Régimen de la industria maquiladora

Régimen de la industria maquiladora
 .  (Foto: IDC online)

Estudio elaborado por el economista Roberto Schatan, Director General Adjunto de Estudios Especiales en Materia Impositiva de la Unidad de Política de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con la asistencia de Alejandro Barragán y Claudia López, con el objeto de tener un conocimiento más preciso de este régimen fiscal privilegiado al ser generador de empleos y divisas.

IntroducciónEn este artículo se explica la evolución del régimen tributario de la industria maquiladora de exportación hasta 2002. Se presentan algunas estimaciones de los impuestos pagados por dicha industria y se compara con el crédito al salario otorgado a los trabajadores del sector. La evidencia en su conjunto indica que esta industria gozó de ventajas fiscales importantes, por lo que su contribución a los ingresos públicos fue escasa, pero esto debería revertirse con las modificaciones al régimen entre 1995 y 2002, aunque las presiones en el actual contexto recesivo podrían dar marcha atrás al camino recorrido en materia tributaria para el sector.

Base tributaria de la industria maquiladora
AntecedentesLa industria maquiladora se ha desarrollado rápidamente, en particular después del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y ha llegado a constituir no sólo un segmento prioritario, sino estratégico, de la economía nacional. Este éxito, especialmente en materia de empleos y de captación de divisas (véase graficas 1 y 2) desplazó por muchos años a un segundo plano el interés en su contribución a los ingresos públicos. La dificultad natural para obtener información tributaria significó además que fuera un asunto poco estudiado; la literatura de corte más académico, tanto en México como en los Estados Unidos, por lo general lo omite y las pocas referencias al respecto indican que la carga tributaria de la industria ha sido escasa, pero no pasan de ser afirmaciones o sospechas sin mayor fundamento empírico.1

Ver gráfica 1

Ver gráfica 2

Hasta mediados de los 90´s no existió una política fiscal específica para el sector maquilador de exportación: las empresas maquiladoras eran contribuyentes del impuesto sobre la renta (ISR) y del impuesto al activo (IA) de acuerdo al régimen general de ley, al igual que cualquier otra persona moral. No obstante, como se explica en detalle más adelante, sus características particulares las convierten inevitablemente en un caso especial en materia impositiva, que de permanecer sin ser atendido se deja una amplia y fácil avenida para que las empresas del sector minimicen su carga tributaria en México.

Afectar ese status quo no era asunto trivial o sólo de voluntad. En primer lugar, es importante recalcar, los impuestos que esta industria por una u otra vía pudiera dejar de pagar en México por lo general se pagan por las casas matrices en su país de residencia, es decir, la ampliación de la base tributaria en México significa normalmente su disminución en otro país (y viceversa), por lo cual el asunto se transforma inevitablemente en un problema bilateral entre gobiernos. El mecanismo por el cual se traslada la carga impositiva de un país a otro tampoco es automático ni mucho menos ilimitado. Esta materia está regulada legalmente por los Tratados para Evitar la Doble Tributación, pero ello no impide que los desacuerdos o las iniciativas unilaterales en terrenos inéditos de la potestad impositiva puedan llevar a una doble tributación de las empresas, lo cual, incluso antes de concretarse, con sólo avizorarse como posibilidad, puede conducir a un fuerte éxodo de cualquier industria tan globalizada como la maquiladora. En segundo lugar, más allá del efecto de un doble impuesto a un mismo ingreso, se debate si las facilidades tributarias de que gozó el sector maquilador, gracias a un régimen omiso en buena medida, ayudó precisamente a su rápido desarrollo.

A partir de 1995, dada la magnitud que había adquirido la industria maquiladora y la adecuación del sistema tributario mexicano al contexto internacional, comenzó un giro en la política impositiva hacia el sector; se busca desde entonces, con reglas especiales, ampliar gradualmente su base tributaria de manera que a fin de cuentas guardara un correlato con su importancia en la economía del país. Para esto, la política fiscal debía atacar dos asuntos centrales del régimen general del impuesto sobre la renta, que son de especial relevancia para el caso de la maquiladora:

  • reglamentar la administración de los precios de transferencia por partes relacionadas, y
  • hacer operativo el concepto de establecimiento permanente, como se explica a continuación.
Precios de transferenciaLa utilidad de empresas subsidiarias que mantienen relaciones comerciales importantes con sus casas matrices (transacciones entre "partes relacionadas", en la jerga legal), se determina a partir de las compras y ventas registradas a "precios de transferencia" decididos internamente por la empresa trasnacional que, a falta de regulación, pueden coincidir o no con los que se cotizan en el mercado en operaciones equivalentes. Este es el caso típico de las maquiladoras de capital extranjero, pues por lo general exportan el 100% de su producción a la casa matriz: la utilidad reflejada en México, como los impuestos pagados aquí, se definen en la práctica por las tarifas que se decida cobrar a la matriz por sus servicios.

Sin duda la subfacturación de las ventas y la sobrefacturación de las compras posibilitan la exportación de las utilidades. En la medida que los procesos se sofistican en la maquiladora, las posibilidades de manipulación se multiplican, pues también se deben facturar los servicios tecnológicos, el aprovechamiento de intangibles y las operaciones financieras, por dar algunos ejemplos, para los cuales no siempre hay referentes de mercado evidentes.

