Repecos: dónde pagan más

La forma discrecional en que cada estado recauda los impuestos a los pequeños contribuyentes abre la puerta a una posible impugnación
 .  (Foto: IDC online)

Fundamento de la facultad

En 2008 se refleja de forma evidente la desproporción que guarda la carga tributaria de las personas físicas que tributan  en el régimen de pequeños contribuyentes (REPECOS), de conformidad con la Sección III, del Capítulo II, del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR). Esta desproporción depende de la entidad federativa (incluido el Distrito Federal) en donde dichos contribuyentes obtienen sus ingresos.

La facultad de estimar los ingresos de los contribuyentes que tributen como REPECOS y con ello el importe de los impuestos a pagar está plasmada en el último párrafo, de la fracción VI, del artículo 139 de la LISR; para el valor estimado de las actividades realizadas, el fundamento es el artículo 2-C de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (LIVA), y el artículo 17 de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única (LIETU) para la estimativa de dicho impuesto. Adicionalmente, se toma en consideración el convenio firmado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con cada entidad.

Los Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal (Convenios), mismos que se relacionan en el Anexo 3 de la Resolución Miscelánea Fiscal, permiten la coordinación entre la autoridad tributaria federal y las entidades federativas, para que estas últimas desarrollen funciones  operativas  de administración, incluidas las de recaudación, comprobación, determinación y cobro de los impuestos en los que así convengan coordinarse.

La facultad de ?determinación? que le fue delegada a los estados de la República implica la estimación tanto del valor de las actividades mensuales como del ingreso gravable, y con ello, la cuantificación de las cuotas para el pago respectivo del ISR, IVA, y actualmente el IETU.

La determinación de los impuestos que realizan las autoridades locales, y que están obligados a pagar los REPECOS, está sustentada considerando ingresos progresivos, lo cual permite ubicar el ingreso entre un monto mínimo y otro máximo, y en una tercera columna indica el importe de los impuestos a pagar en una sola cuota que le corresponden a dichos ingresos.

Violación a principios constitucionales

PROPORCIONALIDAD

Independientemente que en los Convenios se hubiese acordado que cada entidad ?determine? los impuestos relativos a los ingresos generados por los REPECOS en sus territorios, es de considerar que dicha cuantificación debe observar el principio de proporcionalidad que se encuentra plasmado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y que se puede apreciar en la siguiente tesis emitida  por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVII, mayo de 2003:

PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. DEBE EXISTIR CONGRUENCIA ENTRE EL TRIBUTO Y LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA DE LOS CAUSANTES. El artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal establece el principio de proporcionalidad de los tributos. Éste radica, medularmente, en que los sujetos pasivos deben contribuir al gasto público en función de su respectiva capacidad contributiva, debiendo aportar una parte adecuada de sus ingresos, utilidades, rendimientos, o la manifestación de riqueza gravada. Conforme a este principio los gravámenes deben fijarse de acuerdo con la capacidad económica de cada sujeto pasivo, de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en forma cualitativamente superior a los de medianos y reducidos recursos. Para que un gravamen sea proporcional debe existir congruencia entre el mismo y la capacidad contributiva de los causantes; entendida ésta como la potencialidad real de contribuir al gasto público que el legislador atribuye al sujeto pasivo del impuesto en el tributo de que se trate, tomando en consideración que todos los supuestos de las contribuciones tienen una naturaleza económica en la forma de una situación o de un movimiento de riqueza y las consecuencias tributarias son medidas en función de esa riqueza. La capacidad contributiva se vincula con la persona que tiene que soportar la carga del tributo, o sea, aquella que finalmente, según las diversas características de cada contribución, ve disminuido su patrimonio al pagar una cantidad específica por concepto de esos gravámenes, sea en su calidad de sujeto pasivo o como destinatario de los mismos. De ahí que, para que un gravamen sea proporcional, debe existir congruencia entre el impuesto creado por el Estado y la capacidad contributiva de los causantes, en la medida en que debe pagar más quien tenga una mayor capacidad contributiva y menos el que la tenga en menor proporción.

El principio de proporcionalidad no se ve reflejado en el pago de las cuotas que deben cubrir los REPECOS, como se puede apreciar en el recuadro siguiente, al comparar el impuesto que debe pagar un pequeño contribuyente por un mismo ingreso en diversos Estados:

Entidad Ingresos (A) Cuota Bimestral
Distrito Federal  300,000.00  $35,000.00 
Estado de México  300,000.00    18,900.00 
Guanajuato  300,000.00      5,427.00 
Hidalgo  300,000.00    14,815.00 
Jalisco  300,000.00    17,060.00 
Puebla  300,000.00    14,815.00 
Querétaro  300,000.00      8,500.00 

(A) Se considera que dichos ingresos son obtenidos por  la enajenación de productos, mismos que están gravados a tasa del 15% para efectos del IVA

De esta comparación se concluye que el importe de los impuestos que tienen obligación de pagar  los contribuyentes que realicen una misma actividad y por un mismo ingreso varía en diferentes lugares de la República Mexicana, lo que distorsiona completamente la capacidad contributiva de los sujetos pasivos.

