Estas acciones, limitadas en su aplicación a la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos en materia de relaciones de consumo de bienes o servicios, públicos o privados, y el medio ambiente, son explicadas, tanto en su contenido, como en la manera de activar su aplicación mediante la demanda, por el especialista en derecho ambiental Maestro Neófito López Ramos, Magistrado del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito en el Distrito Federal, como se apreciará enseguida.
MEDIO AMBIENTE: UN CASO PARTICULAR
El reciente reconocimiento en la Constitución a los derechos humanos tutelados en los tratados internacionales de los que México sea parte, el presupuesto del respeto a la vida y a derechos como la salud y al agua, así como los instrumentos que permiten la participación ciudadana, el derecho a la información y el acceso a la justicia ambiental e, incluso, la creación de tribunales ambientales, aparecen como ingredientes necesarios para que las personas gocen de un ambiente sano o por lo menos adecuado para su bienestar y desarrollo.
REGULACIÓN
En el sendero legislativo mexicano, al seguir la corriente del derecho ambiental internacional, se determinó a nivel constitucional en el artículo 4o que toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para el bienestar y el desarrollo (junio de 1999) y, 11 años después (julio de 2010), se adicionó a la Constitución el artículo 17 para establecer que la ley regularía las acciones colectivas, los mecanismos de reparación y el procedimiento judicial ante jueces federales. Tal disposición pudo haber generado una Ley General Procesal Ambiental reguladora de tales actos para la tutela del ambiente; sin embargo, en lugar de una ley reglamentaria de ese apartado, se expidió un Decreto por el cual se adicionó al Código Federal de Procedimientos Civiles (CFPC) el Libro Quinto denominado “De las acciones colectivas”, integrado por los nuevos artículos 578 a 626, y se reformaron los artículos 1 y 24 del mismo código para establecer el derecho o interés difuso, colectivo e individual de incidencia colectiva como supuestos de legitimación para iniciar o intervenir en un procedimiento judicial, en ejercicio de una acción colectiva.
La novedad de la reforma motiva el breve análisis práctico hecho enseguida.
ACCIÓN COLECTIVA
Legitimación
Una primera distinción entre lo sustantivo y lo procesal surge precisamente del texto del artículo 1o reformado, porque el interés para iniciar o intervenir en un procedimiento judicial se identificaba con la titularidad de un derecho por la específica situación de una persona en una relación jurídica determinada, de modo que la atribución u ostentación de un derecho y obligación surgidos de una relación contractual o extracontractual permitía identificar al acreedor, a los sujetos activo y pasivo, lo cual caracterizaba a la legitimación en la causa.
En cambio, con la reforma, la capacidad de ejercicio es la base de la legitimación en el proceso, lo cual permite actuar por sí directamente en el ejercicio de la acción o a través de otro.
La existencia del interés, caracterizado por implicar la titularidad de un derecho dentro de un patrimonio individual, respondía cabalmente al derecho de acceso a la justicia para la tutela de derechos individuales y que atañen a la esfera patrimonial de cualquier persona. No obstante, no era una institución moldeable para dar cabida al ejercicio de derechos cuya titularidad no correspondía a un solo individuo.
Por ejemplo, respecto de bienes del dominio público o de uso común, no hay una causa o título generador de un derecho individual, porque el bien, dada la naturaleza, no puede ingresar al patrimonio de una sola persona, aun así se afectase su salud, propiedad, o se incurriese en un acto de molestia en su domicilio, pero al verse afectado, surgiría su legitimación como titular de un derecho para pedir la reparación mediante sentencia que declarase fundamentado el derecho aludido y en consecuencia se impusiera la condena respectiva.
La tutela indirecta de un bien colectivo o de uso común a través de la reparación o restitución de un daño en un bien individual, conlleva una falta del mecanismo procesal que permita una tutela directa.
La trascendencia de la reforma al artículo 1o es el reconocer el derecho o interés difuso, colectivo o individual de incidencia colectiva para ejercer una acción colectiva.
