Análisis del licenciado Iván Rueda Heduán, socio director de la firma Abogados Empresariales, S.C., en torno a la carencia de facultades de las autoridades del Gobierno del Distrito Federal para coordinar ingresos tributarios federales.
Consideraciones previas
La falta en nuestro país de un auténtico federalismo fiscal se ha convertido en un problema inveterado por la incapacidad históricamente demostrada de diseñar un sistema que satisfaga, armoniosa y justamente, las necesidades recaudatorias y presupuestarias de la Federación, los Estados de la República, sus Municipios y el Distrito Federal (DF), mediante la ineludible delimitación constitucional de sus respectivas fuentes de imposición tributaria, que ello debe implicar por fuerza.
Los más importantes y resonados eventos en esta materia fueron las tres Convenciones Nacionales Fiscales, correspondientes a una historia remota (primera mitad del siglo pasado), mismas que no alcanzaron en lo fundamental los resultados perseguidos por las autoridades federales y locales.
No obstante los escasos resultados para arribar al deseable federalismo fiscal, cíclicamente renace esa problemática por el reclamo latente de los Estados de la República, sus Municipios y el DF, derivado de sus restricciones financieras, como ha vuelto a suceder hace unos cuantos meses con motivo de reuniones específicas que para ese efecto han celebrado los titulares de las entidades federadas, poniendo a prueba al "Gobierno del Cambio", una de cuyas banderas fue precisamente la de equilibrar los aspectos contributivos en el orden nacional.
Lo cierto es que el Gobierno Federal tradicionalmente ha tenido acaparadas las mejores fuentes impositivas y las ha venido manteniendo así durante muchas décadas, merced a muy hábiles políticas y mecanismos jurídicos de alto grado de complejidad que, de alguna manera, han permitido la sobrevivencia presupuestal de los entes locales.
Durante los últimos 25 años ha jugado un importante papel en esas políticas y mecanismos la vigente Ley de Coordinación Fiscal, en cuyos términos se ha podido integrar un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados de la República, con sus respectivos Municipios, con base en convenios de adhesión en los que los gobiernos locales deben comprometerse a no afectar determinadas fuentes tributarias, a cambio de recibir participaciones en fondos conformados por la recaudación federal. Como parte de dicho Sistema se abre también la posibilidad de que los entes locales presten su colaboración administrativa en labores de administración, recaudación y fiscalización de gravámenes federales, obteniendo ciertas ventajas económicas adicionales por la realización de esas tareas.
Ahora bien, en el caso del DF se han presentado importantes variaciones en los años más recientes debido a que tal localidad a partir de agosto de 1996 (fecha de la reforma integral al artículo 122 de la Constitución Política Federal) dejó de tener el carácter de "Departamento" que lo caracterizó de siempre como sede de los Poderes de la Unión bajo el mando fundamental del Presidente de la República, para convertirse, en muchos y muy variados aspectos, en una entidad autónoma semejante a los Estados, con sus respectivos poderes: el Jefe de Gobierno, la Asamblea Legislativa y el Tribunal Superior de Justicia.
La nueva estructura y bases orgánicas del DF a partir de la reforma de 1966, por razones obvias ha producido diversos cambios en lo que se refiere a la coordinación y colaboración en materia de impuestos federales, aunque en muchos sentidos esto no haya sido debidamente instrumentado, con apego a la Constitución Política Federal y a las leyes ordinarias derivadas de ella.
Con anterioridad a la citada reforma del artículo 122 Constitucional, la coordinación fiscal y las bases de colaboración en materia contributiva entre la Federación y el DF operaban mediante "Acuerdos" expedidos por el Presidente de la República, en los que daba las correspondientes instrucciones, por una parte, el Secretario de Hacienda y Crédito Público y, por la otra, el Jefe del Departamento del DF, mismos que le eran dependientes, lo cual hasta antes de agosto de 1996 no ofrecía problema jurídico alguno.
Inconstitucionalidad e ilegalidad del Acuerdo
Es el caso que el Presidente de la República emitió el "Acuerdo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Departamento del Distrito Federal para la Colaboración Administrativa de este último en Materia Fiscal Federal", publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 23 de mayo de 1997, posterior a la reforma integral del artículo 122 de la Constitución Política Federal, Acuerdo que sigue vigente hasta el momento, a pesar de sus posibles vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad y su franca obsolescencia jurídica, que deriva de los siguientes razonamientos:
Reforma integral del DF
Las autoridades fiscales del DF no pueden considerarse investidas de competencia para actuar en contra de contribuyentes federales domiciliados en su jurisdicción con base en dicho Acuerdo Presidencial publicado el 23 de mayo de 1997.
Tal Acuerdo cobra su fundamento básico en el artículo noveno transitorio del Decreto que reformó diversos preceptos de la Constitución Política Federal, publicado en el DOF el 25 de octubre de 1993. Toda vez que tal Decreto comprendió reformas al artículo 122 de la Constitución, para introducir algunos cambios de poca importancia en la estructura del hasta entonces Departamento del DF, dicho artículo noveno transitorio dejó en claro que los Acuerdos previos existentes en materia de colaboración fiscal entre el fisco federal y tal Departamento deberían seguir en vigor.
