PRODECON rescata los derechos humanos

Aprecie las principales acciones realizadas por el ombudsman fiscal en pro de los contribuyentes desde el inicio de sus operaciones

El ombudsman fiscal en México surge como una alternativa a la judicialización de las controversias en materia tributaria al ser un intermediario entre el contribuyente y las autoridades hacendarias. La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON) actúa frente a los actos de las autoridades fiscales federales cuando considera que estos vulneran los derechos de los causantes, y su objetivo es pugnar por una relación tributaria más equitativa entre ambas partes en la que se reconozcan los derechos y dignidad humana.

Largo fue el camino para que pudiera definitivamente la PRODECON llevar a cabo su encomienda: la protección de los derechos de los causantes, pues desde su creación en 2006 con la publicación en el Diario Oficial de la Federación de su Ley Orgánica hasta el 1o de septiembre de 2011 fecha en la que comenzó a ejercer sus funciones, tuvieron que pasar algunos años, no obstante hoy en día los contribuyentes cuentan ya con el apoyo de esta nueva institución.

A casi seis meses del inicio de operaciones de la PRODECON y derivado del actual panorama entre las autoridades tributarias y los contribuyentes, surgen una serie de dudas en cuanto a qué tipo de asuntos se ventilan con mayor frecuencia ante ese organismo, la fuerza vinculante de sus acciones, así como la tendencia a evidenciar la violación a los derechos humanos y su posibilidad de salvaguarda, entre otras. A efecto de ser disipadas IDC Asesor Jurídico y Fiscal entrevistó a la licenciada Diana Rosalía Bernal Ladrón de Guevara, Procuradora de la Defensa del Contribuyente, quien amablemente respondió a las siguientes interrogantes:

1. Desde el inicio de operaciones de la PRODECON a la fecha, ¿ha ido en aumento la cantidad de contribuyentes que solicitan su protección?

En efecto, se ha dado un incremento en los asuntos atendidos por la Procuraduría; conforme a lo siguiente:

Formas de atención
Medio Cifra Porcentaje
Personal 1012 44%
Telefónico 884 38%
Correo electrónico 451 18%

 

Atención por ciclo
Período Contribuyentes Promedio diario
Septiembre 2011 381 12.7
Octubre 2011 441 14.7
Noviembre 2011 480 16
Diciembre 2011 316 10.5
Enero 2012 658 21.9

La fuerza de este organismo y su difusión entre los contribuyentes puede advertirse de esas cifras, pues la cantidad de servicios brindados ha ido en constante crecimiento. Desde el inicio de operaciones de la PRODECON a la fecha la demanda de esa Institución entre los pagadores de impuestos ha aumentado casi un 50% tomando como referencia que en septiembre de 2011, se atendieron 381 asuntos, mientras que para enero de 2012 ese número se elevó a 658.

Es de destacar que en los pocos días de febrero de 2012 se han atendido 182 casos.

2. ¿Cuál es el recuento o balance de los asuntos más comunes dirimidos por la PRODECON  a casi seis meses de iniciada su operación?

Es importante hacer una pequeña diferenciación, las facultades de atención al público de la PRODECON pueden dividirse en dos sectores:

  • los contribuyentes considerados en su individualidad (personas físicas o morales que tributen en cualquier régimen),
  • los grupos o generalidad de causantes

En el primer caso cuenta con las facultades de representación legal y defensa, en donde los problemas más comunes han sido:

  • multas por omisión de las Declaraciones Informativas de Operaciones con Terceros (DIOT)
  • multas por emisión de comprobantes fiscales
  • devoluciones

Los asuntos patrocinados por la PRODECON son:

  • recursos:
    • de revocación ante el SAT: 43
    • ante la procuraduría fiscal del DF: dos
    • demandas de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA): 152
    • amparos indirectos: seis

En el área de quejas y reclamaciones, los problemas más comunes son:

  • devoluciones de impuestos: sobre la renta y al valor agregado
  • embargos de cuentas bancarias
  • condonación

En el segundo rubro de atención, al día de hoy, se tienen abiertos aproximadamente 25 expedientes sobre problemas sistémicos, dentro de los cuales se encuentra el embargo de cuentas bancarias, en donde la PRODECON ya ha emitido un acuerdo de calificación, mismo que puede consultarse a través de su portal de Internet.