Papel del juez federal civil
Competencia
Para conocer de la acción colectiva es competente, por razón del territorio, el juez con jurisdicción en el domicilio del demandado, pero en este caso, solo son competentes los Tribunales de la Federación (arts. 24 y 578, del CFPC).
Interpretación
Respecto a ésta, el artículo 583 prescribe un importante principio que le permite al juez analizar las normas y los hechos de forma compatible con los principios y objetivos de los procedimientos colectivos, en aras de proteger y tutelar el interés general y los derechos e intereses colectivos pues se trata de la interpretación que abarca normas y hechos. Ella supone una exégesis funcional que la haga eficaz, integradora y suficiente en consonancia con principios como el de precaución, y “el que contamina paga”, entre otros, para tutelar los bienes materia de las pretensiones que atañen a un interés general y a derechos o intereses colectivos. El juez debe actuar con sensibilidad y prudencia, comprometido con su función jurisdiccional de dictar una sentencia completa que tutele tanto la norma, como el interés general y los derechos e intereses colectivos.
La obligación del juez de actuar de la manera indicada causa que también tenga la obligación de, al momento de analizar la demanda, determinar cuál es la pretensión o pretensiones materia de la acción y cuál es el derecho o norma aplicable, porque es él quien debe conocer el derecho, lo cual se conoce como el principio iuranovit curia.
En esa tesitura, a las partes solo les corresponde la carga de narrar los hechos y es el juzgador quien debe identificar la causa de la petición y buscar la norma que regula tanto aquéllos como sus consecuencias, porque dado que los derechos e intereses son colectivos y es menester proteger no solo éstos sino también el interés general, el principio iuranovit curia cobra una dimensión y una responsabilidad mayor.
Acorde con esta obligación del juez, su facultad de prevención para que la parte actora aclare o corrija su demanda antes de desecharla tiene que estar precedida de un ejercicio de prudente análisis y ponderación que permita la adecuada defensa del interés general y de los derechos e intereses difusos y colectivos.
Sujetos titulares
Éstos son instituciones, asociación civil o un grupo de treinta personas (art. 579, CFPC).
Respecto a la materia ambiental, es criticable que no se haya incluido a las procuradurías estatales e instituciones de procuración y aplicación de esta clase de normas, impidiendo regionalmente el ejercicio de la acción por quienes cuentan con la infraestructura material y jurídica idónea para ello.
Tampoco incluyó a los municipios y a las entidades federativas a través del síndico, gobernador, jefe de gobierno o procurador de justicia estatal o a las procuradurías de desarrollo urbano estatales, que por la inmediatez del lugar en que ocurra el daño ambiental podrían pretender la tutela del interés general o derechos difusos y colectivos.
La experiencia en las controversias constitucionales pone de manifiesto que los municipios, los estados, los órganos de gobierno del Distrito Federal y la Federación al contar con un instrumento jurídico procesal pueden defender el ejercicio de sus facultades exclusivas, de tal forma que en materia de daño ambiental sería benéfico que se pudiera ampliar el ejercicio de la legitimación activa y pasiva tratándose de las acciones colectivas.
Establecer un mínimo de 30 personas con un representante común es tan subjetivo que no representa problema para las grandes regiones o ciudades, pero sí para la defensa de bienes que estén apartados de las comunidades y por ende, tal requisito podría causar un impedimento al ejercicio de la acción colectiva aun cuando sea evidente la existencia del daño.
Objeto de tutela
Adicionalmente, el artículo 581 del CFPC distingue por su objeto de tutela a la acción en: difusa, colectiva en sentido estricto, e individual homogénea.
Dado que es importante profundizar en los dos primeros puntos, se explican los derechos causantes de estas acciones, omitiendo la tercera, pues es clara en su contenido.
Derechos difusos
Son aquéllos inherentes a la persona en virtud de su dignidad humana y, por tanto, su titularidad corresponde a una colectividad indeterminada; por otro lado, los colectivos son derechos subjetivos indivisibles pertenecientes a un grupo de personas o a una colectividad determinada (art. 580, CFPC).
