Facultades sancionadoras de la PROFEPA

Facultades sancionadoras de la PROFEPA
 .  (Foto: IDC online)

Lic. Claudia Quintero Jaramillo Problemática

Desde hace varios meses en nuestro sistema judicial se ha cuestionado la constitucionalidad del artículo 171 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), el cual establece la multa, clausura, arresto administrativo, decomiso y suspensión o revocación de concesiones, licencias, permisos o autorizaciones ambientales, como sanciones administrativas que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) puede imponer en caso de infracciones al referido ordenamiento, sus reglamentos y demás normas derivadas del mismo.

Antecedentes La PROFEPA ha fijado sanciones administrativas al organismo público descentralizado Pemex, Exploración y Producción, con motivo de las infracciones detectadas durante el trámite de los procedimientos administrativos de inspección y vigilancia para el cumplimiento de la legislación ambiental federal.

Este organismo se ha inconformado contra tales determinaciones, haciendo valer, en las vías administrativa y jurisdiccional, los recursos administrativos y juicios otorgados por la ley, destacando que a la fecha diversos Tribunales Colegiados de Circuito en materia administrativa le otorgaron la protección de la Justicia de la Unión, por la supuesta inconstitucionalidad del artículo en cuestión.

Dicha corporación esgrimió como argumentos que las sanciones administrativas aplicadas por la PROFEPA vulneran en su perjuicio las garantías de legalidad, seguridad jurídica y exacta aplicación de la ley, consagradas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (constitución), por las siguientes razones:

  • el precepto en cuestión omite definir lo que se entiende por violación a la ley, sus reglamentos y disposiciones derivadas de la misma, esto es, establece un tipo genérico de infracción administrativa;
  • no precisa los casos concretos en los cuales se aplicarán las sanciones en ella previstas, dejando al arbitrio de la autoridad ordenadora la determinación de la sanción a las infracciones cometidas en la materia, presumiendo un actuar arbitrario de ésta,  y
  • se deja en estado de incertidumbre al sujeto de la legislación ambiental, en virtud de desconocer la consecuencia jurídica que trae consigo su incumplimiento o vulneración. 

Las determinaciones de los tribunales federales se basaban, entre otros razonamientos, en la resolución del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en el amparo en revisión 1575/96, en la cual se determinó la inconstitucionalidad del artículo 112 de la Ley de Metrología y Normalización, vigente en 1992 (tesis jurisprudencial P.J. 83/97, visible en la página 24 del Semanario Judicial de Federación y su Gaceta, Tomo VI, noviembre 1997, cuyo rubro es:

?METROLOGIA Y NORMALIZACION.  EL ARTICULO 112 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE CONTEMPLA LAS SANCIONES QUE PUEDEN IMPONERSE POR LAS INFRACCIONES QUE SE COMETAN. VIOLA LAS GARANTIAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURIDICA CONTENIDAS EN EL ARTICULO 16 CONSTITUCIONAL (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION DE PRIMERO DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS)?

El criterio jurisprudencial citado, en la parte que interesa para el análisis en comento, se basa en los siguientes razonamientos plasmados en la resolución de origen, precisando a la letra:

?? Ciertamente ? las facultades atribuidas a las autoridades aplicadoras de la ley, para la imposición de las sanciones derivadas de su incumplimiento, deben estar determinadas en ley y, asimismo, deben estar previstos los parámetros necesarios para la imposición de la sanción, a fin de no dejar ningún elemento al arbitrio de la autoridad, pues sólo de esa manera los gobernados pueden de antemano saber a qué sanciones se harán acreedores por voluntad del legislador, por qué motivos y en qué medida, y a la autoridad, en cambio, sólo quede aplicar la sanción respectiva. 

Esto es así, porque en el sistema de derecho como el nuestro, en el que rigen a título de garantías individuales la seguridad jurídica y la legalidad, entre otras, no es permitido que se afecte la esfera jurídica de una persona por actos de autoridades no facultadas expresamente por la ley para realizarlos, pues es principio general de derecho que, en la salvaguarda de dichas garantías, la autoridad sólo puede hacer lo que la ley le autoriza; por tanto, las facultades de las autoridades deben estar inmersas en el texto de la ley pues, de otro modo, se les dotaría de un poder arbitrario, incompatible con el régimen de legalidad que constitucionalmente no puede aceptarse en virtud de que se afectaría el sistema de separación de poderes, por lo que cualquier disposición que tenga ese efecto, tendrá que ser declarada inconstitucional.? 

