Nuevo Contencioso Administrativo del DF

Antecedentes

Desde 1971 ha venido funcionando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal (TCADF) como un órgano jurisdiccional autónomo encargado de dirimir las controversias suscitadas entre quienes habitan en la capital de la República y las autoridades administrativas y fiscales de esta misma jurisdicción, reseña el Lic. Iván Rueda Heduán, Socio Director de la prestigiada firma Abogados Empresariales, S.C.

Las actividades del TCADF se han venido desarrollando en forma bastante satisfactoria para bien de la ciudadanía, a pesar de que sus Leyes Orgánicas publicadas el 17 de marzo de 1971 y el 14 de noviembre de 1995 fueron verdaderamente escuetas en lo referente al procedimiento establecido para la resolución de las controversias de tipo contencioso administrativo y fiscal, de tal manera que con especial frecuencia los juicios correspondientes tenían que tramitarse y resolverse aplicando en forma supletoria diversos ordenamientos locales y federales.

En virtud de esas circunstancias, varios diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del DF presentaron, durante 2007 y 2008, iniciativas para reformar y adicionar la Ley Orgánica del TCADF, que fueron turnadas a las Comisiones de Administración y Procuración de Justicia y de Administración Pública Local de la referida Asamblea para efecto de su estudio y consecuente dictaminación. Hecho el análisis jurídico correspondiente, esas Comisiones se agregaron por su parte múltiples cambios al ordenamiento de referencia y formularon la propuesta final que, después de ser aprobada, se publicó en la Gaceta Oficial del DF correspondiente al 10 de septiembre de 2009, como una tercera Ley Orgánica del TCADF que en lo sucesivo regirá el funcionamiento y la operación de tal órgano jurisdiccional, de la que son destacables los siguientes aspectos generales.

Integración

En su aspecto puramente jurisdiccional el TCADF se mantiene como un órgano autónomo en cuanto a su actividad contenciosa, quedando integrado por los siguientes órganos:

• una Sala Superior conformada por siete Magistrados
• cinco Salas Ordinarias, en vez de las tres que existían antes, integradas cada una por tres Magistrados
• las Salas Auxiliares que se requieran para apoyar las labores jurisdiccionales de las Salas Ordinarias, conformadas de igual manera que éstas

Cuestiones administrativas

En descargo de muchas actividades de tipo no jurisdiccional, que con anterioridad debían ser realizadas por la Sala Superior del órgano de justicia en estudio, se crea una Junta de Gobierno, integrada por el Presidente del TCADF, dos Magistrados de la Sala Superior y otros dos Magistrados de las Salas Ordinarias, como ente encargado de la vigilancia, disciplina y sistema profesional de carrera jurisdiccional, con una gran gama de atribuciones, todo ello previsto en los artículos 27 y 30 de la nueva Ley Orgánica, entre las que destacan la designación de Secretarios de Acuerdos, remoción de empleados, cuestiones presupuestales, elaboración de reglamentos, capacitación de personal, evaluación de actividades, supervisión de la oficialía de partes y control de sistemas informáticos.

Se instituye, además, una Contraloría Interna, encargada de otras cuestiones también ajenas a la función jurisdiccional, según los artículos del 33 al 38 del ordenamiento en análisis, con lo cual también se evitará a los impartidores de justicia distraerse de su actividad primordial, en lo que se refiere a la fiscalización de adquisiciones y enajenaciones, control de recursos humanos y materiales, quejas en contra de funcionarios públicos no jurisdiccionales, fincamiento de responsabilidades y atención de inconformidades de proveedores de bienes y servicios.

Queda establecido ahora todo un sistema profesional de carrera jurisdiccional dentro del TCADF que, basado en principios de eficiencia, capacidad, profesionalismo, honestidad, independencia, imparcialidad y antigüedad, tendrá que enfocarse a todo lo relacionado con el ingreso, promoción, capacitación, permanencia y retiro de sus funcionarios jurisdiccionales (excepto Magistrados), que seguramente redundará en beneficio de la institución y en el de las autoridades y particulares que están sujetos a su ámbito competencial.

El nuevo texto de la tercera Ley Orgánica del TCADF refleja claramente la intención de una mejora regulatoria en cuanto a las cuestiones procedimentales, más completa y mejor integrada, a efecto de que las Salas no requieran acudir en forma sistemática a la aplicación supletoria de otros ordenamientos, lo cual es en principio plausible.