Derechos e intereses individuales de incidencia colectiva
Son de naturaleza divisible y su titularidad corresponde a los individuos integrantes de una colectividad determinable, relacionada por circunstancias de hecho o de derecho comunes (arts. 580 y 582, CFPC).
Las pretensiones en la acción colectiva pueden ser: declarativas; constitutivas; de condena.
¿Prescripción o caducidad?
En términos generales, ya sea en su acepción positiva (usucapión) o de negativa, tiene por finalidad otorgar certeza jurídica respecto de la existencia de derechos y obligaciones. Cuando se trata de sancionar el no ejercicio de una acción, lo extinto no es el derecho sustantivo sino el procesal, entendiendo por este, el acceso a la justicia que implica plantear ante un tribunal la pretensión para resolver el fondo de la controversia; por tal razón, el no ejercicio oportuno de la acción tiene por consecuencia su extinción, por lo que en estricto sentido es caducidad, lo cual no permite el estudio de fondo de la pretensión.
Para la acción colectiva, el artículo 584 del CFPC fija como plazo para la prescripción tres años seis meses, contados a partir del día en que se haya causado el daño. En el tema ambiental, la gravedad del daño en este rubro y la necesidad de su reparación y de que no quedase impune haría necesario la ampliación de ese plazo.
Crítica a la procedencia de la caducidad
Se trata de un término muy breve, pues para la prescripción negativa o positiva en materia civil y mercantil es de 10 años. Además, iniciar el cómputo del plazo de prescripción a partir del día en que se haya causado el daño deja de lado que, por la naturaleza de la afectación y del bien protegido, es preciso que exista el conocimiento del afectado, en consecuencia, desligar el hecho de la causación del daño del conocimiento objetivo y fehaciente del sujeto legitimado para el ejercicio de la acción colectiva, puede provocar su fácil extinción por prescripción.
Demanda
Requisitos
Están regulados en el artículo 587 del CFPC y a pesar de la importancia de los bienes jurídicos tutelados a través de la acción colectiva, se impusieron unos más rigurosos en cuanto a forma que los ya existentes para una demanda ordinaria.
Primero, la fracción V del artículo 587 desatiende la posibilidad de que por la naturaleza del lugar en que se cause el daño o donde se encuentra la fuente del mismo, pudiera no ser fácil saber el nombre y domicilio del demandado.
Esto es censurable, pues incluso en la demanda de un juicio ordinario, así como en materia laboral, no se exige al actor tal precisión, sino que basta con llamar al propietario o poseedor. Por ello, se considera que el juez debería quedar facultado para realizar la investigación al ser quien tiene los medios de apremio para lograrlo.
Segundo, en las fracciones VI y VII del mismo artículo se impone al actor que defina la clase de derecho y el tipo de acción que pretende promover, cuando por la interpretación del artículo 583, sumado al principio iuranovit curia, ambos explicados antes, ello debería corresponder al juez.
Para el caso de que el actor no haga la precisión indicada, el juez lo prevendrá, sin embargo es él quien conoce el derecho y no debiera desechar la demanda si no se desahoga la prevención, procediendo de oficio a analizar los hechos y las pretensiones para determinar de qué clase de acción se trata y cuál es el derecho afectado, así como la causa de pedir.
En cuanto a las fracciones IX y X, que constriñen al actor determinar las circunstancias comunes que comparta la colectividad y los fundamentos de derecho, chocan con el deber del juez que se ha explicado con antelación.
La fracción XI también insta al actor una carga formal muy rigurosa, al obligarlo a narrar y precisar consideraciones y hechos que sustenten la conveniencia de la sustanciación por la acción colectiva en lugar de la individual. La elección de la vía colectiva no debería necesitar justificación, pues desde el momento en que un grupo de personas ha decidido presentar la demanda, queda implícita la consideración de que es lo más favorable dados los beneficios que reporta actuar en grupo, incluso hacerlo individualmente resultaría más difícil y costoso, además de suponer otras desventajas.
