Para entender la forma en que el gobierno lleva a cabo sus licitaciones públicas, así como las adquisiciones y obras en general que ejecuta en conjunción con los particulares, es importante tener clara la normatividad aplicable a las mismas.
El licenciado Roberto Hernández García, socio director de COMAD, S.C., despacho reconocido a nivel nacional e internacional en materia de contratación pública y construcción, explica cuáles son las disposiciones legales a consultar cuando se está en proceso de contratar con la Administración Pública Federal.
Antecedentes
En el año 2007, el Banco Mundial elaboró un interesante estudio en el que se evaluaba el sistema de compras del sector público en México denominado: El sistema federal de contratación pública. Retos y oportunidades.
En dicho reporte, el Banco Mundial recomendó a México, entre muchas otras, las siguientes acciones:
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reglamentar las licitaciones públicas internacionales
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incluir en los contratos mecanismos alternos para resolución de conflictos y estipular que las partes pueden negociar sobre los mecanismos para la resolución de éstos, los cuales pueden incluir la conciliación, intermediación y arbitraje
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señalar los fundamentos por los que las proposiciones son desechadas, así como desplegar procedimientos detallados que precisaran el por qué de estos rechazos
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establecer un manual maestro para contrataciones al cual se apeguen las dependencias sujetas a las leyes federales a efecto de orientar a quienes hacen contrataciones, mismo que debería contener toda la información necesaria, con pasos y procedimientos a seguir, así como diagramas de flujo de contrataciones, etc. Las dependencias podrían complementar el manual con sus propios procedimientos internos
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estandarizar los procedimientos, anunciarlos y darles una amplia difusión
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hacer más funcionales las búsquedas de marcos jurídicos creando un solo portal electrónico con buscadores y funciones de ayuda para las consultas que pudieran hacer los empleados del gobierno y el público en general
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lograr que todas las licitaciones públicas se planeen, publiquen, documenten, asignen, contraten y gestionen a través de Compranet (aun cuando las propuestas se presenten en papel), para que así la información original sea la misma que se provee en el sistema
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capacitar de manera especializada a jefes de departamento que realizan ventas al sector público, concentrándose en procedimientos y normas
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proporcionar manuales en línea
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alcanzar que el portal de Compranet ofrezca la posibilidad de buscar datos mediante referencias cruzadas, a consideración del usuario
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conformar un equipo de expertos que realicen un análisis de mercados, una evaluación general de procesos y un análisis del impacto de las contrataciones. También recomendarían los ajustes a realizar con base en el análisis
El referido informe hablaba, asimismo, de la falta de confianza de los usuarios en el sistema en general y la necesidad de implementar medidas para procurar la misma.
En este sentido, se iniciaron varias acciones administrativas que generaron lo que hoy en día se puede considerar el nuevo régimen jurídico de contratación pública a nivel federal.
Nuevo régimen
Éste consiste, en términos generales, en los siguientes ordenamientos básicos (sin perjuicio de que hay otros complementarios):
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reformas a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 28 de mayo del 2009
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reformas a la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM), publicadas en el DOF el 28 de mayo del 2009
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Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (MAASSP), publicado en el DOF el 9 de agosto del 2010
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Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (MOPSRM), publicado en el DOF el 9 de agosto del 2010
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Reglamentos de la LAASSP y de la LOPSRM, publicados en el DOF el 28 de julio del 2010
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Acuerdo por el que se emiten diversos lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios y de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, publicados en el DOF el 9 de septiembre del 2010 (en adelante “el Acuerdo”
Aplicación
Para efecto de poder entender cómo aplicarlas, a continuación enumeramos algunos principios.
LAASSP y LOPSRM
Son leyes reglamentarias del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (es decir, las emite el Congreso de la Unión, y detallan lo que establece dicho artículo constitucional).
La primera tiene por objeto regular las adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y la prestación de servicios de cualquier naturaleza, mientras que la segunda tiene por objeto la contratación de obras públicas y los servicios relacionados con ellas. Ninguna disposición administrativa puede rebasar o señalar situaciones que se excedan o contraríen lo dispuesto en las leyes.