Casos relevantes y situación actual En principio, debe resaltarse que a juicio de algunos tribunales federales, el artículo en análisis señala las sanciones a aplicar por vulnerar la ley de la materia o aquellas disposiciones jurídicas emanadas de la misma, sin embargo no contiene la conducta o hecho considerado como infracción; en consecuencia, es la autoridad quien determina la infracción y la sanción aplicable al caso concreto, lo cual en su concepto incumple con el principio nullum crimen, nullum poena sine lege, (crimen nulo, nula pena sin ley) contemplado en el tercer párrafo del artículo 14 constitucional, aplicable a la materia administrativa, por la supuesta coincidencia entre las sanciones derivadas de ésta y las de carácter penal, pues afirman que ?? sólo se diferencian en el peligro o daño? que es causado a la sociedad??, que ?? la pena y la sanción administrativa tienen la misma finalidad intimidatoria, represiva y punitiva como especie de un mismo género.?, razón por la cual se sostiene que ?? en materia administrativa son aplicables los principios relativos a los delitos??. 

De lo anterior, estas autoridades judiciales federales consideran que en la LGEEPA deben existir ?tipos? (supuestos de infracciones sancionados, actos considerados como infracción) previamente determinados, para posibilitar la aplicación de las sanciones previstas.

Criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

La PROFEPA ha impugnado las resoluciones de esta naturaleza, destacándose la reciente sentencia emitida por la Primera Sala de la SCJN, dictada por unanimidad de votos de sus ministros integrantes, perfilando de manera definitiva la futura jurisprudencia, permitiéndole afirmar sin lugar a dudas que el artículo 171 de la LGEEPA es constitucional y observa las garantías de legalidad y seguridad jurídica; lo anterior, en razón de ser el tercer precedente emitido por las salas de nuestro más alto tribunal, como se mostrará a continuación. 

Esencialmente la Primera Sala de la SCJN menciona que no se ha definido la supuesta identidad entre las sanciones administrativas y las penales, pues aun cuando pudieran tener el mismo fin, ello no conduce a la identidad ontológica de ambos tipos. 

Asimismo, afirma que si bien es cierto las sanciones administrativas se encuentran sujetas al principio de legalidad establecido en la constitución, siendo ilícitas sólo las conductas así previstas en la ley, y únicamente pueden aplicarse las sanciones previamente establecidas para tal efecto en el ordenamiento jurídico relativo, también lo es que ese principio no es tan estricto en la materia administrativa, como sucede en derecho penal, pues las sanciones administrativas y penales son de distinta naturaleza y origen. 

Esta conclusión se sustenta en una armonización de los criterios sostenidos a la fecha por la SCJN, en materia de determinación de constitucionalidad o inconstitucionalidad de sanciones administrativas, de los cuales la Primera Sala de la SCJN ha deducido, las siguientes premisas:

  • la posibilidad de aplicar sanciones administrativas es acorde con las garantías de legalidad y seguridad jurídica, si las leyes que las prevén precisan los elementos necesarios para acotar las facultades de la autoridad, permiten establecer de manera objetiva dichas sanciones y dan al sujeto obligado la posibilidad de conocer las consecuencias de su actuar en caso de infringir el ordenamiento jurídico que las fija;  lo anterior implica que la resolución de la autoridad cumpla con los requisitos de fundamentación y motivación para quedar justificada según el marco legal establecido y las circunstancias del caso concreto. 

En ese sentido, el legislador concede de origen, a la autoridad ambiental una facultad discrecional para establecer las sanciones, pero con una finalidad específica: la preservación y conservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, y con un límite concreto:  sujetar su actuación a los requisitos de fundamentación y motivación;

  • la calificación de constitucionalidad o inconstitucionalidad de un precepto con las sanciones administrativas, queda sujeto al análisis sistemático y armónico del ordenamiento jurídico que las prevé, pues en la ley puede determinar los conceptos y elementos limitantes de las facultades de la autoridad sancionadora. 

En el caso concreto, con base en estos razonamientos, la Primera Sala de la SCJN determinó que la LGEEPA, si bien otorga a la autoridad ?cierta discrecionalidad? en sus facultades, también le permite fundar y motivar sus resoluciones, pues sí se prevén tanto las conductas sujetas a infracción, como los requisitos a observar en la determinación de sanciones administrativas, pues contiene en su texto las definiciones necesarias para ello, y establece como elementos para la imposición de sanciones (Art. 173) principalmente:

  • la gravedad de la infracción (y los criterios para definirla);
  • las condiciones económicas del infractor;
  • la reincidencia, en caso de ser procedente en términos de la propia ley;
  • el carácter intencional o negligente de la infracción,  y
  • las circunstancias atenuantes o agravantes de la conducta infractora, según lo previsto por el ordenamiento en cuestión. 