Aquí, es menester recordar que si bien los artículos 139, fracción VI de la LISR, 2-C de la LIVA y 17 de la LIETU permiten la mencionada determinación, ésta última se refiere a impuestos federales de la misma naturaleza, que gravan ingresos iguales, por lo que las cuotas debieran guardar cierta similitud y no arrojar semejantes diferencias.

LEGALIDAD

Asimismo, la cuantificación de dicha cuota también debe estar sujeta al principio de legalidad previsto en la CPEUM. Este principio tiene como finalidad primordial el de limitar o eliminar la  discrecionalidad que la autoridad pudiese tener en la determinación de los tributos, como puede apreciarse en la tesis publicada por el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Apéndice 1917-1995, Tomo I, Primera Parte, Tesis 168, página 169:

IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCION FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el período que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan solo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado, está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificárseles.

Adicionalmente, es determinante comentar que los elementos del tributo, entre ellos, el correspondiente a la base, deben estar previstos en una ley material y formal, es decir, emitida por el órgano legislativo. Ello se hará presente a través de disposiciones claras y concretas, sin que la facultad conferida al citado órgano pueda ser transferida por un Convenio de Coordinación a las autoridades fiscales, lo cual se puede apreciar en la siguiente tesis P./J. 106/2006, publicada por el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, de octubre de 2006:

LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DE DICHO PRINCIPIO EN RELACIÓN CON EL GRADO DE DEFINICIÓN QUE DEBEN TENER LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL IMPUESTO. El principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, exige que sea el legislador, y no las autoridades administrativas, quien establezca los elementos constitutivos de las contribuciones, con un grado de claridad y concreción razonable, a fin de que los gobernados tengan certeza sobre la forma en que deben atender sus obligaciones tributarias, máxime que su cumplimiento defectuoso tiende a generar actos de molestia y, en su caso, a la emisión de sanciones que afectan su esfera jurídica. Por ende, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de la definición de alguno de los componentes del tributo, ha declarado violatorios del principio de legalidad tributaria aquellos conceptos confusos o indeterminables para definir los elementos de los impuestos; de ahí que el legislador no pueda prever fórmulas que representen, prácticamente, la indefinición absoluta de un concepto relevante para el cálculo del tributo, ya que con ellos se dejaría abierta la posibilidad de que sean las autoridades administrativas las que generen la configuración de los tributos y que se produzca el deber de pagar impuestos imprevisibles, o bien que se origine el cobro de impuestos a título particular o que el contribuyente promedio no tenga la certeza de la forma en que debe contribuir al gasto público.

Al no estar detallada de forma precisa en las leyes federales correspondientes, el procedimiento y/o las consideraciones específicas para la estimación de los ingresos, del valor de los actos, así como la estimación de ingresos y deducciones, que permitan a las autoridades estatales determinar de forma homogénea las cuotas mediante las cuales pagan los REPECOS, tiene como consecuencia que el sujeto vea afectada su seguridad jurídica y su capacidad contributiva, al estar incrementando su carga tributaria, aunado a dejar al arbitrio de una autoridad que no está facultada para ello un elemento esencial del tributo.

Además se debe aclarar que en los Convenios no se ha presentado modificación alguna que permita considerar al IETU como un impuesto coordinado, y en la práctica muchas entidades o la mayoría ya están efectuando el cobro respectivo al considerar una cantidad indefinidamente determinada como parte de la cuota fija a pagar, cuestión que no tiene un soporte legal.

No es óbice a lo anterior el hecho de que las entidades se basen en el Decreto publicado el pasado 27 de febrero en el Diario Oficial de la Federación, pues la ley claramente exige su incorporación en los Convenios.

Corolario

Los impuestos que determinan las autoridades estatales a pagar por los REPECOS, mediante el establecimiento de cuotas fijas por el hecho de estar señaladas en  un  Convenio, no los excluye de observar los principios básicos constitucionales de las contribuciones y con ello evitar el perjuicio que ocasiona a dichos contribuyentes al no tener certeza jurídica del importe que están pagando, amén de que un mismo ingreso cubra un tributo totalmente desproporcionado.