Pero resulta ser que, según lo publicado en el DOF de 22 de agosto de 1996, el artículo 122 Constitucional, como se ha dicho, fue reformado en su totalidad, para establecer un cambio radical en las bases y estructuración jurídico-política de lo que había sido el Departamento del DF, habiendo quedado a partir de esa reforma la gobernabilidad del DF, en muy limitados aspectos a cargo del Gobierno Federal y, en otros muchos (los más), a cargo de órganos autónomos de tipo local, confiándosele al Jefe de Gobierno del DF el aspecto ejecutivo, con amplias facultades al respecto, entre ellas la de celebrar todo tipo de convenios de coordinación con dicho Gobierno Federal u otras entidades y municipios de la República, como será analizado posteriormente con más detalle.
Cuando se decretó esta importante reforma al artículo 122 Constitucional no hubo ninguna regulación transitoria que permitiera la prórroga de los Acuerdos de colaboración o coordinación fiscal con el Gobierno Federal, antes existentes, o permitiera al Presidente de la República emitir otros semejantes en la transición de la reforma constitucional comentada, hasta en tanto quedaran instituidas formalmente las autoridades del DF.
Tomándose en cuenta lo anterior, el multimencionado Acuerdo Presidencial publicado el 23 de mayo de 1997 indebidamente se apoyó en el artículo noveno transitorio de la reforma Constitucional de 1993, que ya no podía tener aplicación, primeramente por su naturaleza transitoria y, sobre todo, porque la estructura orgánica del gobierno del DF ya era otra muy distinta; el mismo había dejado de tener el carácter de "Departamento" y el Presidente de la República, ante la inexistencia de normas transitorias adoptadas por el Constituyente Permanente, ya no tenía facultades para dar instrucciones al titular del gobierno de esta localidad en materia de coordinación fiscal con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pues este último ya estaba facultado al más alto nivel de nuestra legislación para celebrar o no tal tipo de convenios, con plena autonomía.
Facultad exclusiva del Jefe de Gobierno del DF
Efectivamente, el Jefe de Gobierno del DF a partir de la reforma integral de 1996 al artículo 122 Constitucional tuvo la facultad conforme al inciso f), de la fracción II, de su BASE SEGUNDA, de ejercer, entre otras atribuciones, las conferidas por el Estatuto de Gobierno del DF y demás leyes aplicables.
Ahora bien, la fracción XXV del artículo 67 del mencionado Estatuto atribuyó a dicho funcionario la facultad de celebrar convenios de coordinación con la Federación, Estados y Municipios, lo cual fortalece con suma consistencia todo lo argumentado con anterioridad, pues al menos a partir de la fecha en que se otorgaron al Jefe de Gobierno del DF esas facultades para celebrar autónomamente convenios de coordinación, el referido Acuerdo Presidencial de 1997 ya no pudo seguir rigiendo para justificar atribuciones y competencia de las autoridades fiscales de esta localidad en lo relativo a gravámenes federales, salvo si se tolerara una abierta violación al artículo 122 Constitucional.
Necesidad de la celebración de un nuevo Convenio
El propio Acuerdo Presidencial de 1997 se funda también en los artículos 13, 14 y 15 de la Ley de Coordinación Fiscal, lo cual tampoco puede dar base a las acciones fiscalizadoras y sancionadoras ejercitables por las autoridades fiscales del DF en contra de contribuyentes "coordinados", ello en virtud de las sustanciales reformas a esos preceptos, siendo la más importante para efectos de este estudio, la realizada a fines del 2000, consistente en que las bases de coordinación fiscal entre la Federación y los gobiernos locales, incluyendo al DF, deben ser materia de convenio en todos los casos, con lo cual se eliminó la posibilidad anteriormente prevista en dicho ordenamiento y en la Constitución Federal de que esas bases fueran materia de Acuerdos del Presidente de la República en el caso del DF; y si bien, el artículo segundo transitorio del Decreto de la mencionada reforma de finales del 2000 estableció: "mientras se celebraran los convenios de coordinación y colaboración en lo referente al DF, continuaría en vigor el Acuerdo Presidencial publicado el 23 de mayo de 1997"; esto es jurídicamente inaceptable por haber provenido esa regulación del Poder Legislativo Federal en sus funciones ordinarias, es decir, es uno de los poderes integrantes de una de las partes interesadas en la celebración de un convenio de esa naturaleza, requiriéndose indiscutiblemente la manifestación de voluntad de la otra parte para los efectos mencionados, es decir, del Jefe de Gobierno del DF, independientemente de la violación al artículo 122 Constitucional de cualquier norma transitoria decretada a ese solo nivel.
