Indefinición del sujeto del tributo
Con motivo de la reformas al Código Financiero del Distrito
Federal (CFDF), se modificaron diversas disposiciones que regulan el impuesto predial que, en nuestra opinión, abren la posibilidad de intentar un juicio de amparo. Al respecto, nuestros comentarios son los siguientes:
El primer párrafo del artículo 148 del CFDF, vigente hasta el 31 de diciembre de 2004, establecía textualmente lo siguiente:
Artículo 148. Están obligados al pago del impuesto predial establecido en este Capítulo, las personas físicas y las morales que sean propietarias o poseedoras del suelo o del suelo y las construcciones adheridas a él, independientemente de los derechos que sobre las construcciones tenga un tercero.
De esta transcripción, se advierte que el legislador local señaló como sujetos del impuesto predial a los propietarios o poseedores de inmuebles; sin embargo, no delimitó los supuestos en que uno u otro estarán obligados al pago del citado tributo.
Lo anterior generó incertidumbre entre los contribuyentes, pues en aquellos casos en que el propietario otorgaba el uso o goce temporal del inmueble, no se tenía la certeza si el obligado a pagar el impuesto era el propietario o el poseedor, verbigracia arrendatario, comodatario, usufructuario, etcétera.
A efecto de subsanar esa indefinición, mediante “Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código Financiero del Distrito Federal”1, se reformó el primer párrafo del mencionado artículo 148, para quedar como sigue:
Artículo 148. Están obligadas al pago del impuesto predial establecido en este Capítulo, las personas físicas y las morales que sean propietarias del suelo o del suelo y las construcciones adheridas a él, independientemente de los derechos que sobre las construcciones tenga un tercero. Los poseedores también estarán obligados al pago del impuesto predial por los inmuebles que posean, cuando no se conozca al propietaria o el derecho de propiedad sea controvertible.
Como se puede observar, la modificación a este precepto legal consiste substancialmente en lo siguiente:
- el propietario del inmueble es el obligado principal del pago del impuesto que nos ocupa; y
- los poseedores estarán obligados a pagar el predial únicamente cuando no se conozca al propietario o su derecho de propiedad sea controvertible.
Esta reforma es loable, pues pretende definir al sujeto pasivo de la contribución, es decir, la persona obligada a su pago, a efecto de evitar confusiones a los particulares sobre su obligación tributaria y, consecuentemente, evitar actos arbitrarios por parte de las autoridades fiscales.No obstante, consideramos que el objetivo buscado no se logró, pues aún subsiste la indefinición del supuesto en el que el poseedor estará obligado al pago.
En efecto, como se señaló en párrafos anteriores, los poseedores estarán obligados a pagar el impuesto predial unicamente cuando no se conozca al propietario o el derecho de propiedad sea controvertible, sin que exista una definición legal de este supuesto.
Ilegalidad en la imposición del tributo
Cabe recordar que, conforme a lo dispuesto por el artículo 31, fracción IV Constitucional, los particulares están obligados a contribuir al gasto público, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
La garantía de legalidad en materia tributaria se traduce, no sólo en que toda contribución debe estar contenida en un ordenamiento material y formalmente legislativo, sino que debe ostentar con claridad y certeza todos los elementos del tributo, para que de esta manera el contribuyente tenga certeza jurídica respecto de su obligación constitucional de contribuir al gasto público.
Dicho criterio ha sido sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia publicada en la página 172, del Semanario Judicial de la Federación, Tomo 91-96 Primera Parte, que se transcribe a continuación:
IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos “contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”, no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, que esté establecido por ley; sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida.
Aplicando este criterio jurisprudencial al caso en estudio, resulta que uno de los elementos esenciales del impuesto (el sujeto) no está definido con claridad en la ley, pues no precisa cuando el derecho de propiedad es controvertible para poder considerar como contribuyente del impuesto predial a los poseedores.