El penúltimo párrafo del artículo 587 faculta al juez para prevenir a la parte actora para que aclare o subsane su demanda. El riesgo es que una interpretación letrista o rigurosa puede llevar a formular prevenciones que dejen en estado de indefensión a dicha parte por exigirle la determinación de cuestiones jurídicas que, por lo explicado ya, a todas luces son propias de la función judicial en el momento de dictar sentencia.
Desechamiento
El último párrafo del comentado artículo 587 faculta al juez a desechar de plano la demanda en tres supuestos, cuando:
- no se desahogue la prevención en el plazo de cinco días que debe conceder
- no se cumplan los requisitos objeto de tutela de la acción colectiva previstos en el Libro relativo
- se trate de pretensiones infundadas, frívolas o temerarias
La facultad de desechar la demanda por falta de un requisito de los previstos en el Libro Quinto es una causa abierta que permitirá el libre arbitrio y análisis de cualquier elemento negativo como la contracara de los requisitos, objetos y elementos que configuran la legitimación, pretensiones y objeto de cada acción colectiva, en cualquiera de sus modalidades.
Legitimación
En la causa
El artículo 588 del CFPC establece lo que denomina requisitos de procedencia de la legitimación en la causa, la cual se puede entender así:
- es condición de procedibilidad en materia de concentración indebida o prácticas monopólicas, una resolución firme emitida por la Comisión Federal de Competencia, mientras que a la vez esta entidad es una de las que son reconocidas como titulares de la acción colectiva, por lo que primero tendrá el papel de autoridad y determinará una infracción administrativa y después de constituido el título base de la acción, que será su resolución firme, podrá tener el papel de actora en la acción colectiva (fracción I)
- debe existir coincidencia entre el objeto de la acción ejercida y la afectación suplida; el artículo 582 del CFPC dispone que el objeto de la acción colectiva pueden ser pretensiones declarativas, constitutivas o de condena, mientras que en el artículo 581de ese Código también se prevé el objeto de cada una de las acciones de defensa colectiva en sentido estricto y de acción individual homogénea (fracción IV). En ese contexto, del contenido de esta fracción puede entenderse como un requisito de legitimación que el titular de la acción acredite la afectación sufrida para que proceda la condena correspondiente, acorde con el objeto de cada acción
- el artículo 588 del CFPC, más que referirse a requisitos de la legitimación en la causa, reconocen la cosa juzgada y la prescripción de la acción, que son excepciones procesales porque impiden la resolución del fondo de la pretensión y representan un obstáculo jurídico para un pronunciamiento de fondo sobre la procedencia de las pretensiones (fracciones V y VI)
En el proceso
El artículo 589 del CFPC regula lo que llama causas de improcedencia de la legitimación en el proceso. Es importante subrayar dos fracciones en particular consideradas como tales, que:
- los actos en contra de los cuales se endereza la acción constituyan procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio o procedimientos judiciales (fracción II). Lo anterior no se refiere a la capacidad para actuar por sí o a través de un apoderado, entendido esto último como legitimación en el proceso
- exista litispendencia entre el mismo tipo de acciones, en cuyo caso procederá la acumulación en los términos previstos en el CFPC (fracción VI). La excepción de litispendencia, no es algo propio de la legitimación en el proceso sino que hace improcedente la acción porque no puede haber dos juicios sobre los mismos hechos, objeto, causas y partes
Certificación
En el artículo 591 del CFPC se regula la admisión de la demanda después de que previamente se dio vista a la contraparte, para que después del emplazamiento, que implicó correrle traslado con dicho documento, la demandada manifieste lo que a su derecho convenga respecto del cumplimiento de los requisitos de procedencia previstos en el Libro Quinto.
Esto supone que antes de admitir la demanda, la demandada ya se enteró de las pretensiones y de los hechos y que el juez previno o desechó la demanda en caso de no ajustarse al Libro Quinto, o que de haber sido temeraria, frívola o infundada, la contraparte puede plantear causas de improcedencia que de suyo son de estudio oficioso
Después de la certificación que haga el juez de que la demanda cumple los requisitos de procedencia de los artículos 587 y 588, debe proveer sobre si la admite o desecha.