Tal mejora, tomada de otros textos legales federales y de carácter local, está relacionada con múltiples puntos, como son, entre otros:

• la regulación del trámite de consignaciones de pago ante el TCADF de contribuciones no aceptadas por las autoridades fiscales
• lo referente a los diversos incidentes que pueden gestionarse durante la tramitación del juicio
• las formalidades de notificaciones y cómputo de términos
• la determinación de días hábiles e inhábiles para todos los efectos legales
• el asunto relativo al ofrecimiento y desahogo de pruebas, sobre todo tratándose de documentales públicas y de probanzas periciales
• la fijación de términos realistas y prudentes para el desarrollo del procedimiento
• el señalamiento de las causales de anulación y efectos de las sentencias

Aspectos en contra

Dentro de las nuevas disposiciones que habrán de observarse durante el juicio administrativo y fiscal, es menester destacar algunas que desfavorecen a los administrados y contribuyentes sujetos a la jurisdicción del TCADF, como las siguientes:

• se abre la posibilidad a todas las autoridades administrativas del DF de interponer, según el texto expreso de la fracción X del artículo 31, demandas para el inicio de juicios de lesividad si, en términos generales, consideran que algún particular resultó indebidamente beneficiado con sus actos y resoluciones, lo cual estaba constreñido con anterioridad a las autoridades fiscales 
• el espíritu general de la nueva legislación es el de que los administrados y contribuyentes puedan intentar el juicio anulatorio en contra de actos y/o resoluciones emitidos por las autoridades administrativas y tributarias, no obstante, en los artículos 31, 85, 120, 127 y 128 del nuevo cuerpo legal, vinculados con la competencia de las Salas, requisitos de la demanda, causas de improcedencia del juicio y requisitos de las sentencias que se dicten para concluir los juicios, no se da un tratamiento consistente a esta cuestión, pues en algunos casos se habla sólo de actos y en otros sólo de resoluciones, con lo que se siembra cierta confusión e inseguridad jurídica
• se exigen en el artículo 85 formalidades, no del todo necesarias, para la presentación de la demanda, como la de manifestar bajo protesta de decir verdad la fecha de notificación de los actos o resoluciones impugnadas o la falta de tal notificación, así como la de relacionar específicamente las pruebas con los hechos y con los conceptos de nulidad, lo cual implicará mayor laboriosidad para instrumentar la defensa en cada caso
• en cuanto a la suspensión de los actos o resoluciones combatidas en el juicio contencioso, factible de decretarse con carácter restitutorio, ahora queda constreñida, según el artículo 101, únicamente a dos supuestos, cuando se impida: al particular el ejercicio de su única actividad y el acceso a su domicilio particular. Antes de esta nueva norma se permitía una mayor apertura para conceder, a criterio de los juzgadores, la suspensión con efectos restitutorios, pues a no dudarlo hay muchísimas circunstancias en que ello se amerita por los extremos a que llegan algunas autoridades administrativas y fiscales del DF al despachar mandamientos (impugnables) en contra de la ciudadanía
• conforme a la fracción VI del artículo 121, el término de la inactividad procesal como causa de sobreseimiento del juicio se reduce de 180 a 120 días naturales, que debe ser tomado en cuenta por las partes que intervienen en el procedimiento, ya sean administrados y/o contribuyentes, por una parte, y autoridades, por la otra
• en detrimento de la plena jurisdicción del TCADF, en el artículo 133 de su nueva Ley Orgánica se le limitan sensiblemente, tanto a las Salas Ordinarias como a la Superior, facultades y medidas coercitivas para hacer cumplir sus sentencias. Debido a ello los particulares no tendrán más vía que la del juicio de amparo para combatir la resistencia o contumacia de las autoridades administrativas o fiscales de esta localidad para dar debido cumplimiento a los fallos que aquéllos obtengan en forma favorable a sus intereses.  El cambio parece obedecer a que las autoridades condenadas por el TCADF burlaban las medidas de apremio para el cumplimiento de los fallos, sobre todo tratándose de multas impuestas a sus funcionarios, lo cual debió haber implicado una nueva regulación más rigurosa y efectiva, que incluso considerara la destitución de funcionarios públicos contumaces, amén de las sanciones económicas reiteradas en su contra, en vez de la supresión de algunas de tales medidas, máxime al existir una corriente de opinión en favor de que se descargue al Poder Judicial de la Federación de seguir interviniendo en conflictos locales, vía juicio de amparo, pues lo tiene saturado de asuntos

Aspectos a favor

Así como se han comentado diversas normas que afectan a los administrados y/o contribuyentes que ejercitan sus acciones defensivas ante el TCADF, resulta ahora justo hacer notar cuáles son los cambios legislativos que a partir del 11 de septiembre de 2009, fecha de entrada en vigor del ordenamiento en estudio, resultan beneficiosos para los particulares, los cuales se comentan a continuación siguiendo el orden de los actuales numerales de la nueva Ley Orgánica:

• el ya comentado sistema profesional de la carrera jurisdiccional implementado para la superación y especialización de los funcionarios jurisdiccionales que auxilian en sus labores a los Magistrados que, a no dudarlo, se traducirá en una mejoría en la impartición de justicia
• se releva a los particulares demandantes de la obligación, por demás injustificada, de escribir con letra en sus promociones dirigidas al TCADF las fechas y las cantidades citadas en las mismas, lo cual ya sólo queda especificado para las actuaciones oficiales, según lo prescrito en su artículo 43
• de conformidad con su artículo 70, de alguna manera se armonizan, para efectos de la determinación de los días hábiles e inhábiles del procedimiento contencioso administrativo, las disposiciones legales de tipo local con aquéllas que se establecieron recientemente en el artículo 74 de la Ley Federal del Trabajo (en forma por demás desacertada) para anticipar o diferir algunos festejos patrios a efecto de crear largos fines de semana por razones de promoción turística. Sobre este aspecto, cabe mencionar que otras disposiciones de carácter procedimental, ya sean federales o locales, no han podido ser reformadas hasta la fecha para dar la debida concordancia a este tipo de situaciones que producen consecuencias demasiado inciertas. Al menos, tratándose de la Ley de Amparo y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación no se han decretado cambios para homologar lo relativo a días feriados y no feriados
• en materia probatoria se otorgan diversos beneficios tratándose de pruebas documentales de carácter público que obran en los archivos de las autoridades, como puede constatarse en las hipótesis de sus artículos 86, 107 y 112
• trascendente es el reconocimiento expreso que en el artículo 109 se hace al sistema de ?litis abierta? para todos los efectos de la interposición de juicios de la competencia del TCADF, con lo cual este organismo podrá analizar a plenitud y bajo el principio de preponderancia absoluta del derecho, las cuestiones que ante el mismo se planteen, independientemente de que en etapas anteriores del juicio contencioso los particulares afectados no hubiesen expresado en toda su magnitud las defensas a su alcance
• con los nuevos lineamientos del artículo 120 prevalece, en todos los casos, el concepto de interés legítimo sobre el más rigorista de interés jurídico para los efectos de la promoción de juicios ante el TCADF, consecuentemente, se torna más elástico en beneficio de los particulares accionantes por razones técnico-jurídicas que sería prolijo enunciar en este breve trabajo
• de acuerdo con el artículo 129 queda regulada la instancia de aclaración de sentencia como una posibilidad procesal legítima al alcance de las partes por si el fallo de las Salas del TCADF no fuere lo suficientemente preciso, en obvio de confusiones inútiles que pudieran alterar a posteriori los efectos de dichas determinaciones
• acorde con el artículo 140, queda decretado que las resoluciones dictadas por la Sala Superior del TCADF (generalmente se dictan en una segunda instancia después de interpuesto el recurso de apelación) serán definitivas para las autoridades demandadas, al dejarse de contemplar una instancia posterior ante el Poder Judicial de la Federación al alcance de éstas (como estaba prevista con anterioridad, vía recurso extraordinario de revisión)
• muchas de las atribuciones que antes estaban asignadas a las Salas Ordinarias ahora se confían al Magistrado Instructor del juicio en bien de la agilización del procedimiento, como sucede en cuanto a la admisión de la demanda y de las pruebas, los emplazamientos a las autoridades y otras cuestiones, según artículo 91 y siguientes
• la jurisprudencia (por reiteración de tesis) de la Sala Superior quedará fijada al presentarse tres precedentes en el mismo sentido, aprobadas solamente por cuatro de sus magistrados (artículos 141 a 144), que constituye un mínimo de requisitos respecto a los vigentes con anterioridad. Esto resulta más sencillo y operante para normar el criterio de los juzgadores y de los litigantes que acuden al tribunal en defensa de sus intereses

Conclusiones

Se han puesto en la balanza los aspectos positivos y negativos de la tercera Ley Orgánica del TCADF para lograr un comentario en puntos de equilibrio en cuanto a la nueva normatividad analizada. 

Los avances son muchísimos en las cuestiones contenciosas administrativas y fiscales que atañen al DF, no obstante, se pudieron haber obtenido mejores logros de haberse abierto una consulta pública antes del decretamiento de este nuevo cuerpo dispositivo, con el objeto de captar opiniones plurales.

Al menos faltó una cuestión esencial para la debida impartición de justicia administrativa y fiscal, que ya está reconocida en otros ámbitos, y que es la de exigir a los órganos jurisdiccionales se ocupen preferentemente de resolver las cuestiones de fondo antes de aquéllas que estén vinculadas con vicios de procedimiento o de forma, para que resulte más eficaz, pronta, expedita y concluyente.

Ello con el  objeto de evitar múltiples instancias revisoras ante órganos jurisdiccionales de superior jerarquía, que convierten en interminables los juicios, por los ?ires y venires? entre los juzgadores de origen y sus revisores que generalmente enfocan su atención a cuestiones intrascendentes para el meollo de los asuntos, lo cual perjudica tanto a los particulares como a las autoridades administrativas y hacendarias, al no actualizarse una definitoria resolución a las causas planteadas en los juicios.