Para evitar complicaciones, el precio de transferencia utilizado por la maquiladora fue tradicionalmente calculado como un margen de utilidad por encima de los costos de operación del servicio de maquila, constituido principalmente por la nómina de obreros y empleados contratados localmente. A este procedimiento se le conoce como "centro de costos", esto es, las maquilas cobraban a sus clientes en el extranjero sus costos de operación en el país más un porcentaje de utilidades decidido más o menos arbitrariamente por la empresa extranjera.2

La encuesta que el Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática (INEGI) realiza periódicamente sobre la industria maquiladora de exportación indica que la utilidad promedio de ésta en la segunda mitad de los 90´s se ubicó por debajo del 3% del valor de sus ventas, mientras que a principios de los ochenta los márgenes promedio duplicaron ese porcentaje 3. Los márgenes de utilidad más recientes son incluso inferiores a los registrados en América Central y el Caribe.4

Estos datos plantean varias interrogantes: ¿los márgenes de utilidad del 3% o del 5% representan una ganancia adecuada, equivalente a lo que generaría una empresa similar operando a precios de mercado ¿la aparente baja de rentabilidad desde principios de los 80´s es reflejo de una mayor manipulación de los precios de transferencia o es simplemente el resultado de una industria sometida a una fuerte competencia La diferencia en el comportamiento de la maquiladora de frontera respecto de la misma industria situada al interior del país podría dar una primera idea de lo sucedido.

Los porcentajes que se muestran en la Gráfica 3 son promedios del conjunto de maquilas de exportación, es decir, incluyen a las de capital mayoritariamente extranjero y las 100% nacionales independientes, pues el INEGI no diferencia sus cifras entre ambos tipos de empresas 5. Con el supuesto de que la maquiladora de capital extranjero se ubica principalmente en la frontera y que la de propiedad nacional está en el interior del país 6, el comportamiento relativo de estos segmentos de la maquiladora resulta revelador: en la primera mitad de los 80´s ambas reflejaban el mismo porcentaje de utilidades respecto del valor agregado que generaban respectivamente, pero para finales de los años 90´s reportaba los márgenes de la maquiladora de frontera eran apenas la mitad de las del interior del país. La clara tendencia de ese decenio se altera en el 2000, pero es prematuro especular si esto constituye algo más que un episodio temporal.

Ver gráfica 3

Lo anterior es indicativo de que la utilidad promedio del sector ha disminuido fundamentalmente a causa del segmento extranjero de la industria y, por lo tanto, muy probablemente por la administración de los precios de transferencia con sus casas matrices. En consecuencia, si la industria maquiladora de suyo era considerada una pobre generadora de impuestos en el país, esta percepción debió agudizarse notablemente en la década pasada.7

Ver cuadro 1:

Cuadro 1
Utilidad sobre Valor Agregado, Maquiladoras Fronterizas y del Interior
%

Total
Nacional
Estados
fronterizos
Estados
no fronterizos
1980 16.74 16.74 16.67
1985 19.07 19.00 19.68
1990 16.27 15.60 20.90
1991 16.75 16.37 18.98
1992 13.40 12.63 17.63
1993 13.19 12.44 17.24
1994 12.51 11.47 18.27
1995 14.56 13.23 20.74
1996 12.88 10.95 20.73
1997 13.35 10.69 23.21
1998 13.72 11.54 20.95
1999 14.01 11.67 20.81
2000 12.36 11.85 13.79
Promedio 14.52 13.40 19.20
Fuente: INEGI

Establecimiento permanenteTan importante o más que los precios de transferencia para efectos impositivos es que la maquila opera mayormente con maquinaria, equipos e inventarios importados temporalmente al país, propiedad de la casa matriz, otorgados en comodato o consignación a la empresa mexicana, pero que se mantienen registrados en la contabilidad de la empresa residente en el extranjero. Esto significa que los efectos fiscales atribuibles a esos activos se dan en el país extranjero, tanto por la deducción de las compras y de la depreciación de los equipos, como por la acumulación de los ingresos gravables derivados de estas inversiones.

Las empresas extranjeras prefieren normalmente operar de este modo por más de una razón: además de la simplicidad administrativa y contable que les significa, los activos en México no pueden ser considerados legalmente como garantía en caso de una contingencia laboral de la maquiladora y se mantienen exentos del impuesto al activo en la proporción que la producción sea exportada.8

El derecho tributario internacional reconoce que cuando una empresa tiene en otro país activos e inventarios utilizados en actividades de manufactura, la empresa puede generar un "establecimiento permanente" en ese país, lo cual se traduce a ser un contribuyente del erario del país extranjero, aparte de sus obligaciones en su país de residencia.9

La mayoría de las empresas propietarias de las maquilas mexicanas se encuentran en esa circunstancia y por tanto son contribuyentes en México, independientemente del impuesto pagado por las maquiladoras como empresas subsidiarias; es decir, cada empresa maquiladora puede generar dos contribuyentes en México, la propia empresa maquiladora y, conforme a la figura de establecimiento permanente, la empresa residente en el extranjero propietaria de la maquila, la cual está sujeta entonces a las mismas reglas de tributación aplicables a las personas morales residentes en el país. Es evidente que la responsabilidad tributaria del establecimiento permanente es sólo por los ingresos que se generen en territorio nacional asociados a sus activos ubicados aquí.