RLAASSP y RLOPSRM
Son los instrumentos legales que regulan a las leyes correspondientes, y fueron emitidos por el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de la Función Pública. Abrogaron los reglamentos anteriores que ya no se deben de aplicar. De igual forma, abrogaron o dejaron sin efecto diversas disposiciones que a continuación se detallan:
En materia de adquisiciones se abrogó o dejó sin efecto:
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el Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles, publicado en el DOF el 13 de febrero de 1990
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el Acuerdo que establece las bases de integración y funcionamiento de los comités de adquisiciones, arrendamientos y servicios y de las comisiones consultivas mixtas de abastecimiento de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF), publicado en el DOF el 5 de agosto de 1999
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los Lineamientos para la adquisición de equipos, programas y sistemas de cómputo, contratación de servicios para el desarrollo de programas y sistemas; así como de adquisición de accesorios y demás bienes e instrumentos que estén integrados por componentes electrónicos que controlen o tengan como referencia fechas para su operación, publicado en el DOF el 10 de septiembre de 1998
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los Oficios-Circulares números:
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SP/100/1644/97, dirigido a los Titulares de las dependencias y entidades de la APF, relativo a la forma y términos en que deben ser enviadas, la convocatoria y bases de las licitaciones públicas que lleven a cabo, publicado en el DOF el 14 de julio de 1997
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SP/100/010/96, dirigido a los titulares de las dependencias y entidades de la APF, publicado en el DOF el 22 de enero de 1996
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SP/100-429/95, que suscriben la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, para reforzar las medidas preventivas relativas al pago oportuno de las contrataciones que realizan las dependencias y entidades de la APF en materia de adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y de prestación de servicios de cualquier naturaleza, publicado en el DOF el 14 de agosto de 1995
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SP/100/507/95, dirigido a los ciudadanos titulares de las dependencias y entidades de la APF, publicado en el DOF el 6 de diciembre de 1995
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las normas administrativas aplicables a las adquisiciones que por la vía de importación directa efectúen las dependencias y entidades de la APF, publicado en el DOF el 2 de mayo de 1985
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el Reglamento de la LAASSP publicado en el DOF el 28 de mayo del 2009
En materia de obras públicas y servicios relacionados con las mismas se abrogaron o quedaron sin efecto:
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el Reglamento de la Ley de Obras Públicas, publicado en el DOF el 13 de febrero de 1985 y sus reformas publicadas en el mismo medio de información oficial el 9 de enero de 1990, y todas aquellas disposiciones que se opongan al nuevo reglamento, así como el RLOPSRM publicado en el DOF el 28 de mayo del 2009
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las Reglas Generales para la Contratación y Ejecución de las Obras Públicas y de Servicios Relacionados con las Mismas, publicadas en el DOF los días 8 de enero de 1982, 14 de junio de 1982, 15 de octubre de 1982, 6 de julio de 1983 y 21 de abril de 1986
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los Oficios-Circulares:
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mediante el cual se dan a conocer a las dependencias y entidades de la APF las normas que deberán observar en los actos de presentación y apertura de proposiciones y en la evaluación de las mismas en los procedimientos de contratación que lleven a cabo en materia de obra pública mediante licitación pública o por invitación a cuando menos tres contratistas, publicado en el DOF el 19 de enero de 1994, así como sus modificaciones y adiciones publicadas en el DOF el 13 de junio de 1994
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por el que se requiere a las dependencias y entidades de la APF el envío de información a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en materia de ejecución de obra pública, para efectos de inspección y vigilancia, publicado en el DOF el 13 de septiembre de 1996
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número 005, relativo a las características que deberán contener las publicaciones de los fallos de las licitaciones públicas en materia de adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles, prestación de servicios de cualquier naturaleza, así como de obra pública a las que deberán sujetarse las dependencias y entidades de la APF, publicado en el DOF el 8 de abril de 1994
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por el que se dan a conocer los lineamientos y criterios para que en los procedimientos de licitación pública e invitación restringida y en lo relacionado con la ejecución y cumplimiento de los contratos de adquisiciones, obras públicas y servicios de cualquier naturaleza, se observe estrictamente lo dispuesto por la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, publicado en el DOF el 2 de octubre de 1996
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los Lineamientos para el oportuno y estricto cumplimiento del régimen jurídico de las adquisiciones, arrendamientos, prestación de servicios de cualquier naturaleza, obras públicas y servicios relacionados con éstas, publicados en el DOF el 15 de marzo de 1996
MAASSP y MOSPSRM
En ambos casos, los manuales tienen como propósito determinar los procesos y directrices que las dependencias y entidades de la APF, y la Procuraduría General de la República observarán de manera obligatoria para reducir y simplificar la regulación administrativa en la materia, con la finalidad de aprovechar y aplicar de manera eficiente los recursos con que cuentan dichas instituciones, aclarando que los procesos y directrices referidos, se establecen sin perjuicio de que las dependencias y entidades realicen otras acciones complementarias que en términos de las disposiciones aplicables en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios o de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, sean inherentes a los procesos o subprocesos respectivos, debiendo aplicarse, asimismo, a las entidades federativas, los municipios y los entes públicos de unas y otros, cuando éstos se ubiquen en el supuesto a que se refiere la fracción VI del artículo 1o de la LOPSRM.
