Entre los contribuyentes y el fisco federal no siempre se da una buena relación, pues existen ocasiones en las que el particular se ve en la necesidad de accionar los medios de defensa que tiene a su alcance ante la actuación indebida por parte de la autoridad hacendaria con el objeto de proteger su patrimonio.
Ejemplo de ello se da cuando personal adscrito al Servicio de Administración Tributaria (SAT), sin cumplir con las formalidades del procedimiento de cobro (legal notificación) se presenta en el domicilio fiscal del causante a requerir el pago de un supuesto adeudo, apercibiéndolo de que en caso de no demostrar en ese momento haber efectuado su entero, levantará embargo sobre sus bienes para cubrir el presunto adeudo.
Supuesto que ha sido examinado en sus dos primeras etapas en ediciones previas, en las cuales se ha dado la posible solución a esa problemática, y la postura de la autoridad ante ella, visibles en www.idconline.com.mx., en las notas tituladas “Requerir un crédito fiscal ¿ilegal?” y “Revocación: análisis a su resolución”, publicadas el 27 de abril y 29 de septiembre de 2011, respectivamente, que sirven de base para el desarrollo de este apartado, cuyo objetivo es continuar con el estudio de dicha hipótesis y su desarrollo en la etapa de inicio del juicio contencioso administrativo o de nulidad, considerando su procedencia, las bases de defensa, y los elementos que debe contener todo escrito inicial de demanda, para después ejemplificarlo con un modelo guía en el que se plasmen de manera práctica cada uno de ellos, indica el licenciado Víctor Hugo Pérez Reyes, socio de la firma Bandala & Asociados.
En las notas de referencia quedó plasmada la salvaguarda del principio de legalidad respecto a las actuaciones por parte de la autoridad cuando no existe notificación de un crédito fiscal, su conocimiento a partir del procedimiento administrativo de ejecución (PAE), el medio de defensa hecho valer en primera instancia (recurso de revocación), así como una de las hipótesis a través de las cuales resuelve la autoridad, específicamente la negativa de otorgar el plazo respectivo para que el causante pueda ampliar el recurso de revocación interpuesto.
En la resolución al recurso de revocación en los términos apuntados de manera general se aprecian de forma equivocada los hechos y se deja de observar los preceptos legales aplicables al caso en concreto, en consecuencia, contra ella procede el juicio de nulidad que se tramita ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA).
PROCEDENCIA DEL JUICIO DE NULIDAD
Si bien el Estado, mediante sus órganos de autoridad (SAT) desempeña su poder de imperio conferido por nuestra Carta Magna, es decir, la realización de actos con ciertas características (la unilateralidad, imperatividad y coercitividad), frente a los gobernados, con la finalidad de proteger algunos bienes jurídicos (orden público, interés social, etc.), ello no implica que esas actuaciones carezcan de ciertos elementos para considerarse válidos, es decir, han de estar debidamente fundados y motivados en atención al artículo 16 Constitucional, así como observar las exigencias previstas en la ley aplicable, en lo específico.
Por eso es necesaria la emisión de un acto de molestia que cumpla con todos los requerimientos legales y constitucionales.
Los actos de molestia en materia fiscal deberán, según el artículo 38 del Código Fiscal de la Federación (CFF):
- constar por escrito en documento impreso o digital
- señalar la autoridad que los emite
- indicar el lugar y fecha de emisión
- encontrarse fundados y motivados
- expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate
- ostentar la firma del funcionario competente
- señalar el nombre o nombres de las personas a las que vayan dirigidos
La omisión de uno o más de los requisitos indicados por parte de la autoridad hacendaria tiene como consecuencia la nulidad de su actuación, y el contribuyente podrá hacer valer ese argumento en el medio de defensa correspondiente, por ello, es menester identificar si efectivamente el acto carece de alguno de ellos, pues de ser así se cuenta con los elementos idóneos para enderezar la defensa y elaborar los agravios pertinentes.