La atribución de ingresos al establecimiento permanente representa un problema jurídico y técnico nada trivial porque no existen reglas para ello universalmente aceptadas, ni siquiera a nivel de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Sin embargo, el monto del impuesto que le corresponde a México por esta vía es considerable, pues el valor actual de los activos fijos importados temporalmente al país por la industria maquiladora extranjera, después de depreciación y actualización por inflación, se estima conservadoramente cercano a los 16,000 millones de dólares (ver cuadro 2).10

Cuadro 2
Inversión Extranjera Directa (IED) en la Industria Maquiladora Millones de dólares

Año IED Maquiladoras Valor depreciado y ajustado por inflación
1994 895 1,158
1995 1,366 1,605
1996 1,417 1,515
1997 1,680 1,742
1998 2,111 2,169
1999 2,778 2,736
2000 2,983 2,983
Fuente: Comisión Nacional de Inversión Extranjera
"Informe Estadístico sobre el Comportamiento de la IED en México", junio 2001
Es claro, en suma, que la contribución de la industria maquiladora de exportación estará sensiblemente por debajo de su potencial mientras los ingresos imputables a los activos ubicados en México propiedad de las empresas extranjeras tributen fuera del país y los servicios de maquila puedan subfacturarse de acuerdo a la voluntad de la empresa transnacional. Por eso, la política fiscal mexicana, para crear un régimen ad hoc a la maquiladora y así capturar su potencial tributario, necesitaba por una parte regular los precios de transferencia utilizados por las maquiladoras para facturar a sus casas matrices y, por otra, hacer explícita y operante la condición de contribuyente mexicano de la casa matriz. Ambos asuntos requirieron de modificaciones legales de consideración, en función de los modelos acordados por la OCDE. Más aún, para evitar que el aumento en los impuestos pagados en México significaran una doble tributación, la transformación del régimen se realizó ?en donde fue necesario? en coordinación con el gobierno de los Estados Unidos, lo que llevó incluso a la firma en 1999 de un Acuerdo Mutuo entre ambos países al amparo del tratado de doble tributación.11

Evolución del régimen tributario de la maquiladora

En términos generales las empresas maquiladoras son contribuyentes del ISR como cualquier otra persona moral y desde 1980 la autoridad fiscal ha tenido facultades para determinar presuntivamente los ingresos de los contribuyentes para evitar o corregir la manipulación de los precios. La figura de establecimiento permanente de los residentes extranjeros también está en la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) desde entonces. Sin embargo, por muchos años la posibilidad de gravar bajo estas figuras estaba relativamente limitada. Es apenas en 1992 que se introduce explícitamente en la misma Ley la obligación para las partes relacionadas de efectuar operaciones a precios de mercado12, pero para hacer realmente efectiva esta obligación, así como la del establecimiento permanente, era necesario el marco legal internacional que facilitara el procedimiento compensación entre países, es decir, para acreditar el impuesto sobre la base de un conjunto de tratados para evitar la doble tributación. El convenio con los Estados Unidos se firmó en 1994 y a la fecha México cuenta ya con una red de 20 tratados en vigor, más otros seis firmados y en proceso de ser aprobados por los Congresos de cada país. En 1994 el Ejecutivo remitió al Congreso la iniciativa para modificar la LISR e introducir un artículo transitorio donde se obliga específicamente a la industria maquiladora a operar a precios de mercado a partir del ejercicio fiscal de 1995.13 Junto a este cambio en la ley se reglamentaron en ordenamientos administrativos dos formas para cumplir con este requisito: I) generar una utilidad de operación anual mínima del 5% sobre los activos utilizados en la actividad de maquila, incluyendo los de propiedad de residentes en el extranjero14; II) obtener de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) una resolución particular en la que se confirmara que el precio de transferencia pactado por la empresa por el servicio de maquila correspondía a un precio de mercado, conocido internacionalmente como un Advance Pricing Agreement (APA), instrumento con que cuenta la mayoría de los países de la OCDE que reglamentan los precios de transferencia de las empresas multinacionales.

En 1995 México ingresa a la OCDE, y en el mismo año el organismo termina de revisar sus recomendaciones en materia de precios de transferencia, publicadas en el documento guía que permanece hasta la fecha como el referente internacional para su determinación por parte de las empresas multinacionales. Las recomendaciones de los Guidelines (1995)15 quedan plenamente incorporadas a la ley mexicana en 1997.

Para evitar un giro abrupto en la materia, la política fiscal en la práctica fue introduciendo estas nuevas obligaciones de manera escalonada, exceptuando de inicio el asunto más conflictivo relativo al establecimiento permanente, pero el beneficio de esta exención quedó condicionado a que se cumpliera con el requisito de precios de transferencia de mercado.16 Para reforzar esta condicionante, la exención del IA de que gozaban los residentes extranjeros por sus activos utilizados en la maquila de exportación también se sujetó a partir de 1995 a que se cumplieran con los mismos requisitos de precios de transferencia. Tal reglamentación definitivamente hizo reaccionar a la industria para empezar a corregir sus problemas en esta materia.

En los siguientes años el régimen fiscal continuó su transición hacia el esquema que recuperara plenamente la base tributaria: en 1997 la exención al establecimiento permanente se convierte en un régimen transitorio de la ley17 y en 1999 se incluye en la LISR una disposición para hacer desaparecer totalmente dicha exención a partir de 2000; es decir, a partir de ese año los residentes en el extranjero con maquilas en México estaban programados a tributar plenamente como establecimientos permanentes.18

APAsDurante 1995 y 1996 la industria se adaptó a las nuevas reglas de precios de transferencia, solicitando APAs a la autoridad hacendaria y acogiéndose al Safe Harbour según la conveniencia del contribuyente.

Para obtener el APA la empresa debe someter a consideración de la Secretaría de Hacienda un estudio donde se demuestre, a partir de uno de los varios métodos aceptados por la OCDE (e incorporados a la ley mexicana), que los precios de transferencia utilizados por la maquiladora son equivalentes a los utilizados por una empresa independiente con transacciones similares.19

Para ello se requiere de información respecto de las operaciones de empresas comparables, que sólo se puede obtener si la empresa es pública, es decir, si cotiza en la bolsa de valores. Debido a que en México cotizan pocas empresas y ninguna puede estimarse similar a una maquiladora, los estudios ofrecieron como empresas comparables, con los debidos ajustes, a empresas manufactureras por contrato en los Estados Unidos. De ahí se desprendió que los rendimientos que en el pasado reciente la maquila reportó anteriormente en México eran con frecuencia subestimados y los APAS en muchos de los casos implicaron un aumento en la recaudación. No obstante, está pendiente una evaluación definitiva de los efectos de los APAs en el comportamiento tributario del conjunto de la industria maquiladora en los primeros años de existencia del programa.

