Rendición de cuentas, ¿sencilla y nítida?

Se apuesta por el fortalecimiento de la transparencia y rendición de cuentas del gasto público en los tres niveles de gobierno

PREÁMBULO

A partir de la reforma al artículo 71, fracción IV, tercer y cuarto párrafo constitucional, el Presidente de la República puede presentar hasta dos iniciativas de ley con carácter preferente, o señalar de esa manera a dos ya presentadas con anterioridad ante el Congreso de la Unión el día de apertura de cada periodo ordinario de sesiones, estipulando los tiempos en los cuales este órgano legislativo deberá discutirlas y analizarlas.

La modalidad de preferente se estrena en nuestro sistema jurídico federal, no así en las legislaturas de los gobiernos locales como en el caso de los estados de México, Nayarit, Oaxaca y Baja California, donde ya se contemplaba esta figura como facultad de sus gobernadores.

En atención a lo previsto en el artículo 6o de la Ley de Planeación, el titular del Ejecutivo Federal presentó el 1o de septiembre de 2012 al Congreso de la Unión su sexto informe de gobierno, junto con dos iniciativas de reformas con carácter de preferente, una de ellas en materia laboral, y la otra sobre la modificación a la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), esta última materia del presente análisis, en  la que de forma general se propone fortalecer el objetivo principal de ese ordenamiento, esto es, homologar la información contable de las administraciones de los tres entes públicos, así como su evaluación, transparencia y rendición de cuentas de forma clara, sencilla y accesible para la población, comenta la Lic. Gabriela Díaz Guzmán, colaboradora del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), quien analiza la propuesta de reforma de la LGCG en sus diversos aspectos explicando los rubros que contempla (adiciones y cambios), para finalmente evidenciar los retos e implicaciones de las modificaciones.

ADICIÓN Y REFORMAS A LA LGCG

Respecto a la iniciativa sobre transparencia y rendición de cuentas de los recursos públicos por parte de los gobiernos locales, el Ejecutivo propone que sea adicionada y reformada la LGCG publicada el 31 de diciembre de 2008 en el DOF, cuyo principal objetivo es regular la presentación homogénea de la información financiera, de los ingresos, egresos y patrimonial, para garantizar la armonización contable gubernamental de los tres órdenes de gobierno, generando información oportuna y transparente que permita a los funcionarios tomar decisiones en beneficio de las finanzas públicas, y sobre todo mantener informados a los ciudadanos de las acciones de sus gobiernos.

Así, el Presidente de la República entregó formalmente al Congreso de la Unión la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se Reforma y Adiciona la Ley General de Contabilidad Gubernamental, para Transparentar y Armonizar la Información Financiera Relativa a la Aplicación de los Recursos Públicos en los Distintos Órdenes de Gobierno, además solicitó que fuera enviada a la Cámara de Senadores como cámara de origen, y se cumpliera con las previsiones constitucionales para su proceso.

El objetivo principal de la iniciativa es robustecer los mecanismos para trasparentar el gasto de los recursos públicos erogados en los tres ámbitos de gobierno para que los ciudadanos puedan conocer:

  • ¿cuántos ingresos se obtienen?
  • ¿cuál es su origen?
  • ¿por, en y para qué se utilizan?
  • ¿cómo se gastan?
  • ¿qué resultados se obtienen?
  • ¿cuál es la situación financiera de cada orden de gobierno?

TRANSPARENCIA

En esta materia se plantea la obligatoriedad para que los gobiernos locales y municipales transparenten la información presupuestal y contable de sus administraciones.El Gobierno Federal  está obligado en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, a revelar a detalle la información de sus finanzas en sus portales de Internet de transparencia, aspecto que también se realiza en las  entidades y en numerosos municipios.

De aprobarse esta iniciativa de reforma, los gobiernos estatales y municipales estarán constreñidos a transparentar la información de sus finanzas de acuerdo con las características que la ley señale.   

En la propuesta se señala que la información financiera del ciclo presupuestal, esto es, la programación, el presupuesto, su ejercicio, la evaluación y rendición de cuentas, se presentaría conforme a las normas, formatos, estructura y contenido que señale el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), y se difundiría de forma permanente en el portal de Internet de cada ente público, por lo menos trimestralmente.

También se propone que esos datos de todos los organismos públicos que conforman un ente de gobierno debieran publicarse en la página de Internet de la Secretaría de Finanzas o su equivalente en cada ente, en donde las entidades federativas incluirían la información financiera de sus municipios y el DF de sus demarcaciones territoriales. La propuesta indica que el Comité Consultivo que prevé la LGCG evaluará anualmente la calidad de la información financiera difundida por tales organismos y podrá, en su caso, emitir recomendaciones; éstas y sus respectivas respuestas se publicarán en la página de Internet correspondiente.