Asimismo, de manera concluyente precisa que: ?? el marco legal previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no viola los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, en virtud de que establece, con el grado de certeza y concreción constitucionalmente exigible, no sólo las sanciones que la autoridad puede imponer por infracciones a las disposiciones de la ley, sus reglamentos y a las disposiciones que de ella emanen, sino además encauza la actuación de la autoridad administrativa mediante la fijación de elementos objetivos a los que debe atender y ajustarse para decidir el tipo de sanción que corresponde a la infracción cometida en cada caso.? 

Sosteniendo de igual forma que:  ?? en el caso del artículo 171 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, el marco normativo establecido por el legislador no propicia la arbitrariedad en la actuación de la autoridad, ya que el mismo, como ha quedado establecido, previene no sólo las sanciones que puede imponer la autoridad sino, además, los parámetros y elementos objetivos que guíen su actuación a fin de que, valorando los hechos y circunstancias en cada caso, determine la sanción a aplicar, estableciéndose los supuestos en que procede imponer como sanción la clausura temporal o definitiva, parcial o total; el decomiso de instrumentos, ejemplares, productos o subproductos; la suspensión, revocación o cancelación de concesiones, permisos, licencias o autorizaciones y, por exclusión, el arresto administrativo o la multa fijada entre el mínimo y máximo previstos en la ley, además de los criterios para fijar la gravedad de la infracción, las condiciones económicas del infractor, el carácter intencional o negligente de la acción en omisión constitutiva de la infracción y el beneficio directamente obtenido por el infractor, así como los casos de reincidencia y la atenuante de la conducta sancionada.? 

Asimismo, este tribunal federal determinó la inaplicabilidad al caso concreto de la jurisprudencia citada en los antecedentes, pues el establecimiento de las sanciones previstas en el artículo 112 de la Ley Federal de Metrología y Normalización (modificado en 1999), no estaba sujeto a determinados elementos, permitiéndole a la autoridad sancionadora determinar el tipo de infracción que daba lugar a las mismas, por ello sí existía un margen de actuación considerable dando lugar a la arbitrariedad, lo cual en el caso concreto no sucede, como ha quedado previamente señalado. 

En este contexto, también debe ponerse énfasis en los criterios sostenidos en idénticos términos por la Segunda Sala de la SCJN, en materia de sanciones administrativas y la observancia de los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, por los cuales se ha determinado que: 

  • ?El principio de seguridad jurídica garantizado en su expresión genérica en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, se respeta por las autoridades legislativas cuando las normas legales que crean, por una parte, generan certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y, por otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable la atribución, en forma tal que se impida a la autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa?;
  • ?Tratándose de normas que facultan a las autoridades administrativas para aplicar una determinada sanción, para verificar si la regulación relativa respeta el principio de seguridad jurídica debe tomarse en cuenta si mediante ella el legislador encauzó el ámbito de actuación de aquéllas dando lugar a que, por un lado, el gobernado conozca cuál será la consecuencia de su conducta y, por otro, la actuación de la autoridad se encuentre limitada en tal forma que la afectación a la esfera jurídica de los gobernados no derive de una actuación caprichosa o arbitraria sino justificada por las circunstancias que rodean la situación de hecho advertida por la autoridad, que en todo caso deben expresarse por escrito como la motivación de la actuación de esta última?, y
  • ?Expresado en otras palabras, la norma que prevé una sanción o afectación cuya imposición corresponde a una autoridad administrativa, respeta el principio de seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que aun cuando le dé un margen que le permita valorar las circunstancias en que aconteció la respectiva infracción o conducta antijurídica, permita al gobernado conocer las consecuencias de su actuar, e implique que la determinación adoptada por la autoridad, dentro del marco legislativamente permitido, se encuentre debidamente motivada, de manera tal que la decisión tomada se justifique por las circunstancias en que se suscitó el hecho.? 