Las opciones que ofrecía el régimen de 1995 tenían un problema de fondo importante: no eran en sí consistentes. El Safe Harbour exigía un rendimiento mínimo por el total de activos utilizados por la maquila, incluyendo los del extranjero, con lo que obligaba al contribuyente residente en México a pagar un impuesto por una utilidad imputada al equipo e inventarios propiedad del extranjero en el país. De hecho, el porcentaje del 5% que se exigía resultaba en un gravamen similar al IA.20

El APA, en cambio, establecía precios o utilidades de mercado de acuerdo a lo observado en empresas independientes y comparables exclusivamente a la maquiladora, es decir, haciendo abstracción de los costos asociados a la inversión en México propiedad del residente en el extranjero, tal como la maquinaria, equipo e inventario importados temporalmente al país, y de los sueldos de los directivos de la maquila que se mantienen en la nómina de la empresa extranjera. Esto es un parámetro distinto al del Safe Harbour y deja fuera de consideración precisamente a los elementos constitutivos del establecimiento permanente.

Lo que sucedía entonces es que las maquilas intensivas en mano de obra escogían el Safe Harbour, ya que una utilidad modesta fácilmente podía representar más del 5% del valor de los pocos activos utilizados por ella, mientras que las intensivas en capital, especialmente por tener a su consignación un monto importante de activos perteneciente al residente en el extranjero, optaban por el APA, ya que ahí sólo se considerarían fundamentalmente sus costos de mano de obra para determinar su utilidad de mercado.

En suma, las maquiladoras que optaron por un APA (más de 600 en los primeros años de vigencia de este régimen), muy probablemente pagaron menos impuestos de los que les hubiera correspondido en el Safe Harbour, pero además el impuesto enterado no guardó relación alguna con el establecimiento permanente de la empresa extranjera.

Régimen vigente para la maquiladora

Aunque el Tratado para Evitar la Doble Imposición celebrado con los Estados Unidos contiene una disposición precisando que los residentes en dicho país pueden ser gravados en México como establecimientos permanentes si realizan actividades a través de empresas maquiladoras, gravar tales establecimientos permanentes a partir de 2000 enfrentó fuertes obstáculos en los Estados Unidos. Por una parte, el gobierno de aquel país no quería un precedente que pudiera interpretarse por las demás naciones de que ya existía un método aprobado para atribuir ingresos a los establecimientos permanentes y, por otra, la legislación doméstica de los Estados Unidos, en contra de lo estipulado en dicho Tratado según muchos expertos tributarios, no reconoce los ingresos obtenidos fuera del país por las sucursales21 de empresas de los Estados Unidos como ingresos extranjeros si la sucursal exporta la totalidad de su producción a los Estados Unidos, como sucede con un buen número de maquiladoras establecidas en México; esto es, la autoridad tributaria de los Estados Unidos, el Internal Revenue Service (IRS), negará todo crédito por los impuestos pagados en el extranjero por esa sucursal, es decir, los ingresos que genera tal empresa se consideran ingresos generados en los Estados Unidos y deben tributar en aquel país. Así, los impuestos que como establecimiento permanente pagaran en México los propietarios de la maquila no serían acreditables en los EU, causando una doble tributación.

Independientemente de lo anterior, el problema práctico de no contar con reglas para estimar el ingreso imputable al establecimiento permanente asociado a la maquiladora no es menos importante, y el diseño de reglas para este efecto no es trivial, como tampoco es su operación administrativa. El motivo central por el cual no se cuentan con estas reglas es que, para que funcionen, deben ser parte de un esquema aceptado multilateralmente y se ha estimado inconveniente adelantarse a las negociaciones sobre el asunto que aún se llevan a cabo en el seno del comité fiscal de la OCDE.22

En consecuencia, para hacer efectiva la incorporación a la base tributaria el gravamen correspondiente a los establecimientos permanentes, se procedió a negociar un acuerdo bilateral con los Estados Unidos, donde radican la gran mayoría de las empresas con capitales invertidos en la maquila, aun las de origen asiático. En efecto, en 1999 se firmó un Acuerdo Mutuo con ese país, mediante el cual se establece una mecánica particular consiguiendo que la maquiladora pague el impuesto por cuenta del establecimiento permanente23. La mecánica nuevamente contempla un Safe Harbour y la obtención de un APA, pero a diferencia del esquema anterior, el actual obliga a un rendimiento respecto de la propiedad, planta, equipo e inventarios en México de la maquiladora y del residente en el extranjero en todos los casos.

El Safe Harbour por su parte también se reestructuró para impedir que las empresas intensivas en mano de obra, quienes fácilmente podrían generar un alto rendimiento sobre sus activos, puedan escoger esta opción de manera oportunista; ahora exige que la utilidad de operación sea mayor simultáneamente a un rendimiento mínimo respecto de sus gastos de operación en México y respecto del valor de todos los activos. En el primer caso por primera vez se incluye explícitamente en la base de costos los sueldos y salarios del personal que labora en territorio nacional, pero contratado por la empresa residente en el extranjero (altos ejecutivos de las empresas maquiladoras).