HOMOLOGACIÓN DE LA INFORMACIÓN FINANCIERA

Dos características fundamentales para controlar el ejercicio del gasto se observan en la iniciativa, a saber:

  • normar la forma en cómo se presenta a la ciudadanía la información financiera generada durante el ciclo presupuestario, que comprende desde el presupuesto hasta la rendición de cuentas
  • aplicar esas reglas de manera homologada entre los diferentes entes gubernamentales en materia de transparencia y rendición de cuentas para que la ciudadanía pueda acceder a ella fácilmente, y tenga la capacidad de comparar el ejercicio administrativo de los gobiernos, así como solicitar más y mejores servicios

INFORMACIÓN SOBRE NIVELES DE DEUDA

Esta iniciativa marca rubros que los entes de gobierno deben incluir en sus leyes de ingresos y presupuestos de egresos, los cuales han de ser publicados en los medios de difusión oficiales, y en las páginas de Internet respectivas.

Asimismo, además de apegarse a lo establecido en las leyes en materia financiera, fiscal y presupuestal, han de incluir ciertos apartados específicos, entre ellos, la información respecto de las obligaciones de deuda pública de la administración.

RESPALDO DE DOCUMENTOS COMPROBATORIOS

En este rubro se prevé el deber para las administraciones de los tres ámbitos de gobierno, de registrar en sus sistemas contables documentos comprobatorios y justificativos del gasto comprometido y devengado, para ello, el CONAC emitirá las disposiciones normativas conducentes.

PAGOS DIRECTOS DE FORMA ELECTRÓNICA

Se prescribe que los entes de gobierno habrán de efectuar sus pagos de forma electrónica mediante abono a las cuentas de los distintos beneficiarios, para eso, implementarán programas para realizar dichas transacciones.

Este tópico ya ha sido adoptado e impulsado desde las propias entidades y municipios, sin embargo, resulta conveniente que una ley general estandarice este tipo de elementos para mejorar el control de los recursos públicos, y sobre todo generar información de forma homologada de fácil acceso a la población.

CONTROLES EN EL GASTO

Para transparentar el ejercicio de los recursos federales transferidos, son varias las estrategias que se proponen, que:

  • los entes públicos registren ante la Tesorería de la Federación las cuentas bancarias que se hubiesen generado para la recepción de cada aportación federal, programa de subsidios y convenio de reasignación, y regular los aspectos significativos sobre el manejo de esas cuentas
  • se publique la información en cuanto a los recursos federales recibidos y los montos que son transferidos a los municipios, organismos descentralizados, y terceros beneficiados

También hay ajustes respecto a los diversos fondos creados para transferir aportaciones de recursos a las entidades y municipios por parte de la Federación como son los Fondos de Aportaciones:

  • para:
    • la educación:
      • básica y normal
      • tecnológica y de adultos
    • los servicios de salud
    • la infraestructura social
    • el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del DF
    • la seguridad pública de los estados y del DF
    • el fortalecimiento de las entidades federativas
  • múltiples

O sea, se reglamenta y especifica la información que han de emitir los gobiernos locales o municipales, además de los tiempos en que se generará y publicará, así como a las autoridades a quienes se les informará directamente con la finalidad de dotar de claridad su ejercicio del gasto.

EVALUACIÓN Y RESULTADOS

Otro aspecto relevante es la mejora de la calidad del gasto público y el fortalecimiento de la administración de la hacienda en todas las etapas del ciclo presupuestal (antes descritas), a través de la aplicación del:

  • presupuesto basado en resultados (PbR)
  • sistema de evaluación del desempeño (SED)

Elementos que se incorporan como obligatorios para los tres órdenes de gobierno, aunque si bien ya se llevaba ese método en muchas entidades, su inclusión en la LGCG robustecerá su implementación, apoyando al cumplimiento de los criterios constitucionales previstos para la erogación del gasto, esto es, la eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia.

Para la implementación de los presupuestos de egresos con base en el PbR y el SED se vislumbra que el CONAC, como órgano de coordinación para la armonización de la contabilidad gubernamental, sea el generador de las normas, metodologías, clasificadores, formatos, estructura y contenidos de la información para armonizar la elaboración y presentación de sus documentos, además de incluir al Consejo Consultivo en términos de la LGCG, y a algunas instituciones privadas con la finalidad de enriquecer sus trabajos.

También se prevé publicar en la página de Internet correspondiente los programas objeto de evaluación durante el ejercicio fiscal, a través de su programa anual, así como la metodología e indicadores de desempeño utilizados, además de incorporar la información sobre los resultados de las evaluaciones, y las personas que las lleven a cabo.