"El Acuerdo"
Este Acuerdo regula varios temas relacionados con ambas materias que se describen a continuación:
| Lineamientos | Objeto |
| Generales para la expedición de políticas, bases y lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios y de obras públicas y servicios relacionados con las mismas | Establecer las disposiciones y los criterios que acatarán los sujetos a que se refieren los artículos 1o fracciones I a V de la LAASSP y 1o fracciones I a V de la LOPSRM, así como, cuando corresponda, las entidades federativas, municipios y los entes públicos de unas y otros, (en lo sucesivo los organismos sujetos a las leyes), para la emisión de las políticas, bases y lineamientos a que aluden dichos preceptos |
| Para la aplicación del criterio de evaluación de proposiciones a través del mecanismo de puntos o porcentajes en los procedimientos de contratación regulados por LAASSP y la LOPSRM | Fijar las disposiciones que observarán los organismos sujetos a las leyes para utilizar el criterio de evaluación de proposiciones a través del mecanismo de puntos o porcentajes en los procedimientos de contratación de licitación pública y de invitación a cuando menos tres personas que regulan los propios ordenamientos legales |
| Para reducir los montos de las garantías de cumplimiento que deben otorgar los proveedores y contratistas | Normas que los organismos sujetos a las leyes a efecto de que, de acuerdo con los antecedentes de cumplimiento favorable de los proveedores y contratistas, reduzcan los montos de las garantías de cumplimiento a otorgarse |
| Para la utilización de la modalidad de ofertas subsecuentes de descuentos en las licitaciones públicas electrónicas prevista en la LAASSP | Determinar los casos en que se podrá utilizar la modalidad de ofertas subsecuentes de descuentos en las licitaciones públicas electrónicas que se realicen a través de Compranet, bajo el ámbito de aplicación de la LAASSP, así como los requerimientos técnicos y normativos para el uso de dicha modalidad |
| Para promover la agilización del pago a proveedores que derive de los contratos de adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y de prestación de servicios, sujetos a la LAASSP | Delimitar las acciones que llevarán a cabo los sujetos a que se refiere el artículo 1o, fracciones I a VI de la LAASSP en los procesos de pago que deriven de los contratos regulados por esa Ley y su Reglamento, para reducir los plazos que median entre la fecha de entrega de los bienes muebles y servicios y la fecha de pago correspondiente |
| Para la determinación de los precios de los servicios que tengan por objeto elaborar o concluir los estudios, planes o programas necesarios que permitan llevar a cabo la contratación de obras públicas asociadas a proyectos de infraestructura conforme a la LOPSRM | Definir el procedimiento que de conformidad con la fracción XIV del artículo 42 de la LOPSRM, respetarán los sujetos a que se refiere el artículo 1o fracciones I a VI de esa Ley para la determinación de los precios de los servicios necesarios para el desarrollo de proyectos de obras públicas asociadas a proyectos de infraestructura, señaladas en los artículos 2o, fracción VIII y 3o, fracción VIII del citado ordenamiento |
Corolario
Todas estas disposiciones legales, reglamentarias, normativas y administrativas, serán aplicadas en forma simultánea por la APF para la contratación de bienes, arrendamientos, servicios y obra (salvo la expresamente excluida como es el caso de PEMEX, para las actividades sustantivas de carácter productivo, poderes federales y órganos autónomos), con lo cual todos los involucrados en forma directa o indirecta con la misma, deben conocer y capacitarse en su contenido puntualmente para aplicarlos o exigir su aplicación en forma precisa y efectiva.