Específicamente, el rendimiento mínimo para considerar que se cumple con precios de transferencia de mercado y con el pago del impuesto por cuenta del establecimiento permanente debe ser igual o mayor al más alto de 6.5% de los gastos de operación de la maquila y el 6.9% de todos los activos que utiliza.24

Estos porcentajes se acordaron a partir de los rendimientos promedios que arrojaba la maquiladora independiente y las empresas nacionales altamente exportadoras con programas de importaciones temporales exentas (Pitex), por lo que el esquema se construyó de manera cercana a la hipótesis de trabajo de precios de mercado utilizada por la OCDE en sus documentos preliminares respecto de la atribución de ingresos a los establecimientos permanentes.

Se esperaba que este nuevo esquema, que integra al establecimiento permanente y aumenta los porcentajes mínimos de rendimiento, tuviese un impacto importante en la recaudación del sector. Las cifras de INEGI para el 2000 indican que esto no fue así, pues las utilidades del sector disminuyen nuevamente después de un par de años de un repunte moderado. Esto se debe muy posiblemente al atraso en la puesta en práctica del esquema, producto, en parte, de las prolongadas discusiones metodológicas con autoridades extranjeras que prosiguieron hasta 2001.

El Acuerdo estará vigente hasta que la OCDE emita lineamientos para atribuir ingresos a empresas manufactureras, pero los parámetros de rendimientos mínimos del Safe Harbour podrán ser revisados en 2003.

Los impuestos efectivamente enterados en México por la maquiladora
Impuesto sobre nóminas

Estimar los impuestos estatales y federales pagados por un sector de la industria a partir de datos públicos es un ejercicio bastante impreciso, pero sirvan los números que se ofrecen a continuación como un parámetro de referencia para ubicar el orden de las magnitudes, que pueden resultar ilustrativas de todos modos. Las maquiladoras pagan por lo general impuestos estatales a la nómina además de los impuestos federales. El 75% de ellas, con el 80% del personal ocupado por dicha industria, se ubica en cinco estados fronterizos: Chihuahua, Baja California, Tamaulipas, Coahuila y Sonora. A partir de las remuneraciones totales pagadas al personal de las maquilas en cada una de esas entidades y de su legislación particular en la materia, se estima que la industria maquiladora en su conjunto enteró en 2000 cerca de 1,700 millones de pesos por ese concepto (véase cuadro 3).

Cuadro 3
Recaudación por Impuesto sobre la Nómina, 2000

Establecimientos totales Personal ocupado Remuneraciones Monto del impuesto
Miles de personas Millones de pesos
Chihuahua 446 319 24,058 481
Baja California 1,218 275 18,798 235
Tamaulipas 375 181 13,227 265
Coahuila 280 114 6,107 61
Sonora 284 105 6,316 126
Subtotal 2,603 994 68,506 1,168
Total Nacional 3,590 1,285 83,641 1,673
Fuente: INEGI, Industria Maquiladora de Exportación y estimaciones propias
Las empresas maquiladoras no son públicas, por lo que la única fuente respecto de su comportamiento tributario en el nivel federal lo constituyen sus declaraciones fiscales ante las autoridades hacendarias (confidenciales), pero estas bases de datos sobre contribuyentes no identifican si una empresa es maquiladora o no, incluso para la SHCP es particularmente complicado e incierto estimar la recaudación obtenida de este sector en los últimos años. Sin embargo, a partir de los datos ofrecidos por INEGI se conoce que la industria maquiladora de exportación en 1999 generó un "Superávit Bruto de Operación" (concepto similar al de la utilidad de operación de acuerdo a principios contables) de aproximadamente 16,700 millones de pesos.25

Esto, claro está, no es la base del impuesto, porque la utilidad fiscal propiamente resulta después de ajustar el concepto anterior por una serie de rubros, entre los más importantes, el costo financiero, el componente inflacionario y las ganancias o pérdidas cambiarias. Dependiendo del monto del ajuste que podrían significar estos conceptos, es de suponerse que el impuesto enterado podría ubicarse entre tres mil y cinco mil millones de pesos (véase cuadro 4).

Cuadro 4
PIB y Superávit Bruto de Operación de la Industria Maquiladora de Exportación
Millones de pesos

PIB
Año Manufactura Maquila Superávit Bruto de Operación
1990 140,608 6,784 1,626
1991 178,729 8,192 2,199
1992 208,365 10,050 1,907
1993 219,934 11,529 2,205
1994 245,012 13,473 2,417
1995 350,156 20,034 4,465
1996 494,520 30,251 6,342
1997 615,478 44,066 8,880
1998 749,293 60,290 13,279
1999 884,527 80,578 16,723
2000 1,017,357 ND ND
Fuente: INEGI. Banco de Información Económica
ND. No disponible
Es importante contextualizar esta cifra. Un manera de hacerlo, por ejemplo, es compararla con el crédito al salario (CAS) otorgado por el gobierno federal a los trabajadores asalariados del sector maquilador. Este subsidio implica no sólo un sacrificio recaudatorio para el erario, sino incluso una transferencia positiva a favor de la industria. Al tomar ambos datos en consideración se obtiene una idea más cercana del monto real o neto de la contribución del sector a los ingresos públicos federales vía el ISR e IA.