Inaplicabilidad del Acuerdo Presidencial
La obsolescencia del Acuerdo Presidencial publicado el 23 de mayo de 1997 resulta clara, pues el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en que también se funda, desde hace mucho tiempo fue derogado, en tanto, el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del DF, en el que igualmente pretende sustentarse, ahora se refiere a las facultades de la Secretaría de Medio Ambiente del DF y no así a las de la Secretaría de Finanzas, como sería lo correcto, pues de ella dependen las autoridades fiscales de dicha localidad, a cuyo ramo corresponden las cuestiones objeto de este artículo.
La desactualización del citado Acuerdo Presidencial es manifiesta, no sólo en cuanto a su fundamento sino también en su contenido, esto si se toma en cuenta todas las adecuaciones a los convenios de colaboración fiscal celebrados con los Estados de la República en el último lustro, con base en variadísimos "anexos", que con marcada regularidad aparecen publicados en el DOF. Esta dinámica no ha aplicado en el caso del Acuerdo que rige en el DF, permaneciendo inalterado.
Inseguridad jurídica
Tal desactualización y obsolescencia del mencionado Acuerdo Presidencial ha provocado un grave problema de inseguridad jurídica pues, como es bien sabido por los especialistas en asuntos fiscales en el DF, las autoridades hacendarias federales y locales actúan indistintamente, según su propio criterio, en contra de los contribuyentes "coordinados", en labores de administración, recaudación y fiscalización, significando entonces que ni siquiera para las dependencias tributarias de ambos niveles de gobierno tiene plena vigencia el Acuerdo en comento.
Decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Sobre todo lo analizado en los párrafos precedentes, no puede desconocerse que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sentado el precedente transcrito a continuación, dando apoyo constitucional, aunque en forma sumamente forzada, al multimencionado Acuerdo:
"INGRESOS FEDERALES COORDINADOS. EL ACUERDO PRESIDENCIAL PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL VEINTITRÉS DE MAYO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE, QUE DESARROLLA LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, EN LO RELATIVO A COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA DE AUTORIDADES, TIENE VALIDEZ CONSTITUCIONAL, EN TANTO LOS ÓRGANOS ACTUALMENTE COMPETENTES NO EMITAN EL ACTO JURÍDICO QUE DEBA SUSTITUIRLO. Si se toma en consideración que dicho acuerdo fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando aún estaba a cargo del gobierno del Distrito Federal en mayo de mil novecientos noventa y siete, con apoyo en lo dispuesto en el diverso artículo 13, cuarto párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, que en ese entonces expresamente contemplaba la posibilidad de que coordinara, mediante "acuerdo", a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al entonces Departamento del Distrito Federal, para la recaudación de impuestos federales, se concluye que tal ordenamiento tiene validez constitucional en términos de lo previsto en el artículo décimo tercero transitorio del decreto de reformas constitucionales de veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y seis, publicado al día siguiente en el Diario Oficial de la Federación, en el cual se estableció que: "Todos los ordenamientos que regulan hasta la fecha a los órganos locales en el Distrito Federal seguirán vigentes en tanto no se expidan por los órganos competentes aquellos que deban sustituirlos conforme a las disposiciones y las bases señaladas en este decreto." No obsta a lo anterior el hecho de que tal acuerdo haya sido emitido con posterioridad a la entrada en vigor del decreto, pues la citada disposición transitoria conlleva, incluso, a que las disposiciones de observancia general emitidas con base en las leyes secundarias, cuya vigencia se prolongó, también sigan surtiendo efectos, en tanto los órganos competentes no emitan diverso acto jurídico que las sustituya o abrogue; además, como el Gobierno del Distrito Federal anteriormente se regía por normas expedidas por órganos de la Federación, su cambio de régimen político y administrativo que lo considera como una nueva entidad del país, no necesariamente implica que tácitamente queden derogadas las leyes y demás ordenamientos legales expedidos por el anterior gobierno, sino sólo aquellos que expresamente se señalen o que se opongan a las reformas constitucional y legal respectivas, pues en atención a las características de permanencia e imperatividad de las normas generales, éstas sólo pueden ser derogadas o abrogadas por otras posteriores de superior o igual jerarquía que así lo declaren expresamente o que contengan disposiciones total o parcialmente incompatibles con las anteriores.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, abril de 2002, pág. 585.
Y si se sostiene que dicho apoyo resulta ser claramente forzado es porque la juzgadora introduce disposiciones jurídicas no contenidas en el Acuerdo Presidencial en cuanto a su fundamentación constitucional y legal; esto es, le da un alcance extraordinario, que no tiene conforme a su texto, al artículo décimo tercero transitorio del Decreto de reformas constitucionales de 21 de agosto de 1996 y, finalmente, equipara sin mayores razonamientos, a dicho Acuerdo con un "ordenamiento", sin que su naturaleza jurídica así lo amerite.
Consideraciones finales
En virtud de todo lo comentado, en bien de la seguridad jurídica de los contribuyentes y de la buena marcha de los asuntos tributarios que deben manejarse soberana y coordinadamente entre la Federación y el Distrito Federal, resulta del todo recomendable la celebración de un convenio sobre esta materia conforme a lo establecido desde hace más de un lustro en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes ordinarias derivadas de ella.
