La promulgación de la Nueva Ley Federal de Derechos del Contribuyente (LFDC) ha traído un sin número de dudas sobre su aplicación, sobre todo en el ámbito del ejercicio de las facultades de comprobación de las autoridades fiscales, así como el verdadero alcance de algunos de los derechos consagrados en dicha Ley.
Ámbito de aplicación de la Nueva Ley Federal de Derechos del Contribuyente
El artículo 1o de la citada Ley textualmente indica: ?La presente Ley tiene por objeto regular los derechos y garantías básicos de los contribuyentes en sus relaciones con las autoridades fiscales. En defecto de lo dispuesto en el presente ordenamiento, se aplicarán las leyes fiscales respectivas y el Código Fiscal de la Federación?.
Derivado de la redacción anterior ¿cuál es el ámbito de aplicación de esta Ley ¿obliga a las autoridades tributarias locales ¿sólo obliga a estas últimas cuando revisen contribuciones federales en términos de los Convenios de Colaboración Administrativa Asimismo, al ser aplicada esta Ley por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) ¿algunas de sus disposiciones, por ejemplo la remisión del expediente como prueba, serían aplicables a los procesos de corte administrativo
Del mismo modo, la expresión ?en defecto? ¿alude a una aplicación supletoria de la ley ¿el texto de la Nueva Ley prevalece sobre cualquier disposición fiscal incluyendo el Código Fiscal de la Federación (CFF)
Opinión del Lic Juan de la Cruz Higuera
Debido a que es una Ley aprobada por el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, su ámbito de aplicación lo constituye la totalidad del territorio nacional, de ahí su denominación: ?Ley Federal de los Derechos del Contribuyente?.
Su objeto es particular y único: regular los derechos y garantías básicos de los contribuyentes en sus relaciones con las autoridades fiscales.
De la lectura de alguno de sus preceptos legales como es el artículo 6o se dispone que las autoridades fiscales deben realizar campañas de difusión a través de medios masivos de comunicación para fomentar y generar en la población mexicana la cultura contributiva y divulgar los derechos del contribuyente. Asimismo, en el artículo 8o del propio ordenamiento, se dispone que las autoridades fiscales deberán mantener oficinas en diversos lugares del territorio nacional para orientar y auxiliar a los contribuyentes.
De la lectura de estos preceptos es fácil advertir el ámbito nacional de aplicación de esta Ley.
En cuanto a que si obliga a las autoridades locales, íntimamente vinculado con la respuesta anterior, se puede afirmar que los destinatarios de este cuerpo normativo, además de los contribuyentes, son las autoridades fiscales federales. Empero, como es del conocimiento general, aquéllas suelen celebrar convenios de colaboración administrativa con las autoridades tributarias de las Entidades Federativas, en cuyo caso también les sería aplicable el contenido de las disposiciones que ahora se comentan.
En efecto, si una autoridad fiscal de alguna Entidad Federativa en ejercicio de sus facultades que le otorgan los convenios de colaboración administrativa realiza funciones de administración y cobro de impuestos federales, es indudable que deberá someterse a los lineamientos y procedimientos que se contienen en este nuevo ordenamiento legal.
Desde luego que esta nueva regulación no deberá comprender aquellas actuaciones que sólo versen sobre la fiscalización, administración y cobro de contribuciones estatales e inclusive municipales, ya que es manifiesto que lo hacen al amparo de sus facultades que tienen otorgadas a su favor por las legislaciones locales.
Ahora bien, si esta ley debe o no aplicarse a los procesos de corte administrativo, de la interpretación armónica de los diversos preceptos legales que conforman este nuevo cuerpo legal, destacan algunas que deberán ser aplicadas y respetadas de inmediato por el TFJFA; es decir, no queda a la prudente apreciación de dicho Tribunal Administrativo el aplicarlas o no, si no que se encuentra sometido a hacer guardar la Ley en los términos que en ella se contienen.
Vale la pena destacar algunas de sus nuevas regulaciones. En el artículo 2o, fracción X, vinculado con los artículos 24 y tercero transitorio, fracción III, se prevé el derecho de los contribuyentes de poder ofrecer como prueba documental el expediente administrativo del cual emane el acto impugnado.