Subsidios fiscales a los trabajadores de la maquila

En México existe desde 1994 un crédito fiscal al salario, establecido como parte integrante de los Pactos de la época para combatir la inflación. Este crédito funciona en la práctica como un impuesto negativo para los obreros de menores ingresos. El CAS es una cantidad reintegrada al trabajador dependiendo de su nivel de ingreso, que compensa su ISR, y si éste es inferior al CAS, se hace acreedor de un pago en efectivo, canalizado a través de su empleador. La empresa a su vez disminuye su ISR por lo pagos realizados a favor del obrero. La tasa tributaria efectiva para un obrero de ingreso promedio en 1999 (3.6 salarios mínimos) fue cero gracias a que el crédito compensó exactamente el impuesto que legalmente debiera pagar. Los obreros que obtienen salarios menores a ese promedio reciben un impuesto negativo, como resulta ser el caso para el obrero promedio en la industria maquiladora. Utilizando el mismo método para calcular los datos publicados por la OCDE sobre la situación tributaria del obrero promedio en México26, resulta que para 1999 la tasa efectiva del impuesto para el obrero promedio de la maquila fue de - 7.2 % (véase cuadro 5).

Cuadro 5
Ingreso, Tasa Efectiva del ISR y Crédito al Salario del Trabajador Promedio de la Industria Maquiladora de Exportación 1995-2000

Trabajador Promedio Obrero Promedio
Ingreso Promedio Anual Ingreso Promedio Anual
Número de Salarios
Mínimos
Pesos Tasa
Efectiva
del ISR
(%)
Crédito
Fiscal
Pesos
Números
de Salarios
Mínimos
Pesos Tasa
Efectiva
del ISR
(%)
Crédito 
Fiscal
Pesos
1995 2.8 16,958 1.3 1,094 1.9 11,670 -4.8 1,378
1996 2.8 21,318 -1.6 1,907 1.9 14,501 -7.1 2,033
1997 3.0 26,243 -1.9 2,412 2.1 18,185 -7.2 2,564
1998 3.1 31,836 -1.5 2,805 2.1 21,529 -7.0 2,982
1999 3.2 37,835 -2.1 3,368 2.2 25,351 -7.7 3,581
2000 3.4 43,586 -1.5 3,727 2.3 29,039 -7.2 3,962
Fuente: INEGI, Ley del Impuesto sobre la Renta y Resolución Miscelánea Fiscal, 1995-1999

Al multiplicar dicha tasa por el monto total de salarios pagados ese año en la industria maquiladora (sin contar sueldos a empleados de nivel técnico o gerencial), se obtiene la transferencia de recursos netos a favor de los obreros por motivo del CAS, el cual sumó en 2000 más de dos mil millones de pesos (véase cuadro 6).

Cuadro 6
Transferencias a Personas Físicas Empleadas en la Industria Maquiladora de Exportación, 1995-2000

Salarios
Millones
de pesos
Tasa efectiva del ISR promedio
(%)
Transferencia total por ISR de Personas físicas Millones de pesos
1995 6,205.4 -4.8% 300.0
1996 8,948.1 -7.1% 634.4
1997 13,301.6 -7.2% 960.0
1998 17,608.4 -7.0% 1,228.6
1999 25,351.4 -7.7% 1,952.1
2000 30,195.8 -7.2% 2,174.1
Fuente: INEGI, Ley del Impuesto sobre la Renta y Resolución Miscelánea Fiscal, 1995-1999.

Si se considera adicionalmente el monto del impuesto condonado o que se deja de recaudar gracias al CAS y otros subsidios al ISR de personas físicas, el sacrificio fiscal en beneficio de los obreros de la maquila se estima en algo más de 4.8 mil millones de pesos para 2000 27, es decir, muy probablemente, una cantidad similar al impuesto corporativo (ISR e IA) enterado por la industria maquiladora. Por consiguiente, los números, aunque muy gruesos, apuntan a que la contribución de la maquila al fisco (en el mejor de los casos) apenas alcanza para financiar el subsidio que el Estado proporciona a los obreros que la maquila emplea, para complementar los salarios pagados.

Por otra parte, el impuesto potencial que la industria maquiladora de exportación podría enterar al fisco si corrigiera los problemas de precios de transferencia y de establecimiento permanente es difícil de estimar sin realizar un muestreo de la situación particular de un grupo representativo de empresas, pero si se toman como referencia solamente los activos fijos registrados como IED, que hasta 1999 muy probablemente quedaron fuera de la base del tributo en México, el impuesto adicional ?correspondiente en términos generales a la imposición de los establecimientos permanentes? la captación adicional de recursos podría sumar $3,500 millones, asumiendo que se cumpliera para el total de esos activos con el mínimo establecido en el nuevo Safe Harbour.28

Otro referente es la utilidad obtenida por la maquila ubicada en el interior del país. En el supuesto que tales márgenes representaran para la maquila de frontera una corrección aproximada de los precios de transferencia, el superávit bruto de operación para el segmento fronterizo aumentaría aproximadamente en $6,000 millones.29 Desafortunadamente, ninguna de estas cifras cubre la totalidad de la nueva carga fiscal del sector, porque las reglas, en el caso del Safe Harbour, exigen que la utilidad fiscal declarada sea la más alta que resulte de utilizar alternativamente como base del impuesto los activos totales o los costos y gastos de operación.

Si bien los cálculos anteriores no pretenden ser exactos, sirven como indicativos de la brecha recaudatoria que las nuevas reglas tributarias para el sector intentan cerrar. Estos números globales, en efecto, señalan que la base tributaria que se recuperaría podría implicar el duplicar la recaudación actual.

