, se relata la experiencia del Ombudsman fiscal mexicano y se describen los importantes progresos logrados hasta ahora en la defensa de los derechos de los contribuyentes, divulgándose innovadores procedimientos de defensa.
La comunidad internacional que defiende a los pagadores de impuestos ha volteado a ver a México, por ejemplo, la defensora del contribuyente en los Estados Unidos de América es una gran entusiasta de la Prodecon, todo ello, nos ha permitido establecer vínculos con la Universidad de Viena, Universidad de Ámsterdam, incluso con la ONU. Además la experiencia mexicana en la mediación con los Acuerdos Conclusivos, está siendo replicada como mejor práctica en otras latitudes.
Ahora bien, como Ombudsman el Banco Mundial seleccionó a México junto con Colombia y Perú, para realizar una investigación, derivado de lo cual consideró que el modelo a seguir es el mexicano; lo cual es una cuestión de orgullo.
Otra cuestión destacable de Prodecon es que es un organismo público descentralizado, no sectorizado, con autonomía técnica funcional y de gestión, especializado en la materia tributaria, que no es sexenal.
En la era de la globalización, también resulta indispensable globalizar los derechos de los contribuyentes.
Conclusión
Prodecon constituye un verdadero interlocutor para remediar los conflictos que surgen entre las autoridades fiscales y los contribuyentes, que al paso del tiempo se ha consolidado y constituido como el defensor por excelencia de los pagadores de impuestos. A casi siete años de operación de la procuraduría, la demanda de los servicios continúa en aumento, como se advierte de las estadísticas.
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2011
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2012
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2013
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2014
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2015
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2016
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2017
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Al 7/marzo/2018
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Total
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| Asesoría
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533
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2,986
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17,389
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56,141
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73,595
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102,525
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151,179
|
29,057
|
433,405
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| Representación Legal
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243
|
347
|
2,775
|
5,476
|
10,041
|
10,239
|
12,963
|
2,164
|
44,248
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| Quejas y Reclamaciones
|
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431
|
5,407
|
17,683
|
24,455
|
27,936
|
35,492
|
5,606
|
117,010
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| Acuerdos Conclusivos
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986
|
1,800
|
2,067
|
2,451
|
376
|
7,680
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| Total de atenciones
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776
|
3,764
|
25,571
|
80,286
|
109,891
|
142,767
|
202,085
|
37,203
|
602,343 |
