El artículo 129 del CFF vigente hasta 2013, permitía a los contribuyentes impugnar las resoluciones que no les hubiesen sido notificadas por las autoridades fiscales o que lo hubiesen sido ilegalmente.
Tal precepto aplicaba en dos supuestos: si el particular afirmaba conocer el acto administrativo impugnado, debía hacer valer agravios en contra de este y de su notificación de manera conjunta; y si negaba conocerlo, solo se promovía el recurso de revocación señalando tal circunstancia, quedando el fisco obligado a darlo a conocer junto con sus constancias de notificación y conceder 20 días al contribuyente para ampliar el medio de defensa.
El numeral de mérito no contemplaba un recurso de revocación distinto ni una causal de procedencia adicional a las previstas en el dispositivo 117 del CFF, tan solo marcaba el procedimiento a seguir para trámitarlo en los supuestos indicados.
Actualmente, no existe disposición expresa que dé esa posiblidad a los causantes que se encuentren en las hipótesis descritas, entonces ¿están en un estado de indefensión? o ¿qué opciones tienen para su defensa?
El licenciado Víctor Manuel Pérez Martínez, Socio en Pérez Martínez Consultores Legales, S.C. responde a esas y otras dudas a continuación.
¿Por qué se derogó el numeral 129 del CFF?
El ejecutivo federal al enviar la propuesta de reformas a las disposiciones fiscales para 2014, planteó modificar las normas aplicables al recurso de revocación para que con un solo medio de defensa se pudiera impugnar:
- la determinación del valor de bienes embargados
- el procedimiento administrativo de ejecución, cuando este no se hubiese ajustado a la ley
- la adjudicación, el remate o la venta de bienes fuera de subasta, y
- los créditos fiscales, cuyo origen se desconociera
En la exposición de motivos se indicó que el cambio tenía como finalidad que el contribuyente pudiera impugnar en un solo momento y no mediante diversos recursos administrativos, en términos del siguiente razonamiento:
“se elimina la impugnación de las notificaciones como un recurso específico e independiente, y se incluye este supuesto dentro del recurso administrativo de revocación que, en términos generales, puede promover el contribuyente para combatir diversos actos dictados en el procedimiento administrativo de ejecución.”
Así, el legislador derogó el precepto 129 del CFF al considerar indebidamente que este suponía un recurso administrativo específico e independiente al previsto en el numeral 117 del mismo ordenamiento, aunque en realidad únicamente disponía el procedimiento a seguir para el trámite del recurso de revocación, si una resolución no hubiese sido notificada o se hubiese notificado de forma ilegal.
¿Cuál fue la opinión de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon) en cuanto al tópico de mérito?
De manera certera, el ombudsman tributario en el análisis sistémico 8/2014, señaló que lo manifestado en la iniciativa de reforma enviada por el Poder Ejecutivo Federal, no justificaba “plenamente la derogación del multicitado numeral 129 del CFF, ya que este solo establecía las reglas aplicables, dentro del recurso de revocación, a la impugnación de resoluciones que no habían sido notificadas al contribuyente, o cuya notificación resultaba ilegal”.
Asimismo, de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 129 del CFF no se afectaba el “principio de economía procesal, pues un mismo recurso de revocación servía al contribuyente para impugnar no solo la notificación, sino el propio acto administrativo ausente de notificación o ilegalmente notificado”, situación que se comparte.
¿Cuál ha sido el criterio de la SCJN?
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), al resolver el amparo directo en revisión 2425/2015, determinó que la supresión de la disposición en comento no violaba el principio de progresividad ni significa un retroceso en el avance de los derechos humanos reconocidos en el sistema jurídico mexicano.
Lo anterior, porque a pesar de la derogación del dispositivo 129 del CFF, continúa vigente la obligación de la autoridad de dar a conocer al contribuyente el acto administrativo y las constancias de su notificación, cuando este manifieste desconocerlas, para que esté en la posibilidad de controvertirlos.
Pese a ello, la Segunda Sala fue omisa en precisar cuál es el alcance de la modificación comentada, el procedimiento que se deberá seguir en un recurso de revocación promovido en contra de una resolución que se refiera desconocer y, lo más importante, el momento oportuno para promover el medio de defensa en contra de los actos desconocidos.
¿Qué sucede en la práctica, los pagadores de impuestos están indefensos?
No, es factible interponer el recurso de revocación.
La falta del precepto 129 del CFF desde el 1o. de enero de 2014, ocasionó que los recursos intentados por los particulares en contra de resoluciones que no les habían sido debidamente notificadas, fueran desechados por las autoridades fiscales, bajo el argumento de que no existía una disposición que las facultara a hacer del conocimiento del recurrente el acto administrativo desconocido.
Asimismo, se ha interpretado por algunas autoridades fiscales e incluso por algunas Salas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), que el recurso de revocación promovido en contra de una resolución que se desconoce, debe presentarse dentro del plazo señalado en el numeral 127 de CFF, esto es, hasta el momento de la publicación de la convocatoria de remate, y dentro de los 10 días siguientes a la fecha de publicación de la citada convocatoria.
Lo anterior, implica que el particular afectado por una resolución fiscal que no le haya sido notificada, no podrá acudir al recurso administrativo sino hasta después de haber sufrido el procedimiento administrativo de ejecución, esto es, posterior de haber sido embargado y en el momento previo a que se rematen sus bienes.