En cuanto a la evaluación de los recursos federalizados transferidos, la SHCP, la Secretaría de la Función Pública y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social publicarán la metodología e indicadores para la estimación de desempeño autorizados para cada unidad de valoración local.

En relación con los avances alcanzados por los gobiernos locales tratándose de la implementación y operación del PbR-SED, se propone que los recursos federales transferidos los entregue la SHCP a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión con la finalidad de coordinarse y lograr los objetivos que se persigan.

SANCIONES

Se plantea recorrer el contenido del apartado de las sanciones, al Título Sexto de la LGCG, proponiendo incluir un tipo penal especial a quien dolosamente no proporcione, ni haga pública la información, y si como resultado de ello se genera un perjuicio patrimonial en la entidad.

La obligación no es sólo para los funcionarios que operan o realicen ciertas irregularidades, sino también para el superior jerárquico, y entes públicos que autorizaron ese tipo de conductas.

El proyecto de iniciativa en términos generales pretende modificar en la LGCG la denominación del Título Quinto y los artículos 56 y 57, y adicionar los artículos 58 al 83, además de sumar el Título Sexto que contiene los artículos 84 al 86.

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 -  (Foto: Redacción)

 

LGCG
TEXTO VIGENTE
PROYECTO DE REFORMA
TÍTULO QUINTO
De las sanciones
TÍTULO QUINTO
De la Transparencia y Difusión de la Información Financiera
Artículo 56.- Los actos u omisiones que impliquen el incumplimiento a los preceptos establecidos en la presente Ley y demás disposiciones aplicables en la materia, serán sancionados de conformidad con lo previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; las leyes equivalentes de las entidades federativas, y las demás disposiciones aplicables en términos del Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de las constituciones de los estados y del Estatuto Orgánico del Distrito Federal. Las responsabilidades administrativas se fincarán, en primer término, a quienes directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las originaron y, subsidiariamente, a los que, por la naturaleza de sus funciones, hayan omitido la revisión o autorizado tales actos por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos. Artículo 57.- Se sancionará en los términos de las disposiciones aplicables a los servidores públicos que incurran en alguno de los siguientes supuestos:
  • omitir o alterar registros, actos o partes de la contabilidad de los recursos públicos;
  • alterar los documentos que integran la contabilidad de la información financiera;
  • no realizar los registros presupuestarios y contables en la forma y términos que establece esta Ley, con información confiable y veraz;
  • cuando por razón de la naturaleza de sus funciones tengan conocimiento de que puede resultar dañada la hacienda pública o el patrimonio de cualquier ente público y, estando dentro de sus atribuciones, no lo eviten o no lo informen a su superior jerárquico; y
  • no tener o no conservar, en los términos de la normativa, la documentación comprobatoria del patrimonio, así como de los ingresos y gastos de los entes públicos

Las sanciones a que se refiere esta Ley se impondrán y exigirán con independencia de las responsabilidades de carácter político, penal o civil que, en su caso, lleguen a determinarse por las autoridades competentes.

CAPÍTULO I
Disposiciones Generales
Artículos 56 al  59   CAPÍTULO II
De la Información Financiera Relativa a la Elaboración de Iniciativas de Ley de Ingresos y los Proyectos de Presupuesto de Egresos
Artículos 60 al 62   CAPÍTULO III
De la Información Financiera Relativa a la Aprobación de Leyes de Ingresos y de los Presupuestos de Egresos
Artículos 63 al 65   CAPÍTULO IV
De la información Financiera Relativa al Ejercicio Presupuestario
Artículos 66 al 78   CAPÍTULO V
De la información Financiera Relativa a la Evaluación y Rendición de Cuentas
Artículos 79 al 83
  TÍTULO SEXTO  De las sanciones
CAPÍTULO ÚNICO  Artículos 84 al 86

En la propuesta, el Título Quinto regula la transparencia, la difusión y la rendición de cuentas de la información financiera a través de cinco capítulos que norman estas disposiciones en el ciclo presupuestal, desde la programación hasta la rendición de cuentas.

El CONAC tendrá las atribuciones para dirigir los procesos de implementación del PbR y SED, así como la generación de documentación para poder homologar la información.

En el tema de las sanciones (actualmente regulado en el Título Quinto de la LGCG en los arts. 56 y 57), la propuesta del Ejecutivo Federal es normar este tema en el Título Sexto en un capítulo único conformado por dos preceptos que sí modifican las disposiciones del contenido actual. 

Las entidades federativas y los municipios contarán con seis meses para realizar los cambios legales y administrativos pertinentes a efecto de dar cumplimiento a la LGCG.

A continuación se exponen algunos aspectos relevantes que los gobiernos federal y locales, así como los municipios, deberán adoptar para dar cumplimiento al ordenamiento de mérito.