Por certificación aquí se debe entender el indicar en una resolución fundada y motivada que se satisfacen los requisitos que exigen los preceptos 587 y 588 (requisitos de la demanda y legitimación en la causa).
De no satisfacerse los primeros se origina la prevención y, de no reunirse los segundos, esta circunstancia deberá ser materia de la sentencia que culmine el procedimiento en los supuestos de las fracciones II y IV del artículo 588.
Un error del legislador es que no se previó expresamente como causa de desechamiento la falta de cumplimiento pleno de los requisitos del artículo 589, los cuales sí son analizados desde la demanda.
Notificación
En el artículo 591 del CFPC se ordena notificar en forma personal el auto admisorio de demanda y se otorgan 15 días para contestar. Resulta curioso que se ordene la ratificación de la demanda después de ser admitida, ya que parece un contrasentido que primero se admita y después se ratifique sin que, además, se prevea una consecuencia para el caso de que no lo haga.
Así, el juzgador no podría dejar de darle curso si no hay ratificación, porque al no haber consecuencia expresa, se estará a la presunción de que debe continuar, pues no se incluye en la redacción del numeral referido la figura de la afirmativa o de la negativa ficta.
Ratificación de pruebas
El artículo 596 del CFPC obliga al representante legal a ratificar bajo protesta ante el juez el escrito de pruebas. Tal disposición aparece muy estricta y es una novedad, porque en los juicios ordinarios federales y locales, civiles y mercantiles, tal situación no se exige.
Audiencia final
El artículo 596 del CFPC no señala expresamente cuándo debe celebrarse la audiencia final, pero sí precisa que en el auto admisorio se señalará fecha para esa audiencia, y también que las pruebas se desahogarán en un lapso que no exceda de 40 días hábiles, el cual puede ser prorrogado.
En el juicio ordinario federal la audiencia final debe llevarse a cabo en el último día del periodo de prueba, que es de 30 días, lo cual es muy difícil de cumplir debido la complejidad del desahogo de las pruebas y la ya de por sí ocupada agenda de audiencias del juez, a la que se agregan las diligencias relativas a los juicios orales mercantiles, puesto que la ley exige la presencia del juez en ellas.
De esa forma, será complejo desahogar pruebas científicas para el acreditamiento de los daños y el nexo causal durante un lapso tan breve, lo cual se acentúa tratándose del daño ambiental.
Sentencia
El artículo 604 del CFPC limita la facultad del juez para decidir sobre las pretensiones y el objeto de la acción y defensa, sin embargo, lo más grave y trascendente es que en caso de condena al cumplimiento sustituto, dicha cantidad se destinará a un fondo que no necesariamente tiene por objeto la remediación del daño o la realización de acciones compensatorias.
Cumplimiento
El artículo 607 del CFPC establece que la sentencia fijará al condenado un plazo prudente para que cumpla con lo ordenado en ella y los medios de apremio a emplearse ante su incumplimiento. No obstante, no se atendió a que, por la naturaleza del daño, las acciones de remediación, compensación o restitución los podría llevarlas a cabo un tercero a costa del interesado; aquí cabría aplicar esta opción de modo supletorio en aras de la tutela del interés general. Relacionado con el daño ambiental, también se da este supuesto de remediación a costa del interesado.
Medidas precautorias
El artículo 611 del CFPC resalta los requisitos para otorgar una medida precautoria.
Uno de los parámetros es que no se cause una afectación ruinosa al demandado; sin embargo si el daño que supone la actividad del demandado es tan grave que se haga irreversible, o ponga en grave riesgo al interés general, ese provecho económico no debe prevalecer. En materia ambiental sucede lo mismo si el daño ambiental causa el daño o el desequilibrio ecológico, o ponga en grave riesgo a la salud humana o la subsistencia de una especie de flora o fauna.
La fracción II del artículo 611 rompe con la tradición de las medidas precautorias que se decretan sin audiencia de parte afectada y como facultad exclusiva o inherente a la potestad general del juez, porque el juzgador dará vista por tres días a la demandada para que manifieste lo que a su derecho convenga.