Un ejemplo de esa interpretación se plasma en la tesis del rubro: RECURSO DE REVOCACIÓN INTERPUESTO CON MOTIVO DE LA EJECUCIÓN DE UN CRÉDITO FISCAL, QUE EL CONTRIBUYENTE MANIFIESTA DESCONOCER, DEBE PROMOVERSE CONFORME A LO PREVISTO POR EL ARTÍCULO 127, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, EL CUAL ESTABLECE LA INTERPOSICIÓN DE UN SOLO RECURSO ADMINISTRATIVO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 2014), visible en la Revista del TFJA, Séptima Época, Año V, número 47, p. 269, Tesis VII-CASR-8ME-37, Tesis Aislada, junio de 2015.
También se puede optar por promover el juicio de nulidad ante el TFJA, con el inconveniente de no poder exhibir pruebas que no hubiesen sido ofrecidas ante la autoridad fiscal en el procedimiento de fiscalización, en este caso, para mayor información sobre el principio de litis abierta, se sugiere escanear el código QR que aparece en este apartado.
Ve que es el principio de litis abierta
Conclusiones
Tal como se ha señalado el artículo 129 del CFF no establecía un recurso específico e independiente ni una causal de procedencia que generara una multiplicidad de recursos administrativos, sino que únicamente puntualizaba los pasos a seguir para desahogar un recurso de revocación promovido en contra de una resolución que el contribuyente ignoraba.
Por la resolución de la SCJN sabemos que la autoridad fiscal sigue estando constreñida a hacer del conocimiento del contribuyente el acto y sus constancias de notificación, en caso de que este las desconozca; sin embargo, ignoramos la forma en que el fisco federal debe cumplir con ese deber.
En ese sentido, el legislador incurrió en un error al derogar el multicitado precepto, ya que lejos de abonar a los principios de concentración y economía procesal, generó un vacío legal que nos impide conocer cómo se tramitará un recurso intentado en contra de una resolución que no se conoce y la oportunidad en la presentación del medio de defensa.
En efecto, no basta que la Segunda Sala de la SCJN hubiese determinado que la autoridad sigue estando obligada a hacer del conocimiento del particular una determinada resolución cuando este manifieste desconocerla, pues ni siquiera el máximo tribunal ha sido capaz de desentrañar la forma en que ha de cumplir la autoridad con tal obligación.
Por lo anterior, es conveniente llenar la laguna en el ordenamiento generada por la supresión de la norma analizada, ya sea a través de una adición al CFF o a su reglamento, que nos indique cuando se deberá promover el recurso de revocación en este supuesto, y qué plazo se aplicará una vez que el acto sea dado a conocer.
Mientras tanto, el particular deberá evaluar la vía que intentará en caso de verse afectado por una resolución fiscal que no le hubiese sido dada a conocer y, en su caso, vislumbrar si le conviene acudir al juicio de nulidad ante el TFJA, pues la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo sí prevé el procedimiento para impugnar las resoluciones desconocidas, o intentar el recurso en la sede administrativa.
Dicha elección se torna compleja si se toma en cuenta que la interpretación que ha dado la SCJN respecto del principio de litis abierta que rige al juicio de nulidad, no es posible ofrecer en esta instancia ninguna prueba que no hubiese sido ofrecida en sede administrativa, ya durante un procedimiento de fiscalización o en el recurso administrativo en atención a la jurisprudencia 2a.J/73/2013.
Por su parte el TFJA en el criterio de voz: LITIS ABIERTA EN MATERIA FISCAL. SU EVOLUCIÓN LEGISLATIVA Y JURISPRUDENCIAL, visible en la Revista de ese Órgano Jurisdicional, Séptima Época, Años VI, número 59m pp. 312 a 314, Tesis VII-P-2AS-974, Tesis Aislada, junio de 2016, comentó:
“…los artículos 46 y 50 del Código Fiscal de la Federación, reformados por el decreto publicado el 1 de octubre de 2007, establecen que la autoridad podrá ejercer nuevamente sus facultades de comprobación si se sustenta en documentación aportada en los medios de defensa y que no hubiera sido exhibida en la fiscalización. Así, el Ejecutivo, en la iniciativa de ley, indicó lo siguiente: “...se propone establecer que la información o documentación que no sea exhibida oportunamente no podrá ser valorada en un medio de defensa posterior al ejercicio de facultades de comprobación. Sin embargo, el legislador dictaminó lo siguiente: “...esta Dictaminadora no juzga procedente limitar el ofrecimiento de pruebas en los medios de defensa que interpongan los contribuyentes, pero sí que, cuando en dichos medios ofrezcan documentación que no exhibieron durante la visita domiciliaria, se permita a las autoridades fiscales realizar una nueva visita domiciliaria y, en su caso. [...] siendo conveniente aclarar que con ello no se pretende que las autoridades fiscales puedan ejercer sus facultades de comprobación en relación con hechos que son materia de un juicio que se encuentra pendiente de resolución o que hubieran sido materia de sentencia pronunciada por algún órgano jurisdiccional, sino que solamente se analice la información que fue proporcionada por los contribuyentes y que no había sido exhibida a las autoridades fiscales.» Como colofón también deberá tenerse en cuenta que esos textos normativos fueron reiterados en el artículo 53-C del Código Fiscal de la Federación, el cual fue adicionado por el decreto publicado el 9 de diciembre de 2013...”
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