INPC calculado por el INEGI, ¿ilegal?

Considere cuándo la actuación de ese Instituto iría en contra de la legislación fiscal al omitir publicar en tiempo cierta información
 .  (Foto: IDC online)

Es de conocimiento público que a partir de la primera quincena de julio de 2011, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) es el encargado de calcular y publicar el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) en el Diario Oficial de la Federación (DOF).

La facultad está prevista en el artículo 59, fracción III de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (LIEG), ordenamiento publicado en el DOF el 16 de abril de 2008, sin embargo, tal situación ha causado desconcierto entre los contribuyentes en cuanto a la legalidad de ese nuevo mecanismo, sobre todo porque los artículos 20 y 20-Bis del Código Fiscal de la Federación (CFF) señalan que el INPC utilizado para determinar las contribuciones y sus accesorios será calculado por el Banco de México (Banxico), por ello, se precisa lo conducente.

Si bien los numerales 20 y 20-Bis del CFF siguen haciendo referencia al INPC calculado por Banxico, no es necesario modificar su contenido, pues además de la potestad conferida al INEGI, se realizó la inclusión legislativa respectiva especificando que la anterior mención, se entendería efectuada, a partir del 15 de julio de 2011, a la publicada por el Instituto, amén de haberse abrogado la anterior LIEG, así como todas las disposiciones contrarias al nuevo ordenamiento (artículo décimo séptimo transitorio).

Ahora bien, los preceptos en comento prevén que es deber del INEGI, por lo explicado en el párrafo anterior, la publicación en el DOF tanto del INPC como de la información de las cotizaciones utilizadas para calcular dichos índices dentro de los diez días naturales del mes siguiente respectivo, en estricto cumplimiento al principio de legalidad tributaria contemplado en el numeral 31, fracción IV Constitucional, a fin de otorgar seguridad jurídica a los contribuyentes de que la determinación de esos factores se ajustó a derecho.

No obstante, si el INEGI omite publicar la información acerca de los productos y servicios utilizados de base para la determinación del INPC fuera del plazo referido, trae como consecuencia la ilegalidad de ese Índice, al generar incertidumbre en el  gobernado sobre el procedimiento seguido para su cálculo, dejando de observar lo establecido por el legislador para obtener el valor cuantificado en cuestión, relativo a comparar el movimiento de los precios a lo largo del tiempo, pues no basta con levantar datos del mercado, sino que se comparan diversos valores acotando necesariamente el arbitrio de ese Instituto para realizar el cotejo.

Así las cosas, el INEGI dejaría de observar lo ordenado en el artículo 20, segundo párrafo en relación con el 20-Bis del CFF, por lo tanto, el contribuyente estará en aptitud de impugnar la resolución determinante de un crédito fiscal donde se hubiese empleado tal factor para realizar la actualización de la contribución y sus accesorios, argumentando el incumplimiento al principio de legalidad, ya que el INPC no fue dado a conocer conforme a las reglas previstas por el legislador, además de esgrimir diversos agravios tendientes a demostrar el perjuicio causado con la liquidación mediante el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Sirven de sustento a lo aseverado previamente las jurisprudencias del tenor literal siguiente:

LEGALIDAD TRIBUTARIA. SU ALCANCE CUANDO EL LEGISLADOR FACULTA A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA ESTABLECER EL VALOR DE UN FACTOR DE ACTUALIZACIÓN QUE INCIDE EN EL MONTO DE LA BASE GRAVABLE O EN LA CUANTÍA DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA ACCESORIA. Para verificar el apego al principio de legalidad tributaria, contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los actos formal y materialmente legislativos en los que se faculta a una autoridad administrativa para establecer el valor de un factor que incide en el monto de la base gravable o tiene algún efecto sobre una obligación tributaria accesoria, pero constituye un parámetro que debe tomarse en cuenta por todos los contribuyentes que se ubiquen en el supuesto normativo, resulta relevante distinguir si la actividad encomendada a quien la aplica, se limita a recabar un dato que deriva del mercado, o bien constituye un valor que por la naturaleza del fenómeno a cuantificar implica, necesariamente, que un órgano técnico con base en los datos observados a lo largo del tiempo, y del análisis comparativo que realice de éstos, obtenga el valor que trasciende al monto de la respectiva obligación tributaria. En el primer supuesto, si la ley únicamente dispone que ese valor o precio debe tomarse en cuenta para efectos tributarios, sin precisar el mecanismo que seguirá para conocerlo, ello no implica dejar al arbitrio de la autoridad la fijación del monto correspondiente, pues al señalar que debe considerarse el valor que las fuerzas del mercado fijan en un momento específico a un determinado bien o a un indicador económico, la actividad técnica de la autoridad administrativa se limita a capturarlo de la realidad económica, lo que no significa comparar datos observados en diversos momentos, sino simplemente acudir a lo que en un momento dado revela el mercado, por lo que no queda al arbitrio de órganos ajenos al Poder Legislativo la determinación de los elementos que trascienden al monto de las cargas tributarias de los gobernados, pues será la realidad económica que se ordena valorar y no la voluntad de las autoridades administrativas la que determine la afectación patrimonial que una contribución o una obligación tributaria accesoria representa para los gobernados, sin desconocer que el órgano técnico competente puede incurrir en una aplicación incorrecta de la ley por una apreciación equivocada de esa realidad. En cambio, en el segundo supuesto, como sucede por ejemplo con el valor del Índice Nacional de Precios al Consumidor, sí es necesario que el legislador prevea qué procedimiento debe seguir el órgano técnico para obtener dicho valor, pues éste deriva de comparar el movimiento de los precios a lo largo del tiempo y para obtenerlo no basta con levantar datos del mercado relativos a un mismo momento, sino que se comparan diversos valores (precios del mes base y del mes al que se refiere el Índice), y es la necesidad de acotar el arbitrio para realizar tal comparación, en aras de respetar el principio de legalidad tributaria, lo que torna indispensable prever en un acto formal y materialmente legislativo el procedimiento al cual debe sujetarse el órgano técnico que lleve a cabo la cuantificación y comparación de los valores observados en diversos momentos, de manera que se impida su actuación arbitraria y, además, se genere certidumbre a los gobernados sobre los factores que inciden en la cuantía de sus cargas tributarias.

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, noviembre de 2006, pág. 196.

ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DEBE PRONUNCIARSE SOBRE LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN EN LOS QUE SE CONTROVIERTAN LOS VALORES CALCULADOS POR EL BANCO DE MÉXICO, CUANDO SIRVAN DE BASE A UNA LIQUIDACIÓN. En términos de lo previsto en los artículos 17-A, párrafo primero, 20, párrafo segundo y 20 bis del Código Fiscal de la Federación y 7o. de la Ley del Impuesto sobre la Renta, con el fin de que el monto de las contribuciones se entere a la hacienda pública considerando la pérdida de valor de la moneda por el transcurso del tiempo, el legislador estableció la aplicación de factores de actualización o de ajuste que derivan de los valores del Índice Nacional de Precios al Consumidor, los que por ser calculados por el Banco de México y publicados en el Diario Oficial de la Federación dentro de los diez primeros días del mes siguiente al que correspondan, conforme al procedimiento estadístico regulado en forma detallada en el referido artículo 20 bis, se incorporan al orden jurídico nacional como actos que trascienden a la esfera jurídica de un número indeterminado de gobernados con la finalidad de regir un número también indeterminado de casos. Por otra parte, si bien es cierto que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo tiene competencia expresa para conocer de los juicios promovidos contra las resoluciones definitivas mencionadas en el artículo 11 de la ley orgánica que lo regula, también lo es que conforme a lo previsto en el diverso 202, fracción IX, del Código Fiscal de la Federación, el juicio contencioso administrativo es improcedente contra ordenamientos que establezcan normas o instrucciones de carácter general y abstracto, sin haber sido aplicados concretamente al promovente, lo que procesalmente implica que la legalidad de ese tipo de actos -disposiciones de observancia general inferiores a los reglamentos del Presidente de la República- sí pueden ser materia de análisis de la sentencia que se emita en un juicio de esa índole, cuando el gobernado que lo promueve sufrió en su perjuicio la aplicación concreta de aquéllas, ya sea en la resolución definitiva impugnada o en el procedimiento que le precedió. En ese tenor, la circunstancia de que, una regla general administrativa no pueda ser impugnada en forma destacada en un juicio contencioso administrativo, sólo implica que en la demanda que se enderece en contra de la resolución en la que fue aplicada no sea factible señalarla como resolución impugnada, ni al órgano del Estado que la emitió como autoridad demandada, por lo que en dicho escrito el actor se limitará a plasmar los conceptos de impugnación en los que desarrolle los argumentos para demostrar por qué la respectiva regla general no se emitió con apego a lo dispuesto en el acto formalmente legislativo o formalmente reglamentario -cláusula habilitante- que regula su expedición, por lo que cuando se trata de los valores del Índice Nacional de Precios al Consumidor, al constituir disposiciones de observancia general que sirven de sustento a una liquidación, en la medida en que en ésta se actualiza con base en ellos el monto de la contribución adeudada, los gobernados sí pueden atribuir vicios de legalidad a los actos a través de los cuales de calculan los referidos valores, con independencia de que en la demanda del respectivo juicio no los señale como actos impugnados, ni como autoridad demandada al órgano que los emitió, ya que en cumplimiento al principio de legalidad aquéllos deben cuantificarse conforme a las reglas establecidas en el artículo 20 bis del Código citado, el cual se estableció con el fin de generar certeza a los gobernados sobre sus obligaciones tributarias.