El objetivo de la debida fundamentación y motivación es otorgar certeza y seguridad jurídica a los causantes, respecto de los actos de las autoridades, o sea, establecer de manera específica y detallada las razones consideradas para emitir el acto de molestia de manera que sea claro el conocimiento o comprobación de lo determinado, así como la defensa adecuada de ser necesario, pues no basta la mera cita de los preceptos y ordenamientos para considerar su cumplimiento, sino que es indispensable la adecuación entre lo determinado y lo previsto en la ley.
El TFJFA es el encargado de dirimir las controversias de legalidad suscitadas entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través del SAT y los contribuyentes, al ser la autoridad autónoma y competente para ello tratándose de resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos previstos en el artículo 14 de la Ley Orgánica de ese órgano jurisdiccional (LOTFJFA), en relación con los numerales 1o, primer párrafo y 2o de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA).
Al retomar el ejemplo señalado en párrafos anteriores, el acto de molestia es la resolución recaída al recurso de revocación mediante la cual el fisco federal resolvió confirmar la legalidad del adeudo recurrido y su notificación, sin observar lo establecido en el artículo 129, fracción II del CFF que prevé la obligación de la autoridad de notificar (conocimiento y comprobación) los actos que se manifestaron desconocer, para que en el plazo de 20 días el afectado realizara la ampliación a su recurso (defensa adecuada), circunstancia que en el supuesto de estudio omitió la autoridad, al manifestar que en atención a las constancias de notificación encontradas en el expediente administrativo abierto con motivo del crédito fiscal recurrido se dedujo que el contribuyente tenía pleno conocimiento del adeudo, y por eso no era viable darlo a conocer nuevamente, implicando una contravención a lo establecido en el marco legal cuyo alcance es la inadecuada fundamentación y motivación de la resolución.
Entonces, al haber analizado indebidamente los hechos y no acatar lo previsto en las disposiciones fiscales, la autoridad causa un agravio al contribuyente, y a efecto de salvaguardar las garantías de audiencia y seguridad del afectado, procede el juicio de nulidad.
El juicio de nulidad se puede tramitar en distintas vías:
- ordinaria. Susubstanciación procede conforme a la cuantía del negocio y/o en tratándose de asuntos de responsabilidad de servidores públicos, contempla plazos más amplios, podrá tramitarse en la vía tradicional o en línea de forma indistinta (arts. 13 al 18 de la LFPCA)
- sumaría. Contiene términos menores, no es opcional, pero se puede tramitar de manera tradicional (por escrito), o en línea (arts. 58-1 al 58-15 de la LFPCA)
Cada una de ellas tiene aspectos particulares, sin embargo, en forma genérica se establecen idénticos requisitos de forma, los cuales se analizarán a efecto de estructurar un modelo guía de un escrito inicial de demanda con los datos del ejemplo indicado.
PARTES EN EL JUICIO
Son partes en el juicio contencioso administrativo quienes se vean afectados por las consecuencias que acarree la sentencia (art. 3o de la LFPCA):
- el demandante (contribuyente o la autoridad fiscal)
- los demandados; tienen ese carácter:
- la autoridad que dictó la resolución impugnada
- el particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad administrativa
- el Jefe del SAT o el titular de la dependencia u organismo desconcentrado o descentralizado que sea parte en los juicios en que se controviertan resoluciones de autoridades federativas coordinadas, emitidas con fundamento en convenios o acuerdos en materia de coordinación, respecto de las materias de la competencia del TFJFA
- el tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante
GESTIÓN DE NEGOCIOS, ¿PROHIBIDA?
Ante el TFJFA no procede la gestión de negocios, y quien promueva a nombre de otra persona deberá acreditar que la representación le fue otorgada a más tardar en la fecha de la presentación de la demanda o de la contestación, en su caso.
