El cumplimiento y ejecución de las sentencias de amparo resulta de enorme importancia, pues de no realizarse en forma real y concreta, el desarrollo del propio juicio carecería de sentido. Así, se dota a los juzgadores de facultades precisas que aseguren su efectividad.
En efecto, el artículo 107 de la Carta Magna en su fracción XVI establece que si la autoridad incumple la sentencia que concedió el amparo, pero dicho incumplimiento es justificado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), de acuerdo con el procedimiento previsto por la ley reglamentaria, otorgará un plazo razonable para que proceda su cumplimiento, plazo que podrá ampliarse a solicitud de la autoridad.
Cuando sea injustificado o hubiera transcurrido el plazo sin que se hubiese cumplido, procederá a separar de su cargo al titular de la autoridad responsable y a consignarlo ante el Juez de Distrito.
Por su parte, la fracción XVII señala que la autoridad responsable que desobedezca un auto de suspensión o que, ante tal medida, admita por mala fe o negligencia fianza o contrafianza que resulte ilusoria o insuficiente, será sancionada penalmente.
Con esos antecedentes, al confrontar la fracción XVI del artículo 107 constitucional con la XVXII se pone a discusión el sentido que tendrá esa consignación realizada por la Corte, pues la propia norma fundamental establece en su artículo 21 que el ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público (MP).
Asimismo, la doctrina ha reconocido de manera general que el término consignación se refiere a una facultad ejercitada por el MP, como se observa en las siguientes definiciones:
- Consignación. (lat. consignatio) f. Acción y efecto de consignar. Der. Mex Acusación formal que hace el MP, poniendo al acusado a disposición de un juez penal
- Consignar. (lat. consignare; de cum, con, y signare, señalar) Der. Mex. En materia penal, poner a disposición del juez
- Consignación (Del latín consignare: sellar o firmar).
En el ordenamiento mexicano este vocablo tiene una doble significación, ya que en el campo del derecho civil se traduce en el ofrecimiento de la prestación debida por parte del deudor, cuando por algún motivo no la recibe o no la puede entregar al acreedor, y en derecho penal, es la figura a través de la cual el MP ejercita la acción punitiva, por considerar que durante la averiguación previa hay indicios de la existencia del delito y la presunta responsabilidad del inculpado.
Cuando el propio MP presenta el escrito de consignación ante el juez penal competente (escrito que debe considerarse como equivalente a la demanda en las restantes ramas procesales), solicita del tribunal la iniciación del procedimiento judicial; las órdenes de comparecencia y las de aprehensión que procedan; el aseguramiento precautorio de bienes para los efectos de la reparación del daño, y en su caso, las sanciones respectivas; pero al mismo tiempo debe ofrecer las pruebas de la existencia de los delitos y de la responsabilidad de los inculpados.
De las anteriores conceptualizaciones se concluye que la palabra consignación se usa tradicionalmente para expresar la solicitud mediante la cual el MP ejercita la acción penal, generando una excepción en el monopolio de la acción punitiva. Por ello, el Pleno de la SCJN ha establecido el siguiente criterio:
CONSIGNACIÓN DE AUTORIDADES RESPONSABLES EN AMPARO. DIFERENCIAS ENTRE LAS ATRIBUCIONES PREVISTAS EN LAS FRACCIONES XV Y XVII DEL ARTÍCULO 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del análisis de las mencionadas fracciones se advierte que existen distinciones relevantes entre las atribuciones previstas en ellas, las cuales consisten en: 1. Las conductas delictivas señaladas en ambas fracciones son de naturaleza diversa, ya que las referidas en la XVI se relacionan con el cumplimiento de una sentencia de amparo y las señaladas en la fracción XVII guardan relación con la prerrogativa procesal conferida a los gobernados para obtener la suspensión del acto cuya constitucionalidad se impugna en el juicio de amparo, lo que implica que su comisión tiene consecuencias de diverso grado en la administración de justicia; 2. En la fracción XVI se prevé expresamente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene la atribución para consignar a las autoridades responsables que incurran en las respectivas conductas delictivas, estableciéndose una excepción al monopolio de la acción penal conferido en la propia Constitución al Ministerio Público, a diferencia de lo previsto en la fracción XVII, en la que la atribución para consignar no se confiere expresamente a algún órgano del Estado; 3. En la fracción XVI se prevé que la conducta contumaz, para configurar la conducta delictiva y dar lugar a su consignación, requiere de la inexistencia de una causa de excusabilidad o bien, de existir ésta, que el acto reclamado se repita o se trate de eludir la sentencia de la autoridad federal aun cuando se haya fijado un plazo prudente para su ejecución, por lo que la Suprema Corte debe valorar la existencia de tal causa, antes de ejercer acción penal en contra de una autoridad contumaz en el cumplimiento de un fallo protector, a diferencia de lo que sucede en la fracción XVII, donde basta la existencia de la conducta para que el órgano competente realice la consignación; y, 4. En términos de la fracción XVI, al actualizarse la respectiva conducta delictiva, antes de proceder a la consignación de la autoridad respectiva, la Suprema Corte determinará su separación del cargo, a diferencia de la fracción XVII, en la cual únicamente se hace referencia a la facultad para consignar a las autoridades responsables que incurran en la conducta respectiva, por lo que si éstas gozan de fuero, antes de ejercer acción penal será necesario seguir el respectivo procedimiento legislativo.
Consulta a trámite 1/2004-PL. Derivada de la petición de Elva López Heredia, relacionada con el recurso de queja 53/2004, del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito. 8 de mayo de 2006. Mayoría de siete votos. Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Disidentes: Juan Díaz Romero, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Juan N. Silva Meza. Ponente: Juan Díaz Romero. Encargado del engrose: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Rafael Coello Cetina.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de 2006, p. 7, Tesis Aislada P. LIII/2006, Registro 174519, Materia Común.
Mediante esta tesis aislada que incluso no obtuvo la votación necesaria para poder integrar por reiteración jurisprudencia, se advierte que sí existe una diferencia entre las atribuciones señaladas en las fracciones XVI y XVII, pues sus características esenciales son distintas. La primera contiene una facultad para garantizar el cumplimiento de las sentencias de amparo, y la segunda, se refiere al incumplimiento de las suspensiones otorgadas durante el trámite del juicio de amparo.