Lo anterior tiene particular relevancia, toda vez que existe disposición expresa en contrario en el CFF, pues su artículo 209, prohíbe claramente ofrecer como prueba documental el expediente administrativo, lo que significa que, partiendo del principio general del derecho que reza ?la norma posterior, deroga a la anterior?, es válido que a partir de la vigencia de la nueva Ley, se admitan por parte del TFJFA las pruebas documentales consistentes en los expedientes administrativos de los cuales emane la resolución impugnada.
Igualmente, de singular interés resulta destacar que el artículo 2o, fracción XIV, del ordenamiento en comento al indicar el derecho de los contribuyentes de señalar en los juicios que se ventilen ante el TFJFA, un domicilio para recibir notificaciones ubicado en cualquier parte del territorio nacional, lamentablemente resultó insuficiente.
En efecto, este derecho que se pretendió consagrar en la Ley se limitó para todos aquellos casos cuando el actor o demandante tenga su domicilio dentro de la jurisdicción de la Sala competente de dicho Tribunal, en cuyo caso el señalado para recibir notificaciones deberá estar ubicado dentro de la circunscripción territorial de la Sala.
Como es de todos conocido el artículo 31 de la Ley Orgánica del TFJFA, claramente estatuye que en los juicios que se ventilen ante dicho Tribunal será competente aquella Sala en cuya circunscripción territorial se encuentre el domicilio de la autoridad emisora del acto impugnado. En consecuencia, en casi todos los casos el domicilio que se señale para oír y recibir notificaciones deberá estar dentro de la circunscripción territorial de la Sala, pues las autoridades que emiten los actos impugnados son las que están también dentro de la circunscripción geográfica del domicilio del contribuyente y esto es así por virtud del programa de descentralización administrativa que desde hace algunos años también han venido experimentando las autoridades fiscales.
No obstante, dentro de los casos contados en que pudiera señalarse un domicilio diverso al comprendido dentro de la jurisdicción de la posible Sala competente, lo serían para aquellos denominados Grandes Contribuyentes, en cuyo caso las resoluciones administrativas que les son notificadas provienen de autoridades centrales domiciliadas en la Ciudad de México. Sin embargo, la posibilidad de que el juicio se lleve centralmente y no en la región que corresponda al actor o demandante ya estaba comprendida plenamente en la propia Ley Orgánica del TFJFA, no existiendo necesidad alguna de que tuviera que corroborarlo el artículo 2o, fracción XIV aludido, cuya interpretación con base en inferencias se ha pretendido realizar.
Finalmente, es de mencionarse que el artículo 7o de la LFDC no aporta nada nuevo como obligación prevista para entre otros el TFJFA, al ordenarle suministrar, a petición de los interesados, el texto de las resoluciones recaídas a consultas y las sentencias judiciales.
Ciertamente, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental regula ya la forma en que los Tribunales Administrativos Federales, deben proporcionar a los gobernados la información que soliciten, destacando lo dispuesto por los artículos 3o, fracción XIV, inciso e) y 7o, fracción XVII, que contemplan como sujetos obligados a esta Ley a los Tribunales Administrativos Federales y establecen que toda la información gubernamental es pública y los particulares tendrán acceso a la misma en los términos que la Ley señala.
Por último, en relación con la expresión ?en defecto?, cabe señalar que de la lectura del artículo 1o de la Ley comentada es claro concluir que su objeto es el de regular los derechos y garantías básicos de los contribuyentes en sus relaciones con las autoridades fiscales. Lo que el legislador busca precisar es que en defecto de lo que dispongan los diferentes dispositivos legales de este ordenamiento, se apliquen las leyes fiscales respectivas y el CFF.
Dicho sea de otra manera, primeramente deberá aplicarse la Nueva LFDC y en caso de que fuere omisa, corta o trunca, deben aplicarse los preceptos de las leyes fiscales respectivas y el CFF.