La representación de los particulares se realizara sólo mediante:
- escritura pública
- carta poder firmada ante dos testigos y ratificadas las firmas del otorgante y testigos ante notario o los secretarios del Tribunal
Los menores de edad serán representados por quien tenga la patria potestad. Tratándose de otros incapaces, de la sucesión y del ausente, se acreditará con la resolución judicial respectiva.
No obstante, los particulares o sus representantes podrán autorizar por escrito a un licenciado en Derecho que a su nombre reciba notificaciones. La persona así autorizada podrá:
- hacer promociones de trámite
- rendir pruebas
- presentar alegatos
- interponer recursos
Con independencia de lo anterior, las partes podrán autorizar a cualquier persona con capacidad legal para oír notificaciones e imponerse de los autos, quien no gozará de las facultades descritas (art. 5o de la LFPCA).
AGRAVIOS NOVEDOSOS
En el juicio contencioso existe la posibilidad de que el contribuyente haga valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso de revocación, además, de los argumentos ya empleados ante los órganos de la administración pública, conforme al principio de litis abierta.
Es decir, los nuevos argumentos pueden incluir los razonamientos referidos al acto originalmente recurrido, y los dirigidos a impugnar la nueva resolución, así como aquéllas razones o motivos que reproduzcan los agravios esgrimidos en el recurso administrativo.
Los agravios (novedosos o reiterativos), constituyen los conceptos de anulación propios del escrito inicial de la demanda del juicio contencioso administrativo, es decir, combatir tanto la resolución impugnada como la previamente recurrida en la parte que continúe afectando el interés jurídico del actor, por lo que el TFJFA está obligado a estudiarlos (art. 1o, segundo párrafo de la LFPCA).
Sin que eso implique la renuncia de lo manifestado con anterioridad y de lo que procederá su estudio una vez que se encuentren motivos suficientes para declarar la nulidad de la resolución recaída al recurso de revocación.
REQUISITOS DE LA DEMANDA
El artículo 14 de la LFPCA prevé las exigencias formales que todo escrito de demanda debe contener y sobre los cuales se sustentará; para evitar consecuencias negativas resulta indispensable analizar cada uno de ellos, a saber:
- Nombre del demandante. El de la persona física o moral que resulta afectada por la emisión del acto de molestia de la autoridad.
Generalmente tal rubro es contemplado para una sola persona, pero excepcionalmente puede existir el caso en que dos o más actos de molestia se encuentren intrínsecamente relacionados y/o afecten a dos o más personas, supuestos en los cuales se podrá promover el juicio contra dichas resoluciones en una sola demanda, nombrando a un representante común de quienes funjan como parte demandante - Domicilio fiscal. Es el lugar físico en el cual se encuentre el principal asiento de los negocios, el utilizado para el desempeño de sus actividades, o la casa habitación (persona física); donde se encuentre la administración principal del negocio (personas morales residentes en el país); elestablecimiento en el que se encuentre la administración principal del negocio en territorio nacional (personas morales residentes en el extranjero) –art. 10 del CFF–.
El domicilio fiscal del demandante como requisito, tiene la finalidad de establecer la competencia territorial de la Sala Regional del TFJFA - Domicilio para oír y recibir notificaciones. Es el lugar físico en el cual se realizarán las notificaciones de carácter personal de las actuaciones derivadas del juicio de nulidad (requerimientos, acuerdos: de aceptación y ampliación de demanda, para efectuar alegatos, para el dictado de sentencia, etc.). Ese domicilio deberá encontrarse dentro de la jurisdicción de la Sala Regional que se encuentre conociendo el juicio
- Dirección de correo electrónico. El presente requisito ostenta la misma finalidad que el domicilio para oír y recibir notificaciones, pues a través de ese medio se efectuarán las mismas, cuando se opte por realizar el juicio en línea
- La indicación de la vía en que se tramitará. Si el acto de molestia se encuentra en alguna de las hipótesis previstas en el artículo 58-2 de la LFPCA, el juicio se tramitará en la vía sumaria, no obstante la falta de señalamiento. En general atiende a la cuantía del acto
- La resolución impugnada. Es el acto de molestia que se pretende anular y base del juicio. En la hipótesis de controvertir un decreto, acuerdo, acto o resolución de carácter general, se precisará la fecha de su publicación
- La autoridad demandada. Será aquél órgano u organismo que forman parte de la Administración Pública Federal, que en uso de sus facultades emita el acto de molestia, asentándose su nomenclatura oficial
- Los hechos que den motivo a la demanda. Es el conjunto de circunstancias sucintas, coherentes e íntimamente relacionadas con el acto de molestia, y que son el sustento para solicitar su nulidad
- Las pruebas que se ofrezcan. Son el conjunto de elementos y medios esenciales que se tienen para comprobar que la autoridad demandada ha actuado de manera ilegal (documentos, periciales, testimonios, etc.)