3. ¿Actualmente la PRODECON cuenta con el suficiente personal para atender las solicitudes o demandas de los contribuyentes a nivel nacional?

La Institución está en etapa de crecimiento, y afortunadamente gracias a la Cámara de Diputados se obtuvo un presupuesto bastante decoroso para ser el primer año de operaciones, sin embargo, el reto no es crecer, sino que todas las personas que se integren a la Procuraduría estén perfectamente capacitadas y cuenten con los conocimientos adecuados en la materia fiscal pero sin descuidar los aspectos éticos y humanistas propios de un ombudsman fiscal.

A pesar de que la Ley Orgánica de la Procuraduría señala que se deberá abrir una Delegación por cada Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), para el uso eficiente de los recursos asignados, en principio se ha planteado abrir nueve Delegaciones en puntos estratégicos de la Republica Mexicana, sin embargo, con el fin de brindar eficientemente los servicios se pretende implementar una plataforma tecnológica que permitirá tener oficinas virtuales en varios puntos, independientemente de los ya indicados.

Concretamente de las áreas sustantivas de la PRODECON, en la de representación legal y defensa a la fecha se cuenta con 203 medios de defensa interpuestos de los cuales ya se han obtenido las primeras sentencias favorables para los contribuyentes.

Otro ejemplo es el área de quejas y reclamaciones donde a pesar de estar integrada por sólo 115 funcionarios y tener en trámite 372 quejas y 11 solicitudes de observación, a la fecha no se ha dejado de atender ni una sola petición.

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 -  (Foto: Redacción)

4. En su opinión, ¿en la actualidad son tutelados de manera correcta los derechos del contribuyente?

Sin duda existen muy buenas instituciones, lo que falta es llevarlo a la práctica.

Históricamente los contribuyentes prácticamente no tenían derechos, la forma en que el poder se ejercía era a través de los tributos, esto representaba que los ciudadanos eran súbditos del poderoso.

Con el advenimiento del estado de derecho, a partir de la Revolución Francesa se cambia el paradigma, ya no existen súbditos (aunque conservan la obligación de pago), sino se les considera contribuyentes, pues ayudan al bienestar social y gasto público, o sea, a partir de la segunda mitad del siglo XIX los causantes empiezan a adquirir  derechos, en el XX se van consolidando.

A fines del siglo XX en algunos países como Francia, Italia y España se insiste en los derechos del pagador de impuestos, pues quien los entera es el ciudadano por excelencia, se reivindica como miembro de una comunidad haciendo su aportación, por eso se pone énfasis en sus prerrogativas.

En México, se da ese proceso de una manera especial, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) abre la puerta al amparo fiscal, incluso una ley tributaria violatoria de la Carta Magna puede ser reclamada ante ese tribunal; posteriormente surge la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente  en 2005, o sea, el ombudsman fiscal que en Estados Unidos de Norteamérica (EUA) se crea a finales de los 70’s, en nuestro país fue hasta 2005; un año después se publica la Ley Orgánica de la PRODECON, y hasta 2011 se nombra a su primer titular.

Actualmente, los derechos del contribuyente están en una etapa crítica, necesitan ser reivindicados y postulados. A veces la autoridad hacendaria tiene el prejuicio o asume que el causante es un evasor, siendo que por mandato de ley debe presumirse con antelación la buena fe del contribuyente.

5. En reciente fecha la PRODECON realizó una recomendación al SAT, respecto a condonar unas multa a una persona pensionada cuyos ingresos son menores al importe de las sanciones impuestas, y ese organismo hizo caso omiso. Ante ese escenario, ¿qué acciones puede tomar la Institución para que las futuras posturas no se vuelvan letra muerta?

El ombudsman fiscal debe denunciar, exponer, y transparentar ese tipo de prácticas en atención a sus funciones; independientemente de la labor que realizan los tribunales.

Es de subrayar que el asunto descrito es paradigmático, pues el Servicio de Administración Tributaria (SAT) ha colaborado con la PRODECON. Al día de hoy (8 de febrero de 2012) se han realizado 334 quejas en contra de ese órgano, de las cuales sólo tres han terminado en recomendaciones, dos fueron aceptadas y una de ellas no, o sea, en más del 99% de los casos la autoridad hacendaria ha tenido una actitud de respeto y colaboración.