En mi opinión, la supletoriedad sólo se daría en ausencia total de norma. En la especie acontece sólo una aplicación en defecto de lo dispuesto en el ordenamiento en estudio, sin que quepa la posibilidad de un efecto integrador de las demás leyes a los conceptos tributarios de esta Ley, pues lo buscado por la misma es, dejar claro cuáles son los derechos y garantías básicos de los contribuyentes, sin darle más alcance que el que se quiso imprimir en la Nueva Ley, pero tampoco desconociendo lo expresamente manifestado en ella.
Esta última idea fortalece el pensamiento relacionado con el cuestionamiento que ahora nos ocupa. El texto de la Nueva Ley prevalece sobre cualquier disposición fiscal incluyendo el CFF. Esta afirmación se robustece con el texto expreso de la fracción III de su artículo tercero transitorio, al indicar que los contribuyentes pueden presentar en los juicios como prueba documental el expediente administrativo del cual provenga el acto impugnado ?no obstante que exista disposición en contrario en el Código Fiscal de la Federación?.
Con esto último se concluye que el legislador tuvo el deseo expreso de hacer prevalecer los derechos consagrados en la Nueva Ley por encima de las regulaciones que pudieran tener las leyes fiscales respectivas y especialmente el CFF.
Opinión del Lic. Mario Barrera Vázquez
Esta es una ley federal aplicable únicamente a las relaciones entre los contribuyentes y las autoridades fiscales federales. En efecto, no obstante que el artículo 1o de la Ley en comento señale genéricamente que el objeto de la misma es regular los derechos y garantías básicas de los contribuyentes en sus relaciones con las ?autoridades fiscales?, sin mayor especificación, no debe entenderse que el ámbito de aplicación de la misma debe extenderse a las autoridades locales.
Ello es así en virtud de que al interpretar armónicamente el artículo 1o de esta Ley con las demás disposiciones que conforman la misma, se llega a la conclusión que este ordenamiento pretende regular los derechos de los contribuyentes frente a la actuación de las autoridades fiscales federales únicamente.
Adicionalmente, no puede concluirse que el ámbito de aplicación de la Ley que nos ocupa se extiende a la actuación de las autoridades fiscales locales frente a los contribuyentes, pues de ser así, el Congreso de la Unión estaría excediendo sus facultades legislativas, toda vez que, constitucionalmente, el Poder Legislativo Federal no se encuentra autorizado para legislar en materia de procedimiento administrativo estatal, por lo que tal facultad se encuentra reservada a las Entidades Federativas, en términos del artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
No obstante, cuando las autoridades fiscales estatales actúen en ejercicio de las facultades que les confieran los convenios de coordinación fiscal que celebren con la Federación, sí será aplicable lo dispuesto por la LFDC, puesto que en estos casos esas autoridades se consideran como autoridades fiscales federales, en los términos del artículo 14 de la Ley de Coordinación Fiscal.
Por otro lado cabe señalar que, según se advierte del artículo 1o de esta Ley, la misma no pretende otorgar derechos a todos los gobernados respecto de cualquier autoridad administrativa, sino únicamente a los gobernados que tengan el carácter de ser contribuyentes, respecto de autoridades fiscales. En consecuencia, los derechos consagrados en la misma no son susceptibles de oponerse en cualquier procedimiento administrativo, sino únicamente a aquéllos que tengan carácter fiscal.
Finalmente, la locución ?en defecto? significa ?a falta de algo?. 1 Por lo anterior, cuando el artículo 1o de la LFDC señala que ??En defecto de lo dispuesto en el presente ordenamiento, se aplicarán las leyes fiscales respectivas y el Código Fiscal de la Federación?, debe entenderse que las demás leyes fiscales son supletorios de la Ley en estudio, puesto que aquéllas únicamente deberán aplicarse en los casos en que esta última no regule la situación de que se trate.
Robustece esta conclusión que el Dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión relativo al artículo 1o de la iniciativa de la Ley en comento, señaló en su parte conducente que: ?? se precisa además que por tratarse de una ley especial, deben por lo tanto prevalecer los derechos que ella establece sobre las otras leyes fiscales y el Código Fiscal de la Federación?.