Apoyada en estos razonamientos, la Segunda Sala, se ha pronunciado en el siguiente sentido: 

?Efectivamente, el artículo 171 combatido establece que las infracciones a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, a sus reglamentos y a las disposiciones que de ella emanen se sancionarán administrativamente con alguna de las sanciones que el propio artículo 171 establece, sin que para el debido respeto de las garantías de legalidad y seguridad jurídica se requiera, como lo pretende la quejosa, que el legislador explique o defina lo que debe entenderse por ?violaciones a los preceptos de esta ley, sus reglamentos y las disposiciones que de ella emanen?, ya que se trata de un concepto de fácil entendimiento para el común de la gente pues lógicamente se refiere a la infracción, ya sea por acción u omisión, a lo dispuesto en cualquiera de los artículos que componen el ordenamiento legal de que se trata, o bien, en alguna norma de los reglamentos o que derive de ellos, sin que pueda exigirse al legislador que precise o defina cada término o concepto que utilice aun cuando sea perfectamente comprensible a la mayoría de las personas con un entendimiento común, en la medida que las garantías de que se trata lo que persiguen es crear certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta, de suerte tal que la norma reclamada permite conocer sin duda alguna que el que viole la ley, sus reglamentos y las disposiciones que de ella emanen podrá ser sancionado por la autoridad administrativa con alguna de las sanciones que prevé el legislador, según proceda en cada caso concreto.? 

Y adiciona que: ?En consecuencia, es inexacto lo afirmado por la quejosa en el sentido de que el artículo 171 cuya inconstitucionalidad plantea, viole las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales, por no establecer las facultades atribuidas a la autoridad para imponer sanciones derivadas del incumplimiento a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, ni los parámetros necesarios para conocer de antemano las sanciones a que puedan hacerse acreedores los infractores a fin de que la autoridad no pueda actuar en forma caprichosa o arbitraria, provocándose la imposición de sanciones por mayoría de razón o por simple analogía, en virtud de que, como antes se razonó, de lo dispuesto por el artículo 171, en relación con el 172 y 173, todos del ordenamiento legal citado, deriva que el legislador no sólo prevé las sanciones que pueden imponerse a los infractores sino también establece elementos objetivos a los que debe ajustarse la autoridad al ejercer su facultad sancionadora y que le permiten valorar las circunstancias en cada caso concreto a fin de determinar la sanción legalmente aplicable en cada uno de ellos.? 

Reflexiones Actualmente existen diversos fallos de los tribunales federales donde se ha considerado inconstitucional el artículo 171 de la LGEEPA;  sin embargo, no existe jurisprudencia definida al respecto, para que la aplicación de dichas decisiones sea obligatoria para todas las autoridades judiciales, por ende, las mismas sólo se traducen en interpretaciones de la ley vigente en virtud de lo cual esas autoridades judiciales efectúan en los casos concretos encomendados; debiendo resaltar que las sentencias de amparo que han causado ejecutoria a la fecha, sólo benefician a las partes involucradas en los procesos judiciales de los cuales se derivan, porque en el artículo 76 de la Ley de Amparo (LA) se establece:  Las sentencias de amparo sólo se ocupan de aquellas personas que lo solicitaron y no dan lugar a declaraciones generales respecto de ley o acto alguno que las haya motivado. 

Igualmente, como ha quedado destacado, ya son tres las resoluciones de amparo dictadas por las salas de la SCJN emitidas en similares términos; por ello, atentos a lo dispuesto por el artículo 92 de la LA, con el fallo de sólo dos casos más, el criterio en cuestión podría constituirse en jurisprudencia obligatoria para todos los tribunales del país, en razón de la jerarquía de la autoridad que la emite, es decir, las Salas de la SCJN. 

Conclusiones Considerando que la facultad discrecional de la autoridad para seleccionar las sanciones administrativas contempladas en el artículo 171 de la LGEEPA, tiene parámetros determinados en los preceptos del mismo ordenamiento, es indudable que se impide la arbitrariedad por parte de la autoridad en la determinación de las infracciones y el establecimiento de sanciones administrativas en la materia; en tal virtud los gobernados o sujetos de la legislación ambiental no quedan en estado de indefensión o incertidumbre, resultando acorde con los principios constitucionales el precepto de mérito;  adicionado que el actuar de la autoridad sancionadora también queda sujeto a los requisitos de fundamentación y motivación de sus actos. 

No obstante lo anterior, cabe advertir que la sustancia de los procedimientos administrativos federales, en este caso, son las normas constitutivas del denominado Derecho Ambiental, lo cual debe ser considerado por los abogados postulantes y las autoridades judiciales al momento de someter a análisis algún precepto de esta naturaleza, para no encasillarnos en los conceptos clásicos existentes y atender a los fines de esta disciplina: la conservación de las condiciones que hacen posible la vida en el planeta y sostienen no sólo todas las actividades humanas, sino su existencia misma.