No obstante, la Procuraduría está obligada a señalar los actos de las autoridades fiscales que producen vulneración a los derechos fundamentales; ejemplo de ello, es el caso en comento, se trata de una persona de 73 años, pensionada cuyos ingresos son de $2,346.00 mensuales, datos comprobados por la Institución en ejercicio de sus facultades de investigación. La contribuyente obtiene recursos esporádicos que van desde $1,500.00 a $2,000.00 también mensuales, y ha presentando todas sus declaraciones, empero, en mayo de 2010 las presentó extemporáneas, haciéndose acreedora a dos multas de $8,400.00, o sea, más de dos meses de sus ingresos, y tuvo la buena fe de acercarse al fisco a plantear su problemática en dos ocasiones y solicitar la condonación de las multas impuestas encontrándose con una negativa rotunda a su petición; ante eso, acudió a la PRODECON quien consideró que las autoridades fiscales no pueden negar la condonación sin tomar en cuenta la situación real y concreta que abarque las condiciones humanas, sociales, económicas y culturales en la cual se encuentran los pagadores de impuestos, así como las circunstancias en que se produjeron las infracciones, en términos del artículo 74 del Código Fiscal de la Federación y el 1o de nuestra Constitución Federal.

En este caso el SAT no aceptó la Recomendación que la PRODECON le dirigió, sin embargo, se debe ir construyendo con este tipo de criterios un nuevo camino, generar un paradigma y con ello una nueva relación entre las autoridades fiscales y los contribuyentes.

La fuerza de las recomendaciones se encuentra en el señalamiento que la sociedad hace a las autoridades sobre sus actos violatorios de derechos fundamentales, ese curso ayudará a lograr esta diferencia.

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 -  (Foto: Redacción)

6. Dentro de las funciones de la PRODECON se encuentra la de representación legal y defensa de los causantes, ¿en materia de embargo de cuentas bancarias se le brinda el servicio al contribuyente afectado?

En cualquier materia se les proporciona el servicio siempre y cuando el asunto no exceda de 30 veces el salario mínimo general vigente elevado al año, esto es, $683,513.00.

En los casos que no tienen cuantía se aceptan, y solamente si durante el juicio se identifica que excede el importe indicado, la PRODECON ya no lo llevaría.

Ahora bien, la PRODECON es defensora de contribuyentes, pero se examina el problema en particular y si es defendible se toma, es importante señalar que en la práctica casi el 95% de los interesados que acuden son personas con la buena fe de ponerse al corriente en sus deberes fiscales, no obstante, si se trata de causantes sin el deseo de corregir su situación la Institución no toma el asunto.

La PRODECON no sólo auxilia al causante en el patrocinio legal, puede actuar también a través de sus demás facultades sustantivas, por ejemplo a través del procedimiento de quejas en donde la intervención no se encuentra limitada por la cuantía, es decir, cualquier persona puede acudir a la Procuraduría a interponerla para que en un proceso de derechos fundamentales se supervise y tutelen esas prerrogativas.

El embargo de cuentas bancarias también ha sido objeto de la intervención de la Institución a través de su investigación y análisis como problema sistémico.

7. ¿Contempla la PRODECON emitir recomendaciones a la autoridad fiscal con el objeto de que disminuyan las inmovilizaciones de cuentas bancarias, a fin de no obligar a las empresas a cerrar?

En la experiencia, se han percatado de que las autoridades fiscales con mayor frecuencia utilizan estas facultades que ocasionan perjuicios trascendentes a los contribuyentes, e incluso representan un ejercicio abusivo del derecho como los son los embargos de cuentas bancarias. Esta práctica ha proliferado de una manera descomunal, por poner un ejemplo según datos oficiales de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores el ejercicio de esa potestad se ha triplicado en los últimos años.

La PRODECON considera correcto embargar la cuenta de un contribuyente que se ha detectado como un evasor de sus deberes fiscales, pero en la mayoría de los casos no se trata de contribuyentes que se encuentran fuera de la ley, sino de causantes cautivos y es a ellos a quienes se les congelan los depósitos bancarios sin existir una notificación previa, impidiéndoles hacer frente a sus obligaciones con terceros.