Imposición de multas cuando el contribuyente corrige su situación fiscal
En términos del artículo 14 de la Ley en comento, los contribuyentes pueden corregir su situación fiscal en las distintas contribuciones objeto de la revisión, mediante la presentación de la declaración normal o complementaria que, en su caso, corresponda, inclusive a partir del momento en el que se dé inicio al ejercicio de las facultades de comprobación y hasta antes de la notificación de la resolución que determine el monto de las contribuciones omitidas, sin que ello requiera la autorización de la autoridad fiscal.
En este sentido, ¿procedería la imposición de alguna multa si el contribuyente corrige su situación fiscal antes de la notificación de la resolución de la autoridad tributaria En su caso ¿qué clase de multa debería imponerse
Ante la corrección por parte del contribuyente de su situación fiscal ¿debe el fisco federal en ese momento suspender el ejercicio de sus facultades de comprobación
Si finalmente el contribuyente está corrigiendo su situación fiscal mediante una declaración normal o complementaria ¿qué documentación es la que debe revisar la autoridad hacendaria ¿cuál debería ser el sentido de su resolución
Opinión del Lic Juan de la Cruz Higuera
El Capítulo III de la LFDC regula las garantías y los derechos del contribuyente al corregir su situación fiscal, así como el tipo de multas a que se hace acreedor.
Estableciendo para ello, en el artículo 17, las multas aplicables al caso para cada uno de los supuestos. En el primer párrafo de dicho artículo se determina una multa equivalente al 20% de las contribuciones omitidas, cuando el infractor pague junto con sus accesorios después de iniciado el ejercicio de las facultades de comprobación de las autoridades fiscales y hasta antes de la notificación del acta final de la visita domiciliaria o el oficio de observaciones a que se refiere la fracción VI, del artículo 48 del CFF.
El segundo párrafo del referido artículo establece una multa del 30% de las contribuciones omitidas cuando el infractor las pague junto con sus accesorios, después de notificada el acta final de la visita domiciliaria o el oficio de observaciones, según sea el caso, pero antes de la notificación de la resolución que determine el monto de las contribuciones omitidas.
Por otra parte, es importante resaltar que la citada Ley contrario a lo establecido en el CFF, en lo relativo al procedimiento fiscalizador, otorga a los contribuyentes que se encuentren sujetos a ese procedimiento, la posibilidad de corregir su situación fiscal desde el inicio de las facultades de comprobación y hasta antes de la conclusión de las mismas; esto es, no es necesaria la autorización por parte de las autoridades fiscales para acogerse a este beneficio, toda vez que los visitadores harán mención expresa en el acta respectiva del ejercicio de este derecho, así como de la declaración correspondiente que regularice la situación fiscal de los contribuyentes, garantizando a las personas físicas y morales que incurran en una infracción de las leyes fiscales que traiga aparejada la omisión de contribuciones una multa mínima respecto del total de las contribuciones omitidas que se paguen junto con sus accesorios.
Cabe señalar que el artículo en mención, establece multas mucho más benéficas para el contribuyente que las exhorbitantes multas previstas por el CFF en su artículo 76 y demás relativos aplicables.
En cuanto a si se debe o no suspender el ejercicio de las facultades de comprobación, de la lectura armónica de los artículos 15 y 16 se desprende que las autoridades fiscales darán por concluida la visita domiciliaria o la fiscalización relativa, si a su juicio se desprende que el contribuyente ha corregido en su totalidad las obligaciones fiscales por las cuales se ejercieron las facultades de comprobación y por el período objeto de revisión.
Para garantizar lo anterior se hará constar esta circunstancia en oficio que deberán expedir y notificar al contribuyente que contendrá referencia expresa de la conclusión anticipada de la visita o acto fiscalizador concerniente.
En los demás casos en que la corrección fiscal sea incompleta o descabalada, las autoridades fiscales podrán proceder a continuar sus actos de fiscalización y en su caso emitirán la resolución correspondiente que determine las contribuciones omitidas, sus accesorios y en su caso las sanciones pecuniarias procedentes.
Finalmente, de la interpretación armónica de los artículos 14, 15, 16 y 17 de la Ley en comento, se concluye claramente que los contribuyentes tienen derecho a corregir su situación fiscal en las distintas contribuciones objeto de la revisión, mediante la presentación de una declaración normal o complementaria.