Carga tributaria y competitividad de la industria

Buena parte de la literatura sobre inversión extranjera directa (IED) sostiene que no hay indicios convincentes de que las facilidades impositivas por sí mismas sean un detonante importante para atraer los capitales foráneos.30 Hay otras variables más significativas, asociadas estrechamente con el grado de competitividad de una economía nacional, que resultan decisivas en las decisiones de invertir en un país u otro. Representantes de inversionistas extranjeros en la industria maquiladora mexicana han apuntado como principal problema al cual se enfrentan al costo de la mano de obra que en México ha aumentado de manera importante, superando los niveles en varios países de Asia. Esta progresiva desventaja en materia laboral parece ser todavía más aguda en el rubro del trabajo capacitado y administrativo, pues los salarios de los directivos de las maquiladoras mexicanas son muy altos a comparación a los de otros países, a veces incluso en relación con los de Estados Unidos. Por otra parte, la fuerte rotación de personal puede promediar en algunas ciudades fronterizas más del 12% mensual, incrementando aún más los costos de operación de este tipo de empresas.31

Al mismo tiempo, la economía de los Estados Unidos se ha abierto a otras regiones abundantes en mano de obra, restándole ventajas al propio TLCAN. Por ejemplo, la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (en vigor en octubre de 2000), elimina los cupos físicos a la importación para textiles y confección y reduce las tarifas arancelarias para una serie de productos típicos de la maquila.

Al considerar que todo lo anterior se combina con una fuerte competencia en la venta final de productos en el mercado norteamericano, y los precios al consumidor de varios bienes fabricados en México, especialmente electrónicos, han disminuido considerablemente en los últimos años, se entiende que la competitividad del sector puede llegar a erosionarse.

Es claro que en este contexto las complicaciones tributarias puedan en el margen tener una repercusión, pero las investigaciones más académicas en general, así como el fuerte crecimiento de la industria maquiladora durante el período 1995 a 2000, caracterizado por importantes cambios en materia impositiva en México, no parecen dar respaldo a los temores de una fuga de inversionistas a causa de los esfuerzos de México por incorporar más plenamente a la maquila a su base tributaria. Por último, la dinámica de la economía de los Estados Unidos en 2001 y 2002 ha demostrado de manera contundente ser un factor determinante de la actividad de maquila, sobrepasando por mucho cualquiera de las consideraciones tributarias que han preocupado a México a partir de 1995.

Conclusiones

El expediente fácil e inútil de revertir el proceso de expansión de la base tributaria de México, que finalmente beneficia al erario de otro país, no debiera ser considerado seriamente como una alternativa para alentar a la industria maquiladora, como lo han solicitado en ocasiones algunos representantes del sector. México participa activamente en los grupos de trabajo de la OCDE para determinar las reglas de atribución de ingresos a los establecimientos permanentes y son esas labores de la comunidad internacional las que apuntan hacia donde deben ir dirigidas las políticas fiscales del país, más que dar un salto atrás para enriquecer fiscos extranjeros. En las circunstancias actuales, de una importante caída en la actividad del sector, sin duda la tentación existe para conceder mayores beneficios impositivos para amortiguar la contracción, pero vale la pena insistir en que su efectividad parece escasa y que la dificultad para removerlos en las épocas de bonanza es todavía peor.32 El factor fiscal (y el cíclico) no debe hacer perder de vista el esfuerzo pendiente para aliviar la escasez regional de mano de obra, para dotar de infraestructura a los corredores industriales, especialmente en zonas distintas de la frontera para diversificar aún más la ubicación de la maquila y llevarla a donde se requiere de mayor creación de empleos, en capacitación del personal y en mejorar la situación de seguridad de las empresas, por dar algunos ejemplos.

Actuar en contra de la fortaleza del fisco mexicano va en contra también de la posibilidad de lograr todos estos otros objetivos de los cuales depende mayormente la posibilidad de contrarrestar el desliz de la competitividad de México para atraer la industria maquiladora.*

1 Ver por ejemplo: L. Sklair, Assembling or development: the maquila industry in México and in the United States. Boston: Unwin Hyman, 1989; E. Stoddard, Maquila: assembly plants in Northern Mexico. University of El Paso, Texas, 1987; B. González Aréchiga y R. Escamilla, Las maquiladoras: ajuste estructural y desarrollo regional. Tijuana: Colegio de la Frontera Norte, 1989; CEPAL, México: la industria maquiladora. Estudios e Informes No. 95, Santiago, 1996

2 American Chamber of Commerce, México?s maquiladora in-bond industry. México, 1988

3 Esta utilidad no es aún la utilidad fiscal sobre la cual se paga el ISR, pues no considera todavía la depreciación autorizada fiscalmente, los intereses, las ganancias o pérdidas inflacionaria y cambiaria, entre otros rubros

4 R.M. Buitelaar, América Central y República Dominicana: Modernización y ajuste en la maquila de confección; en Impacto del TLCAN en las exportaciones de prendas de vestir de los países de América Central y República Dominicana, CEPAL, 2000

5 Se conoce a partir de los registros de la Secretaría de Economía (SE), la institución responsable de emitir los permisos de maquila, que a mediados de los 90 alrededor de un 60% de las maquiladoras de exportación eran de capital mayoritariamente extranjero

6 En el sector textil, por ejemplo, de una muestra de 218 maquilas de exportación 100% nacionales extraída de los registros de la SE se constató que sólo 19 se encuentran en municipios fronterizos. De hecho, la mayor parte de la industria maquiladora nacional de exportación pertenece al sector textil

7 Según conocedores de la industria, por mucho tiempo las maquiladoras extranjeras se sujetaron a un estándar de facturación del 5% sobre los costos de operación, pero para mediados de los noventa, la competencia para obtener clientela entre despachos de asesoría fiscal que abrieron oficinas en la frontera norte en esos años, habría disminuido ese estándar a un 3% y a veces menos. Esto coincide con la tendencia que marcan las cifras del INEGI