La PRODECON junto con la COPARMEX, CONCAMIN, CONCANACO, CCE, Academia Mexicana del Derecho Fiscal, el IMEF, y el Colegio de Contadores Públicos participó en un foro en el cual se hicieron una serie de conclusiones previas sobre la problemática del embargo de las cuentas bancarias, emitiéndose un acuerdo de calificación dado a conocer en su portal www.prodecon.gob.com.mx, en el que se emplazó al SAT, Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) e Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) para que en el plazo de 30 días expongan su postura al respecto y propongan una solución al problema que está afectando a los contribuyentes. Lo que la Procuraduría busca no es confrontar, sino encontrar un espacio donde se delibere la mejor práctica administrativa de este tema tan relevante.

La Institución a nivel individual ha emitido dos recomendaciones vinculadas con el tópico, identificadas con los números 1 y 5 de 2011, en ambas la autoridad levantó el embargo de cuentas bancarias, empero, se investiga como un problema endémico con el objeto de emitir de una manera general un pronunciamiento, y con ello obtener una solución para todos los contribuyentes en el mejor escenario posible.

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 -  (Foto: Redacción)

8. Derivado de la tendencia de nuestros tribunales a favorecer al fisco federal en aras de una mejor recaudación, ¿considera que en verdad existe justicia en materia fiscal?

No se pueden hacer declaraciones universales, sí existe justicia en materia tributaria, ejemplo de ello, es el TFJFA, excelente organismo jurisdiccional que el año pasado cumplió 75 años, creado por Lázaro Cárdenas, e integrado por profesionistas altamente capacitados para ejercer su función.

Además, se cuenta con los Jueces de Distrito en Materia Administrativa, y a la SCJN que le abrió la puerta al amparo en materia tributaria y puede declarar inconstitucional una ley fiscal.

Como postulado general sí existe justicia fiscal, pero hay muchos contribuyentes con diversos problemas a los que les es muy difícil acceder a ella, por diferentes razones: por su situación de vulnerabilidad, o porque los derechos de las personas rebasan el marco legal, de ahí surge el ombudsman fiscal cuya misión es garantizar el efectivo acceso a la justicia de los contribuyentes, y no sólo en el sentido contencioso sino en un significado más profundo, por ejemplo, lograr el efectivo acceso a ella que implica también recurrir cada vez menos a la judicialización de los asuntos.

9. Ante el recrudecimiento en las medidas adoptadas por la autoridad hacendaria en un afán recaudatorio, así como los abusos que en algunas ocasiones se presentan, ¿considera viable la resolución de asuntos sin necesidad de promover juicios?

Sí, es precisamente lo que se necesita, porque cuando llega el crédito fiscal determinado al contribuyente, y éste decide impugnarlo tiene que garantizar el interés fiscal enfrentándose a un gasto que probablemente le sea difícil costear, por ello, es  importante generar acuerdos entre los actores de la relación jurídico tributaria y ahí es donde la PRODECON puede intervenir, por ejemplo, si se ordenó una auditoría a un causante y claramente resulta improcedente sin entrar al fondo del asunto, para qué activar un procedimiento contencioso que desde un principio está destinado al fracaso.

El problema es que la mayoría de las controversias entre la administración tributaria y el contribuyente se judicializan, cuando no debiera ser así, pues son una mancuerna de por vida, indispensable uno para el otro, por eso, se debe reconstruir esa relación y tender más al acuerdo, experiencias internacionales como las de España y EUA nos permiten ver que es posible llegar a este tipo de convenios previos en materia tributaria.

En México esa figura no existe, la Procuraduría es precursor de lo que hay en otros países, por lo tanto, puede a través del ejercicio de sus facultades, mediante un procedimiento, hacer del conocimiento al fisco federal de las conductas indebidas detectadas, dándole la oportunidad de exponer su postura, y finalmente llegar a un acuerdo sin necesidad de un juicio.

10. ¿Cuál es la postura de la PRODECON respecto de la defensa de los derechos humanos de los contribuyentes (si en nuestro país no se tiene gran conocimiento al respecto)?