- Los conceptos de impugnación (agravios). Son los razonamientos que conforman un silogismo; la premisa mayor son los preceptos legales vulnerados; la premisa menor será la resolución impugnada, y la conclusión, la contrariedad entre ambas premisas, sin llegar al extremo de una solemnidad, es decir, basta con indicar de manera clara la causa de pedir
- El nombre y domicilio del tercero interesado. Los datos de localización de la persona que la emisión del acto de molestia no le afecta directamente, sin embargo, los efectos de la sentencia dictada por el TFJFA pudieran mermar indirectamente sus intereses
- Petitorios. Son las solicitudes que el demandante realiza a la Sala Regional del TFJFA, de acuerdo con en el acto impugnado, hechos, pruebas y desarrollo del juicio
Los requisitos indicados, a pesar de aparentar mera formalidad, establecen en sí causas que pueden generar incluso la firmeza por consentimiento tácito del acto de molestia, aunque su ilegalidad sea notoria, por ello, es necesario identificar las consecuencias que tiene el no cumplir con alguno de ellos.
Independientemente de los requisitos referidos, a la demanda de nulidad es forzoso anexar (art.15 de la LFPCA):
- copias de traslado de la demanda y sus anexos para cada una de las partes en el juicio
- documento que acredite la personalidad con que se ostenta el promovente (instrumento notarial, acta constitutiva, etc.); o en el que conste que le fue reconocida por la autoridad demandada (resolución impugnada), o señalar los datos de registro del documento con la que esté acreditada ante el TFJFA, cuando se entable el juicio a nombre de un tercero
- la resolución impugnada y sus constancias de notificación. Cuando no se hubiese recibido constancia, así se hará constar en el escrito de demanda, señalando la fecha en que se practicó
- las pruebas documentales que se ofrezcan, incluso el expediente administrativo en que se hubiese dictado la resolución impugnada.
Si se ofrece una prueba pericial, se precisarán los hechos sobre los que deba versar, indicando el nombre y domicilio del perito, así como el cuestionario que habrá de desahogar, firmado por el demandante.
Tratándose del ofrecimiento de una testimonial, anexar el interrogatorio, firmado por el demandante, así como los datos generales de los testigos
Al igual que en los requisitos de forma que ha de contener todo escrito inicial de demanda, si los documentos que se tiene obligación de anexar no se adjuntan, entonces puede consentirse el acto impugnado y la firmeza de su contenido, por ello, es menester conocer el alcance de su inobservancia.
Además, de las exigencias formales indicadas existen otros requisitos de procedibilidad, a saber:
- instancia de parte (que sea promovido por el interesado), e interés jurídico (facultad de acudir al TFJFA, por la afectación de un derecho legítimamente tutelado)
- firma (medio gráfico a través del cual se plasma la voluntad de una persona)
- definitividad del acto (imposibilidad de que el acto combatido sea revocado por la autoridad administrativa)
- competencia (ámbito dentro del cual el TFJFA podrá hacer pronunciamiento para determinar la legalidad o no del acto combatido)
La omisión de alguno de ellos impide la procedencia de estudio de la demanda interpuesta, independientemente de la ilegalidad notoria del acto y/o cumplimiento de los requisitos formales. No existe un plazo para subsanar su falta.