Por ello, consideramos que existen elementos serios y razonables para interponer una demanda de amparo contra el artículo 148 del CFDF, vigente a partir del 1o de enero de 2005, toda vez que no cumple con el principio de legalidad tributaria consagrado en la fracción IV del artículo 31 de nuestra Carta Magna, pues, como se señaló, no define con precisión al sujeto del impuesto.
Adicionalmente, consideramos que esta reforma permite impugnar la fracción II del artículo 149 del CFDF, mismo que regula la determinación del impuesto predial con base en las contraprestaciones recibidas por otorgar el uso o goce temporal del inmueble, precepto ya declarado inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia número P./J. 23/2004, publicada en la foja 112, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX, abril de 2004.
Viable su impugnación
En efecto, este nuevo acto legislativo (reforma al artículo 148) generó una afectación en todo el mecanismo tributario del impuesto predial, pues cuando una disposición legal se reforma, modificándose la obligación sustancial que antes prevalecía, necesariamente afecta a las demás porciones normativas íntimamente con ésta relacionada, afectando su sentido, alcance o aplicación.
Así lo sostuvo el Pleno de nuestro Máximo Tribunal, en la jurisprudencia número P./J. 114/99, publicada en la página 18, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Noviembre de 1999, con el siguiente texto:
AMPARO CONTRA LEYES. LA REFORMA DE UN PRECEPTO NO PERMITE RECLAMAR TODA LA LEY, SINO SOLO ESE PRECEPTO Y LOS ARTÍCULOS QUE RESULTEN DIRECTAMENTE AFECTADOS.- La razón por la que se admite la procedencia del juicio de garantías en contra de una norma general que es reformada, es que de acuerdo con el artículo 72, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituye un acto nuevo (principio de autoridad formal), por lo que, en principio, sólo respecto de ella se actualiza la procedencia del amparo y no en contra de los demás preceptos de una ley, los que deben estimarse ya consentidos por el gobernado si no los reclamó dentro de los plazos previstos por la Ley de Amparo. Por consiguiente, un acto legislativo que reforma o modifica un texto legal, referido y, además, los preceptos que con el mismo acto se vean directamente afectados en cuanto a su sentido, alcance o aplicación, de tal modo que por su causa se varíe la situación que bajo ellos prevalecía, mas no aquellos que simplemente por pertenecer a una misma ley guardan una relación ordinaria y común con el que fue materia de la reforma y cuyas hipótesis de observancia o aplicación, por parte del receptor de la ley, no cambian. De esa guisa, resulta que no basta que se actualice la reforma o adición de un precepto de determinada ley, para que puedan combatirse en la vía constitucional, además de ese dispositivo, todos los demás de la ley relativa que guarden una relación ordinaria con el reformado en virtud de la integración que debe tener cualquier sistema legal, pues lo que autoriza su impugnación constitucional, paralela a la reforma legislativa, es la existencia del cambio formal, que desde el punto de vista constitucional, lo convierte en un acto legislativo nuevo, sin perjuicio de que también puedan reclamarse aquellas disposiciones sobre las que repercuta directamente la reforma.
Conforme a esta Jurisprudencia, la reforma del artículo 148 del Código Financiero del Distrito Federal que establece una nueva definición del sujeto del impuesto predial, afecta irremediablemente el alcance y aplicación del diverso artículo 149.
Corolario
La nueva definición del sujeto del impuesto modifica los alcances y efectos de todo el sistema tributario del impuesto predial y, por lo tanto, se genera una nueva oportunidad para impugnarlo mediante un juicio de amparo, puesto que estos “nuevos” contribuyentes aplicarán por primera vez las disposiciones legales relativas a esta contribución.
El primer acto de aplicación que permitirá impugnar el impuesto a través de un juicio de amparo, se actualizará con el pago de dicho tributo correspondiente al ejercicio fiscal de 2005 (inclusive por un solo bimestre).
Adicionalmente, para impugnar la fracción II del artículo 149 del CFDF, es necesario que el pago se hubiese realizado calculando el impuesto con base en las contraprestaciones recibidos por el otorgamiento del uso o goce temporal.