RETOS E IMPLICACIONES

La iniciativa de reforma fortalece la necesidad de que la información financiera de las administraciones de los tres ámbitos de gobierno sea dada a conocer de forma sencilla, la intención es que la ciudadanía pueda conocer el quehacer de sus gobiernos, emitir juicio sobre sus acciones y esté informada en qué, para qué y cómo se gastan los impuestos para contribuir a mitigar las necesidades de gasto de nuestro gobierno.

Los gobiernos por su parte deberán prepararse para implantar sistemas, metodologías y adecuarse a reglas que emita el CONAC para generar información financiera, además de homologar esos datos entre los tres ámbitos de gobierno.

En cuanto a  la información financiera relativa a la elaboración de las iniciativas de Leyes de Ingresos y los proyectos de Presupuesto de Egresos, las entidades federativas, el DF y los municipios deberán contener en sus proyectos de:

  • leyes de ingresos:
    • su fuente, así como desglosar el monto de cada uno, e incluir:
      • participaciones
      • fondos de aportaciones federales
      • subsidios
      • convenios de reasignación
      • ingresos propios
    • las obligaciones de garantía o pago causantes de deuda pública
  • presupuestos de egresos:
    • las prioridades de gasto
    • los programas y proyectos principales
    • la distribución detallada del presupuesto
    • el listado de programas que serán sometidos a evaluación de desempeño con sus indicadores estratégicos y de gestión aprobados
    • la aplicación de recursos conforme a la clasificación administrativa, funcional, programática, económica y geográfica

La información financiera para la elaboración de presupuesto contendrá los resultados que se deriven de los procesos de implantación y ejecución del PbR y el SED de conformidad con el artículo 134 constitucional.

Se deberá difundir en Internet, previo a que se presente ante el poder legislativo y al ayuntamiento, el proyecto de presupuesto de egresos, la evaluación de desempeño de los programas y políticas públicas; asimismo, los calendarios de ingreso y gasto dentro de los 10 días hábiles siguientes a la publicación del presupuesto correspondiente.

En este apartado cabe reflexionar que será necesario que aquellos funcionarios que operen el gasto de cada ente de gobierno y los tomadores de decisiones, estén ampliando su capacitación e información sobre el PbR, metodología que se ha venido trabajando en la Federación y en muchos estados que ya han comenzado con estos procesos, especialmente continuar los esfuerzos por difundir el conocimiento y aplicación de la metodología del marco lógico y la elaboración de matrices de indicadores,  así como lo relacionado al SED.

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 -  (Foto: Redacción)

COMENTARIO FINAL

El 26 de septiembre de 2012 el Pleno de la Cámara de Senadores aprobó con 104 votos a favor, tres en contra y tres abstenciones, en lo general, con cambios, la iniciativa de reforma a la LGCG, y la remitió a la Cámara de Diputados para los efectos legislativos conducentes.

Los cambios consisten en que se impondrá una sanción de dos a siete años de prisión, y multas de mil a cinco mil días de salario mínimo, a quienes causen daño a la hacienda pública o al patrimonio, no lo eviten, ni lo informen a su superior jerárquico.

Además, los entes públicos estarán obligados a colocar en Internet la información sobre los montos pagados por concepto de ayudas y subsidios a los sectores económicos y sociales,  e identificar el nombre del beneficiario y el monto recibido.

Los ciudadanos tendrán acceso a todos los adeudos que tengan los estados, municipios, o la Federación, y a este derecho no se podrán oponer mecanismos como el secreto bancario o fiduciario.

Las entidades harán públicos los recursos federales recibidos y los que ministre a municipios, demarcaciones territoriales del DF, organismos descentralizados estatales, universidades públicas, asociaciones civiles y demás beneficiarios.

Bibliografía

  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
  • Ley de Planeación
  • Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se Reforma y Adiciona la Ley General de Contabilidad Gubernamental, para trasparentar y armonizar la Información Financiera Relativa a la Aplicación de los Recursos Públicos en los distintos órdenes de Gobierno
  • Ley General de Contabilidad Gubernamental
  • Publicación Espacial de INDETEC: Gestión Pública y Presupuesto para Resultados. De la Planeación a la Evaluación, Autor: Dra. Luz Elvia Rascón Manquero
  • Artículo de la revista Presupuesto y Contabilidad enfoque para Resultados, “Sistema de Contabilidad Gubernamental Simplificado: Lineamientos por Alain Dimitrius Izquierdo Reyes y Viridiana García Roque
  • Publicación Espacial de INDETEC: Nuevas Obligaciones Estatales en Gasto Transferencia y el Enfoque para Resultados. Autor: Dra. Luz Elvia Rascón Manquero Lic. Victor Manuel Hernández Saldaña