Este derecho para corregir su situación fiscal lo tienen desde que se inician las facultades y hasta antes de la notificación de la resolución que determine el crédito fiscal a su cargo.
En consecuencia, si el contribuyente se encuentra en un franco proceso de corrección de su situación fiscal, la documentación que debe revisar la autoridad hacendaria deberán ser en primer término, la declaración correctiva que al efecto se presente adminiculada con la demás información y documentación que para la autoridad fiscal resulte idónea o pertinente y que refleje fehacientemente las omisiones que se pretenden sustentar.
Si de esta comparación, y conforme a la investigación realizada se desprende que el contribuyente ha corregido en su totalidad las obligaciones fiscales por las que se ejercieron las facultades de comprobación y por el período objeto de revisión, el sentido de la resolución de la autoridad deberá ser el de liberar de las responsabilidades que en principio se hubieren detectado, haciéndose constar en el oficio que al efecto se levante y se notifique al contribuyente.
Opinión del Lic. Mario Barrera Vázquez
El artículo 17 de la Ley en comento, señala que los contribuyentes que corrijan su situación fiscal, pagarán una multa equivalente al 20% de las contribuciones omitidas, siempre que éstas se paguen junto con sus accesorios después de iniciado el ejercicio de las facultades de comprobación de las autoridades fiscales y hasta antes de la notificación del acta final de la visita domiciliaria o el oficio de observaciones a que se refiere el artículo 48, fracción VI del CFF, según sea el caso.
Este artículo también dispone que si el contribuyente paga las contribuciones omitidas junto con sus accesorios, después de notificada el acta final de la visita domiciliaria o el oficio de observaciones, según sea el caso, pero antes de la notificación de la resolución que determine el monto de las contribuciones omitidas, pagará una multa equivalente al 30% de las contribuciones omitidas.
Ahora bien, cabe preguntarnos si en estos casos procede adicionalmente la imposición de la multa del 40% a que alude el artículo 76, fracción I del CFF, puesto que en este dispositivo se prevé la misma infracción.
En mi opinión, en estos casos únicamente procede imponer la multa que corresponda en los términos del artículo 17 de la LFDC. Ello es así en virtud del carácter supletorio del CFF frente a esta Ley.
Robustece esta conclusión que en la exposición de motivos relativa a la iniciativa de la Ley en comento se haya señalado en su parte conducente que ?se garantiza a las personas físicas y morales que por primera vez incurran en una infracción a las leyes fiscales que traiga aparejada la omisión de contribuciones una multa mínima, en lugar de la establecida en el Código Fiscal de la Federación?.
En relación con la suspensión de las facultades de comprobación, el artículo 16, primer párrafo de la Ley que nos ocupa dispone: ?Cuando durante el ejercicio de las facultades de comprobación de las autoridades fiscales, los contribuyentes corrijan su situación fiscal y haya transcurrido al menos, un plazo de tres meses contados a partir del inicio del ejercicio de dichas facultades, se dará por concluida la visita domiciliaria o la revisión de que se trate, si a juicio de las autoridades fiscales y conforme a la investigación realizada, se desprende que el contribuyente ha corregido en su totalidad las obligaciones fiscales por las que se ejercieron las facultades de comprobación y por el período objeto de revisión?.
De lo anterior se desprende que la corrección por parte del contribuyente de su situación fiscal puede ocasionar la conclusión del ejercicio de facultades de comprobación de la autoridad fiscal, más no su suspensión. Además, tal corrección no implica que siempre ni automáticamente deban concluirse las facultades antes mencionadas. Para ello, es necesario que concurran previamente dos elementos, a saber, que:
- entre la fecha en que se iniciaron las facultades de comprobación y la fecha en que el contribuyente corrigió su situación hubiesen transcurrido por lo menos tres meses, y
- la autoridad fiscal determine, a su leal saber y entender, que el contribuyente efectivamente corrigió su situación y, en consecuencia, es procedente dar por concluidas tales facultades.
Finalmente, en el último punto de este cuestionamiento, la LFDC no es restrictiva respecto de los elementos de prueba a que puede allegarse la autoridad fiscal para determinar que el contribuyente corrigió su situación fiscal.