Incluso se vulnera la autonomía judicial y se desconfía de su arbitrio, sensatez y conocimiento, porque se obliga al juez a solicitar previamente opinión a los organismos competentes previstos en la fracción I del artículo 585 o a cualquier otra autoridad en términos de la legislación aplicable.
Con esto se dejó al juez incapaz de decretar por sí mismo una medida precautoria que en todos los juicios es indispensable, particularmente en la tutela del ambiente. Ante la letra de la ley habrá que invocar y determinar lo conducente en cada caso concreto, porque esperar la opinión de la autoridad administrativa sería más grave que tomar medidas precautorias inmediatamente, si hay un riesgo actual a la vida, salud o por razones de seguridad nacional que hagan impostergable tal decisión.
La jurisprudencia tardará en llegar y queda la sensibilidad del juzgador para mejorar lo que sea dable y humanamente posible.
Costas
En los artículos 616 a 618 del CFPC se atribuye a cada parte asumir los gastos y costas derivados de su acción colectiva, así como los honorarios de sus respectivos representantes, lo cual parecería adecuado por su finalidad y objeto; sin embargo, no se atendió al valor pecuniario que pueda tener la materia de la acción colectiva y a que la naturaleza de las costas en general es de carácter resarcitorio, porque no es justo que quien hace valer un derecho ante la autoridad judicial esté obligado a soportar los gastos que su ejercicio, respeto y declaración en sentencia conlleva; tampoco es justo tramitar el juicio sin mérito alguno, o soportar los gastos de defensa ante una demanda infundada.
Otro aspecto trascendente es que el pago de los honorarios del representante de la parte actora se cubrirán con porcentajes que van del 20% al 3%, pasando por un 10%, dependiendo del valor de la suerte principal, y el pago será con cargo al fondo que administrará el Consejo de la Judicatura Federal (CJF), con lo cual se releva del pago a los interesados que tienen un valor económico en sus pretensiones.
El fondo
Conforme al artículo 624 del CFPC, el fondo se formará entre otras bases, con los recursos provenientes de las sentencias derivadas de las acciones colectivas difusas, o en su caso, de una tutela ambiental, y será administrado por el CJF.
El artículo 625 del mismo ordenamiento previene que los recursos obtenidos de las sentencias recaídas en acciones colectivas difusas deberán utilizarse exclusivamente para el pago de los gastos vinculados con los procedimientos colectivos –en general– incluyendo a los que no tienen un origen en esas acciones (lo cual es encomiable), así como al pago de los honorarios de los representantes de la parte actora.
Este destino de los recursos impide que los recursos del fondo tengan una relación más directa con el objeto de tutela de la acción colectiva difusa, porque debió destinarse a la prevención, remediación, restauración o compensación del daño al bien de interés general.
Los recursos también podrán ser utilizados para el fomento de la investigación y difusión relacionada con las acciones y derechos colectivos; lo cual también es muy importante, no obstante, quizá debió darse prioridad al tema que dio origen al acceso judicial a través de la acción colectiva, esto es, el tutelar y proteger los bienes jurídicos pertenecientes a la colectividad, y más que difusión exigen remediación, prevención o reparación, incluido por supuesto, el medio ambiente.
CONCLUSIONES
El derecho a un ambiente sano o adecuado para el bienestar y desarrollo de la persona está vinculado a otros derechos fundamentales como a la vida, la salud, y la seguridad en el patrimonio y en el domicilio.
La acción colectiva se substanciará con requisitos formales más rigurosos que para una demanda ordinaria y es más compleja con su trámite de vista, emplazamiento, certificación, notificación de la admisión, necesidad de ratificar la demanda y escrito de pruebas.
Se limita la facultad del juez en el otorgamiento de medidas precautorias y el destino de los recursos del fondo no es acorde con el objeto de tutela del ambiente, lo cual provoca que, en el futuro, para cuidar adecuadamente este bien tutelado, se requerirán mejoras legislativas.
