El 22 de enero de 2013 la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON) dio a conocer su recomendación 01/2013 relativa a la figura de la reconsideración administrativa, a saber:
| Caso planteado | Postura | |
| Autoridad hacendaria | PRODECON | |
| La Comisión Nacional del Agua fue sujeta a una revisión por parte del fisco federal en la que le fueron determinados dos créditos fiscales, que no fueron impugnados en su oportunidad. Presentó una reconsideración administrativa, y se resolvió procedente, pero infundada. Contra esa resolución promovió amparo indirecto en el cual obtuvo la protección de la Justicia de la Nación. En consecuencia, en cumplimiento a la sentencia de amparo, la autoridad emitió un oficio en el que resuelve el asunto | En la reconsideración administrativa no se establece un procedimiento de substanciación o de admisión de pruebas, por lo cual la sola presentación del escrito correspondiente, no obliga a la autoridad a hacer algo que la propia ley no le ordena. Por lo tanto, la reconsideración administrativa es infundada y declara firmes las liquidaciones | La reconsideración administrativa no es un medio de defensa adicional para los contribuyentes, pero constituye un mecanismo excepcional de autocontrol de las autoridades fiscales para lograr la restitución de sus derechos. Por ende, las pruebas aportadas en este procedimiento no son inoportunas o extemporáneas, y el hecho de que no se hubiesen presentado durante el procedimiento de fiscalización, de ninguna manera implica la imposibilidad de exhibirse ante el superior jerárquico de la autoridad fiscalizadora, ni que éste no se encontrara obligado a su valoración, pues de la interpretación armónica y pro persona del artículo 36, párrafo tercero del CFF no se desprende limitación probatoria alguna. En este orden, se recomendó a la autoridad valorar las pruebas ofrecidas y emitir una respuesta congruente |
A partir de esa recomendación se da pauta para considerar que:
- la PRODECON rescata la figura de la reconsideración administrativa que era prácticamente letra muerta, con base en el principio pro persona (art. 1o, Constitución)
- el razonamiento de la PRODECON es favorable para el contribuyente, no obstante, la autoridad podría argumentar que la resolución recaída a la reconsideración administrativa mediante la cual confirme la legalidad del adeudo, es válida por el hecho de haber tenido a la vista las pruebas ofrecidas por el particular
Alcance de la figura
La reconsideración administrativa es un mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos contenida en el artículo 36, tercer y cuarto párrafos del CFF, consistente en un procedimiento oficioso en donde las autoridades fiscales revisan sus propios actos para modificarlos o revocarlos de forma discrecional, si los causantes no impugnaron en tiempo una resolución desfavorableque sea notoriamente ilegal. Por tanto, no constituye un recurso administrativo ni una instancia jurisdiccional.
La valoración de pruebas en la reconsideración administrativa, está sujeta al prudente arbitrio del superior jerárquico de la autoridad emisora de la resolución desfavorable para el contribuyente, pero no es absoluto, sino restringido basado en los principios de la lógica y la experiencia de los cuales no debe apartarse.
Entonces, si el particular considera que la resolución recaída a la reconsideración viola sus derechos humanos, puede impugnarla, pues si bien esa figura no es un medio de defensa propiamente, está sujeta a los requisitos de fundamentación, motivación, congruencia y exhaustividad exigidos por nuestra Carta Magna y su incumplimiento puede combatirse en amparo indirecto con fundamento en el artículo 114, fracción II de la Ley de Amparo.
Sirven de apoyo las siguientes tesis:
PRUEBAS. SU VALORACIÓN EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 402 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES PARA EL DISTRITO FEDERAL. El artículo 402 del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal establece que los Jueces, al valorar en su conjunto los medios de prueba que se aporten y se admitan en una controversia judicial, deben exponer cuidadosamente los fundamentos de la valoración jurídica realizada y de su decisión, lo que significa que la valoración de las probanzas debe estar delimitada por la lógica y la experiencia, así como por la conjunción de ambas, con las que se conforma la sana crítica, como producto dialéctico, a fin de que la argumentación y decisión del juzgador sean una verdadera expresión de justicia, es decir, lo suficientemente contundentes para justificar la determinación judicial y así rechazar la duda y el margen de subjetividad del juzgador, con lo cual es evidente que se deben aprovechar "las máximas de la experiencia", que constituyen las reglas de vida o verdades de sentido común.
Quinto Tribunal Colegiado En Materia Civil Del Primer Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (SJFG), Décima Época, Libro IX, Tomo 2, p. 744, Jurisprudencia I.5o.C. J/36 (9a.), Materia Civil, Registro 160064, junio de 2012.
RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 36, TERCERO Y CUARTO PÁRRAFOS, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 1996. EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN QUE LE RECAE PROCEDE EL AMPARO INDIRECTO, INDEPENDIENTEMENTE DEL RESULTADO EN CUANTO AL FONDO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el ejercicio de las facultades conferidas a las autoridades hacendarias para revisar y, en su caso, modificar o revocar por una única vez las resoluciones administrativas que emitan sus inferiores jerárquicos que sean desfavorables a los intereses de los particulares, que se prevé en el artículo 36, tercero y cuarto párrafos, del Código Fiscal de la Federación vigente a partir del 1o. de enero de 1996, no constituye un recurso ni una instancia jurisdiccional a través del cual puedan combatirse tales determinaciones, en la medida en que la reconsideración administrativa se instituyó como un mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos en materia fiscal, que tiene como fin otorgar un trato justo a los contribuyentes que notoriamente les asista la razón y que hubieran perdido toda posibilidad de controvertirlos, siempre que el crédito no haya prescrito, lo que justifica el que estas resoluciones no puedan ser controvertidas a través de algún medio ordinario de defensa. Ahora bien, la resolución que recaiga a dicha reconsideración está sujeta a los requisitos de fundamentación, motivación, congruencia y exhaustividad exigidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que su incumplimiento puede combatirse en amparo indirecto en términos de la fracción II del artículo 114 de la Ley de la materia, si se estima que aquélla es violatoria de garantías. Lo anterior porque el juicio de amparo no es un medio de defensa ordinario, sino un medio de control constitucional que conforme a su naturaleza tiene el carácter de extraordinario, como se desprende de los artículos 103 y 107 constitucionales que lo regulan, por lo que procede únicamente respecto de aquellos actos contra los cuales la ley secundaria no concede recurso alguno, por virtud del cual puedan repararse los perjuicios que dichos actos ocasionan al particular.
Contradicción de tesis 36/2006-SS. Entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y el Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito. 7 de abril de 2006. Cinco votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Ma. de la Luz Pineda Pineda.
Tesis de jurisprudencia 61/2006. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del 19 de abril 2006.
Fuente: SJFG, Novena Época, Tomo XXIII, p. 325, Jurisprudencia 2a./J. 61/2006, Materia Administrativa, Registro 175015, mayo de 2006.
RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. LA RESOLUCIÓN QUE EN ELLA SE EMITE SE ENCUENTRA SUJETA A LOS REQUISITOS DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. Si bien es cierto que la reconsideración administrativa que prevé el artículo 36, tercer párrafo, del Código Fiscal de la Federación, se instituyó como un mecanismo excepcional de la legalidad de los actos administrativos en materia fiscal, cuyo ejercicio pueden desarrollar discrecionalmente las autoridades administrativas, y que la resolución que se dicta en ella es en ejercicio de las facultades discrecionales concedidas por la ley a las autoridades correspondientes, también lo es que ello no exime de que tales decisiones estén sujetas a los requisitos de fundamentación, motivación, congruencia y exhaustividad exigidos por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual permite que los actos discrecionales sean controlados por la autoridad jurisdiccional, a través del juicio de garantías.
Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito
Amparo en revisión 348/2005. Subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Puebla. 1o. de septiembre de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: Ma. del Pilar Núñez González. Secretaria: Margarita Márquez Méndez.
Nota: Por ejecutoria del 15 de febrero de 2012, la Segunda Sala declaró inexistente la contradicción de tesis 448/2011 derivada de la denuncia de la que fue objeto el criterio contenido en esta tesis, al estimarse que no son discrepantes los criterios materia de la denuncia respectiva.
Fuente: SJFG, Novena Época, Tomo XXII, p. 922, Tesis Aislada VI.3o.A.255 A, Materia Administrativa, Registro 176652, noviembre de 2005.
RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA PREVISTA EN EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. NO CONSTITUYE UN RECURSO ADMINISTRATIVO NI UNA INSTANCIA JURISDICCIONAL, SINO UN MECANISMO EXCEPCIONAL DE AUTOCONTROL DE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Del citado precepto que establece que las autoridades fiscales podrán discrecionalmente revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a los particulares emitidas por sus subordinados jerárquicos, y en caso de demostrarse fehacientemente que aquéllas se emitieron en contravención a las disposiciones fiscales podrán, por una sola vez, modificarlas o revocarlas en beneficio de los contribuyentes, siempre que éstos no hubieren interpuesto medios de defensa, hubieren transcurrido los plazos para presentarlos y no haya prescrito el crédito fiscal, se advierte que la reconsideración administrativa que prevé, constituye un mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos, lo que es congruente con la intención del legislador de prever un procedimiento oficioso a través del cual las autoridades fiscales revisen sus propios actos para modificarlos o revocarlos cuando los contribuyentes estén imposibilitados para hacer valer algún medio de defensa legal en contra de aquellos que les fueron desfavorables, pero que notoriamente sean ilegales; por tanto, dicho mecanismo no constituye un recurso administrativo ni una instancia jurisdiccional.
Tesis de jurisprudencia 169/2006. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del 22 de noviembre de 2006.
Fuente: SJFG, Novena Época, Tomo XXIV, p. 213, Jurisprudencia 2a./J. 169/2006, Materia Administrativa, Registro 173694, diciembre de 2006.
Si al impugnar la resolución recaída a una reconsideración administrativa el contribuyente obtuviese la protección de la justicia federal, y en cumplimiento a ello la autoridad hacendaria emitiera una nueva resolución confirmando la legalidad de los créditos por haber valorado las pruebas aportadas, cabría la posibilidad de:
- que en caso de no hacerlo en los términos descritos en la sentencia de amparo, el particular presente el recurso de queja
- interponer un amparo al tratarse de un nuevo acto, si le causa agravio al particular
Tales aseveraciones dependerán del caso en concreto, por ello se recomienda la asesoría de expertos para la toma de decisiones, al ser la reconsideración administrativa una figura muy particular.