Una vez comprendidos los requisitos del escrito inicial de demanda, así como los documentos a adjuntar, y el alcance de omitir alguno de ellos, además de analizar el sentido de la resolución emitida por la autoridad hacendaria que cause agravio al contribuyente, se cuentan con los elementos para estructurar la plataforma jurídica y entablar el juicio contencioso administrativo.
SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN
Es de vital importancia que al momento de interponer el juicio de nulidad también se solicite la suspensión de la ejecución del acto reclamado a través de un incidente de medidas cautelares para evitar el embargo sobre los bienes propiedad del contribuyente, pues es necesario garantizar el interés fiscal en alguna de las formas previstas en el artículo 141 del CFF, siguiendo las formalidades del diverso 144 de ese ordenamiento (arts. 24 y 28 de la LFPCA).
ESTRATEGIA DE DEFENSA
Bajo esas premisas y si se toma el ejemplo descrito, se desprende que la resolución recaída al recurso de revocación que funge como impugnada establece un monto de obligación fiscal en cantidad de diez mil pesos, por eso la vía procedente para instaurar el juicio de nulidad en su contra es la sumaria en razón de la cuantía, en la vía tradicional, con fundamento en el artículo 1-A, fracción XII de la LFPCA.
El concepto de impugnación principal versará sobre la violación a lo establecido por los artículos 38, fracción IV y 129, fracción II del CFF, ya que en la resolución no se establecen los motivos y fundamentos legales que tomo en consideración la autoridad para transgredir el procedimiento establecido en el segundo precepto mencionado, cuyo efecto será que el TFJFA le ordene a la autoridad hacendaria dar a conocer los actos que se manifestaron desconocer previamente, y otorgue el término para ampliar dicho recurso con libertad de jurisdicción para resolver en atención a los agravios expuestos por el contribuyente.
Una segunda hipótesis de resolución, sería que durante la substanciación del juicio de nulidad, se den a conocer la determinación del crédito fiscal y sus constancias de notificación, y de ser así, se podrán hacer valer los conceptos de impugnación en su contra mediante la ampliación de la demanda a efecto de que la Sala Regional, que se encuentre conociendo del asunto, resuelva no sólo respecto a la ilegalidad de la resolución recaída al recurso de revocación, sino, además, en contra de los actos que se manifestaron desconocer.
Al visualizar los elementos que constituyen la demanda de nulidad y la plataforma jurídica para entablar ese medio de defensa, se cuenta con el soporte suficiente para instaurar el juicio contencioso administrativo, y expresar los argumentos expuestos aplicables al supuesto definido.
Para mayor comprensión del tema de manera práctica, en la siguiente edición se proporcionará un modelo guía del escrito inicial de demanda que contendrá las formalidades y requisitos indicados en el que se emplearán los datos del ejemplo descrito.
CONCLUSIONES
El juicio de nulidad es el procedimiento establecido en ley para combatir las ilegalidades de los actos efectuados por la autoridad fiscal, sin embargo, ha de analizarse a conciencia el alcance de interponerlo sin tener una razón jurídica, lo cual decretaría la validez de la resolución impugnada y tratándose de créditos fiscales, el incremento económico generado por las multas, recargos, actualizaciones y, en su caso, gastos de ejecución, por eso se recomienda asesorarse con un especialista en la materia, a efecto de ponderar todas y cada una de las posibles soluciones y sus efectos.
El supuesto utilizado sólo contempla una hipótesis de conducción, sin que pueda fungir como el proceso único para dar solución a diversas problemáticas de índole fiscal, por lo que debe considerarse como una guía de estructuración, no así como un método de solución de controversias.