8 Este beneficio es sólo para los residentes en el extranjero que mantengan activos en territorio nacional, los activos propiedad de la empresa maquiladora son sujeto del impuesto en los términos generales de la ley. Esta facilidad se debe a que el IA no es acreditable en el extranjero

9 Un ejemplo típico de un establecimiento permanente son las instituciones bancarias extranjeras, que establecen sucursales en terceros países. Normalmente, el impuesto que se paga en el extranjero a causa de un establecimiento permanente se acredita en el país de residencia, de modo que no existe una doble tributación, en la media que el impuesto en el extranjero no sea superior al que el mismo ingreso causaría en el país de residencia

10 Estimación a partir de los datos del cuadro 2, considerando una depreciación del 10% anual y una tasa de crecimiento de la IED antes de 1994 también de 10% al año

11 Este Acuerdo en un principio tuvo vigencia de tres años, pero fue prolongado indefinidamente mientras la OCDE no emita lineamientos sobre la atribución de ingresos a Establecimientos Permanentes (EPs) en el sector manufacturero. México participa en el subgrupo de trabajo establecido por el Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE que tiene el mandato específico de elaborar lineamientos para atribuir ingresos a EPs

12 Se considera que dos personas son partes relacionadas cuando una participa de manera directa o indirecta en la administración, control o capital de la otra. Se considera precio de mercado el monto que hubieran utilizado con o entre partes independientes en operaciones comparables, artículo 64-A, LISR

13 Artículo cuarto bis, fracción I, LISR (1995). Este artículo tiene el efecto tácito de una especie de amnistía fiscal para la industria

14 Esta condición de establecer un rendimiento mínimo a tabla rasa se le conoce como un Safe Harbour tributario

15 OCDE, Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations, 1995

16 Artículo 2o, quinto párrafo, LISR (1994). En 1994 se incorpora en la ley esta excepción, en el sentido de que se consideraría que el residente en el extranjero propietario de una maquila no tendría establecimiento permanente si operara a precios de mercado con su empresa maquiladora en México

17 Artículo Cuarto Transitorio 97, fracción VI

18 Artículo cuarto transitorio de 1999. Este giro en la política fiscal hacia el sector recibió fuertes críticas en su momento; ver J. McLees, "Suden tax change for Pitex operations illustrates tax risks for U.S. companies with maquiladoras", Tax Notes International, November 8, 1998

19 El contribuyente selecciona el método que utiliza entre los varios autorizados por ley, tal y como indican los lineamientos de la OCDE

20 El IA era 1.8% del valor de los activos, mientras que el ISR era 35% del 5% del rendimiento sobre los mismos activos

21 Una sucursal es una figura distinta a una subsidiaria. La primera es una extensión en el extranjero de la empresa constituida en el país de residencia; una subsidiaria es una empresa por separado, jurídicamente establecida en un país distinto al de residencia, pero propiedad de la primera

22 El Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE autorizó en enero de 2001 la distribución para discusión de los primeros documentos preliminares elaborados por el subgrupo de trabajo especializados en la materia, que han sido sujeto de un importante debate durante el año

23 J. McLees, M. Bennet, J. González-Bendiksen, Mexico and the United States reach agreement on maquiladora taxation. Tax Notes International, November 8, 1999

24 Resolución Miscelánea Fiscal, reglas 3.31.1, 2, 3, 4, 5 y 6

25 INEGI, Banco de Información

26 OCDE, Taxing Wages, 1999-2000

27 El ISR condonado a los obreros de maquila (2.7 mil millones de pesos) se estima considerando el salario medio de los trabajadores del sector y la tasa impositiva correspondiente, establecida por la LISR en 10%

28 Esta estimación no incluye a los inventarios en la base de la utilidad fiscal sobre activos requerida por el Safe Harbour, que es de 6.9%, por lo que el resultado probablemente está subestimado significativamente. Por otra parte, las empresas que opten por un APA podrían obtener una resolución de la SHCP autorizándoles un rendimiento más bajo, en caso que el estudio económico presentado por el contribuyente, de acuerdo a los métodos establecidos por ley, son suficientemente convincentes de que las condiciones propiamente de mercado así lo ameritan en el caso particular

29 Considerando un margen promedio de 21% y que la participación del segmento fronterizo representa cerca del 78% del total de la industria

30 Ver por ejemplo: I. Trela y J. Whalley, Taxes, outward orientation, and growth performance in the Republic of Korea, en A. Shah y J. Khalilzadeh, Tax policy in developing countries. The World Bank, Washington D.C: 1991; C. Leechor y J. Mintz, Taxation on international income by capital importing countries, en A. Shah y J. Khalilzadeh op.cit . C. Chang y P. Cheng, Tax policy and foreign direct investment in Taiwan, en T. Ito y A. Krueger, The political economy of tax reform, Chicago University Press: 1991; K.Y. Yun, Taxation and Income and foreign capital in Korea, en T. Ito y A. Krueger, op.cit ; R. Lucas, On the determinants of direct foreign investment: evidence from East and South East Asia, World Development, Vol. 21, No.3, 1993; J. Mintz y H.Tulkens, Optimality properties of alternative systems of taxation of foreign income, Journal of Public Economics, 60, 1996

31 J. Carrillo, Mercados de trabajo en la industria maquiladora. Colegio de la Frontera Norte, P y J, México, 2001

32 Este artículo fue escrito antes de que se aprobara la Ley del ISR para 2003 el 15 de diciembre de 2002, cuando se introdujeron importantes modificaciones al régimen aplicable a maquiladoras, que en cierta medida revierten lo realizado anteriormente, pero esto tendrá que ser objeto de otro artículo

* Artículo publicado en la Revista Comercio Exterior, vólumen 52, número 10, octubre de 2002, páginas 916 a la 926