La protección de ese tipo de prerrogativas es esencial, incluso todas las recomendaciones de la Procuraduría se basan en el artículo 1o Constitucional con su nuevo texto, pues hoy en día los mexicanos ya no sólo tienen garantías individuales, sino un concepto más amplio “derechos humanos”, tanto los reconocidos en nuestra Constitución Política como en los Tratados Internacionales signados por nuestro país, además se establece un nuevo principio de interpretación, pro homine (pro persona) al señalar que la autoridad aplicará la norma en el sentido más benéfico para el ciudadano.

Así, los derechos humanos deben reivindicarse para los contribuyentes, porque son personas que aportan al gasto público, por ello, cuentan con una serie de prerrogativas fundamentales dentro de las cuales se encuentran, el derecho a:

  • que el impuesto sea proporcional a su ingreso
  • que exista equidad en el trato a los contribuyentes en iguales circunstancias
  • ser oído en los procedimientos
  • la libertad de trabajo y a la libre disposición de su patrimonio
  • el mínimo vital

En el último punto, cabe aclarar que la SCJN no negó el mínimo vital como derecho humano del contribuyente, sino que lo reconoció como tal conforme al pacto de San José, pero negó el amparo porque el quejoso proponía que ese concepto se cumplía dando un porcentaje de deducción de manera general no empezando a gravar desde cero, y la postura de la Corte fue en el sentido de cumplir con él en cada régimen con las deducciones otorgadas al particular en la legislación.

Los contribuyentes tienen derechos humanos y éstos no son un escudo para violentar las leyes, sirven como herramientas para reivindicar a la persona en su categoría como individuo protegido de un orden jurídico, son un escudo frente al poder público (la facultad económica coactiva) y se convierte en el derecho mínimo que debe respetar el Estado.

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 -  (Foto: Redacción)

11. Derivado de la reforma en la que se eleva a rango constitucional la protección de los derechos humanos consagrados tanto en la Carta Magna como en los Tratados Internacionales ratificados por México, ¿considera posible alegar la violación a una de esas prerrogativas en materia tributaria? y, en su caso, ¿ante quién acudirán los contribuyentes a dirimir esos asuntos?

Sí, es posible alegar ese tipo de violaciones por el simple hecho de que el contribuyente tiene la calidad de ser humano.

El afectado podrá promover el juicio de amparo en defensa de sus derechos humanos o bien acudir a la PRODECON quien estudia e investiga el caso planteado y, si derivado del ejercicio de sus facultades sustantivas se desprende la violación a un derecho humano promoverá ese medio de defensa.

12. ¿A qué aspira la PRODECON respecto de otros ombudsman internacionales?

La Procuraduría anhela estar al nivel de otros organismos internacionales de su categoría como el de España o EUA, pero dentro de sus fortalezas es de exaltar que en cuanto a facultades la PRODECON tiene mejores potestades en comparación con otros ombudsman fiscales, lo que hace falta es romper el modelo reconociendo a la Institución como interlocutor, defensor y postulante de los derechos fundamentales de los contribuyentes, lo cual se irá obteniendo paulatinamente.

13. ¿Cuáles son los retos a los que se enfrenta la PRODECON en la defensa de los derechos de los contribuyentes?

El principal desafío al que se enfrenta la Institución es reivindicar los derechos fundamentales de los contribuyentes, estableciendo una nueva relación entre las autoridades fiscales y los causantes, basada fundamentalmente en el acuerdo e interlocución, pugnando por una relación tributaria más equitativa.

El reto de la PRODECON como ombudsman fiscal, es erigirse como el órgano del estado Mexicano que postule, defienda, interprete, promueva, dé contenido y substancia a los derechos fundamentales de los pagadores de impuestos.

CONCLUSIONES

A tan sólo medio año de haberse puesto en marcha las funciones de la PRODECON, el número de interesados en utilizar los servicios que presta van en aumento, pues a la fecha no existen peticiones sin atender, se han proporcionado un porcentaje considerable de asesorías, tramitado quejas, recomendaciones (la mayoría acatadas por las autoridades fiscales), incluso se cuenta con las primeras sentencias benéficas para los contribuyentes.

Así, ese órgano constituye un verdadero interlocutor para remediar los conflictos surgidos entre la administración tributaria y los causantes, que al paso del tiempo adquiere mayor fuerza y reconocimiento como defensor de los derechos fundamentales de los contribuyentes.