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época. Tomo XVIII, Noviembre de 2003, pág. 146.

ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. FUNDAMENTACIÓN DE UNA RESOLUCIÓN DETERMINANTE DE UN CRÉDITO FISCAL ACTUALIZADO. Para que la resolución emitida por la autoridad hacendaria, en el rubro de actualizaciones, esté debidamente fundada, debe citar los preceptos legales aplicables y las fuentes de las que derivaron los datos necesarios para realizar las operaciones que llevaron a determinar el crédito fiscal relativo, esto es, la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación de los Índices Nacionales de Precios al Consumidor aplicados, de manera que se genere certidumbre al gobernado sobre la forma en que se obtuvo la cuantía correspondiente, sin embargo respecto de dichos valores que son calculados por el Banco de México, conforme al artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, es innecesario que en las resoluciones respectivas se citen además las fechas de publicación en el medio de difusión de referencia del procedimiento seguido al efecto, toda vez que, en su caso, la legalidad de dicho procedimiento no es atribuible a la autoridad fiscal y puede ser materia de análisis si el particular afectado considera ilegal una disposición de observancia general aplicada en su perjuicio en el procedimiento que precedió a la resolución expresamente impugnable y no necesariamente como aspecto de fundamentación de la resolución determinante del crédito fiscal.

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, mayo de 2011, pág. 451.

Estos argumentos se pueden hacer valer independientemente de que en su momento, los criterios judiciales estuviesen relacionados con el Banxico, toda vez que la misma facultad ha sido trasladada al INEGI, quien está obligado a acatar la ley.

CONSTITUCIONALIDAD

Cabe recordar que el anterior procedimiento de cálculo del INPC desató criterios favorables para los contribuyentes, sin embargo, el procedimiento actual, según el Máximo Tribunal, no violenta la Constitución, como se aprecia en la jurisprudencia siguiente:

ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. AL PREVER EL ARTÍCULO 20 BIS DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE DICHO INDICADOR SE CALCULARÁ TOMANDO EN CUENTA DETERMINADOS ELEMENTOS Y CONFORME A LA FÓRMULA DE LASPEYRES, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. Al ordenar el legislador que el Banco de México calcule el Índice Nacional de Precios al Consumidor, siguiendo los lineamientos establecidos en el artículo 20 bis del Código Fiscal de la Federación, no transgrede el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal. Ello es así, porque, por un lado, el Banco de México no realiza una función legislativa, ni queda en sus manos el establecimiento de uno de los elementos esenciales del tributo o su actualización, sino que se limita a calcular, con apoyo en los datos consignados en la ley, un elemento que el legislador estimó necesario utilizar para la determinación del monto del impuesto actualizado, con base en una apreciación real del valor de los bienes y operaciones que se toman como referencia, para conocer la correcta estimación del valor adquisitivo del dinero, en un momento actual determinado con relación a otro anterior; y, por el otro, el procedimiento para la determinación del mencionado índice, no produce incertidumbre en los gobernados, pues los datos que se toman en consideración para su elaboración, están consignados en la ley y se publican en el Diario Oficial de la Federación, lo que permite su conocimiento por el contribuyente y su consecuente aplicación. Esto es, los elementos que toma en cuenta el Banco de México para determinar el citado índice, como son las ciudades, zonas conurbadas, entidades federativas y ramas de actividad económica, así como la fórmula de Laspeyres, su constitución y los factores, no producen incertidumbre en los gobernados ni dejan en estado de indefensión al contribuyente, ya que todos y cada uno de ellos fueron publicados en el referido medio de difusión oficial, lo que permite concluir que fueron debidamente hechos del conocimiento de los contribuyentes.

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, agosto de 2001, pág. 145.

COROLARIO

La inobservancia de las disposiciones fiscales no debe ser tolerada, pues de su cabal cumplimiento depende la no vulnerabilidad de la seguridad y certeza jurídica de los gobernados, creando un sistema tributario sano, capaz de concientizar a los contribuyentes de realizar sus deberes con plena convicción de que serán respectados sus derechos.