El artículo 15 de la Ley en comento señala simplemente que el contribuyente debe entregar a la autoridad revisora una copia de la declaración mediante la cual corrige su situación. Ello, lógicamente, con el fin de proporcionar a la autoridad el elemento más idóneo para demostrar que el contribuyente efectivamente regularizó su situación.
Ahora bien, en caso de que la autoridad fiscal determine que el contribuyente corrigió su situación fiscal, deberán darse por concluida la visita domiciliaria o la revisión relativa, siempre que el ejercicio de las facultades de comprobación de la autoridad aún no hubiere terminado, lo cual se hará constar mediante oficio, en los términos del artículo 16 de la misma Ley.
Si el contribuyente corrige su situación fiscal después de que el ejercicio de las facultades de comprobación de la autoridad hubiere terminado, la autoridad fiscal debe comunicar, también mediante oficio, que verificó tal situación, conforme al artículo 16 antes mencionado.
Presunción de buena fe
Por su parte, el artículo 21 del mismo ordenamiento prevé una presunción de buena fe en la actuación del contribuyente. En esta tesitura ¿cuál es el efecto de esta presunción ¿de alguna manera desvirtúa la presunción de legalidad de los actos de autoridad ¿de qué manera se armoniza el contenido de este artículo con el del artículo 68 del CFF
Opinión del Lic Juan de la Cruz Higuera
Con el fin de buscar una simetría o paralelismo fiscal entre la presunción de legalidad de los actos y resoluciones de las autoridades fiscales con la actuación de los contribuyentes dentro del procedimiento sancionador, atinadamente se dispuso en el artículo 21 de la Nueva Ley la presunción de actuación de los contribuyentes de ?buena fe?.
Así corresponde a las autoridades demostrar lo contrario, es decir, que los particulares actuaron de mala fe o dentro de circunstancias agravantes para proceder a la imposición de sanciones económicas.
Resulta plausible el texto del dispositivo legal aludido al recoger los más elementales principios del derecho penal dentro del derecho administrativo, como lo es la presunción de inocencia mientras no se pruebe lo contrario, correspondiendo a la autoridad fiscal acreditar que concurren las circunstancias agravantes en la comisión de infracciones tributarias.
La presunción de ?buena fe? y la presunción de ?legalidad de los actos de autoridad?, no son figuras que se contrapongan, pues nada tienen que ver una con otra.
Lo anterior, en virtud de que el legislador estableció dicha figura: ?la buena fe?, única y exclusivamente para los actos que realice el contribuyente otorgándoles el carácter de legales hasta que la autoridad fiscal demuestre lo contrario mediante el ejercicio de facultades de comprobación.
Mientras que la ?legalidad de los actos de autoridad? es la figura prevista por el artículo 68 del CFF y corresponde al afectado en sus intereses demostrar que la autoridad actuó de forma contraria a derecho, causándole un perjuicio a su esfera jurídica.
Opinión del Lic. Mario Barrera Vázquez
El efecto de esta presunción consiste en imponer a las autoridades fiscales la carga de probar que el contribuyente incurrió en alguna de las agravantes de las infracciones que determina el CFF, lo cual en su caso implicaría que la multa que se imponga por tales infracciones se incremente hasta en un 90%, conforme a lo señalado en el artículo 77 de ese Código.
En efecto, esta presunción a favor del contribuyente se constriñe a la existencia de agravantes en la comisión de infracciones fiscales, mientras que la presunción de legalidad de los actos y resoluciones de las autoridades fiscales, prevista en el artículo 68 del CFF, se extiende precisamente a todos esos actos y resoluciones. Es decir, la presunción que prevé el artículo 68 antes mencionado tiene un ámbito de aplicación más amplio que el de aquélla presunción prevista por el artículo 21 de la LFDC.
Por lo anterior, ambas presunciones no entran en conflicto, por regla general. Sin embargo, en aquéllos casos en que se considere que las mismas presunciones entran en conflicto entre sí, destruyéndose, deberá estarse a las reglas previstas en los artículos 191 a 195 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en materia fiscal.
