Preámbulo
Hasta 1993, todos los procedimientos llevados a cabo ante dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF), eran disímiles y estaban regulados por las diferentes leyes especiales del Derecho Administrativo Federal Mexicano (aguas, energía, salud, contratación pública, etcétera), lo que generaba una absoluta falta de uniformidad y en consecuencia incertidumbre procesal y jurídica para gobernados y gobernantes.
Por ello, en 1994 vio la luz un ordenamiento que tuvo por objeto primordial unificar la mayoría de los procedimientos administrativos: La Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA). En un principio dicha ley fue criticada en su redacción y contenido por algunas fallas formales contenidas en ella, pero el ordenamiento fue en general bien recibido, en virtud de que realmente era necesario y conveniente para los fines que persigue.
Problemática actual
En este contexto, a casi 14 años de su publicación, y de que deberían existir pocas dudas sobre su aplicación por la administración pública, la LFPA sufre un embate en la práctica diaria: muchas dependencias y entidades no solamente desconocen cómo aplicarla, sino que inclusive la desdeñan, provocando la inseguridad procesal y jurídica que la ley pretendió erradicar, en perjuicio de los particulares, amén de no ser observada por los servidores públicos que deben actuar a su amparo.
Lo anterior, significa un retroceso de facto en la certeza jurídica que persiguió la creación de la ley, independientemente de los defectos que tiene como consecuencia de ser obra humana.
Es por esto que, se considera oportuno recordar en qué materias, cómo y cuándo se aplica la ley, así como las interpretaciones del Poder Judicial de la Federación sobre el particular.
Objeto y aplicación de la Ley
El artículo 1o de la Ley señala en qué casos y materias se aplica el ordenamiento. El referido artículo dispone:
“Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la APF centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte.
El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la APF paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.
Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el Título Tercero A.
Para los efectos de esta Ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas.”
En este sentido, podemos afirmar que existen varias reglas para definir el tópico en estudio, a saber, la ley:
- aplica a todas las materias competencia de la APF centralizada (Secretarías de Estado)
- no aplica tratándose de aquellas materias competencia de la APF centralizada (Secretarías de Estado), excluidas expresamente en la ley (materia fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria, justicia laboral, o bien las funciones del ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales)
- aplica en todo lo que atañe a la actuación de los organismos descentralizados de la APF paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo
- será únicamente aplicable en sus disposiciones respectivas las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera
En complemento, debemos referirnos al artículo 2o de la LFPA, que a la letra dispone: “Esta Ley ... se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas. El Código Federal de Procedimientos Civiles se aplicará, a su vez, supletoriamente a esta Ley, en lo conducente.”
Supletoriedad de la LFPA
A diferencia de otros ordenamientos supletorios, la LFPA tiene una forma de supletoriedad “sui generis”, pues mientras que esta última envuelve como un velo a todas las leyes administrativas que regula, conforme al artículo primero transitorio, para el efecto de que se tenga uniformidad en los procedimientos administrativos, la forma de supletoriedad de otras leyes en las que se aplica en nuestro sistema jurídico –tales como el Código Civil y el Código Federal de Procedimientos Civiles– tienen por objeto llenar las lagunas de la ley que se suple y perfeccionar el régimen aplicable a los actos regulados.
La distinción entre la supletoriedad que prevé la LFPA y otras leyes aplicadas en forma supletoria, se puede observar en la siguiente tesis de jurisprudencia:
SUPLETORIEDAD. RÉGIMEN ESTABLECIDO EN LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. El régimen de supletoriedad que establece el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es singular, pues, a diferencia del clásico, no es la norma especial la que prevé la aplicación de la norma supletoria, sino que una norma general e integradora, como la que nos ocupa, es la que, por disposición expresa del legislador, prevé la aplicación supletoria del ordenamiento al que pertenece, a las diversas leyes administrativas federales.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Tomo XVII, Tesis I.4o.A.376 A, abril de 2003, pág. 1142.
En forma más explícita, la siguiente tesis explica que la LFPA implica literalmente una “sustitución del régimen de los procedimientos, resoluciones y actos administrativos de la APF”, tal como se puede leer a continuación:
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY RELATIVA INCLUYE TANTO LA SUSTITUCIÓN DEL RÉGIMEN DE LOS PROCEDIMIENTOS, LAS RESOLUCIONES Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, COMO EL DE SUPLETORIEDAD. De los artículos 1o. y 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se advierte, por una parte, que el ordenamiento es aplicable a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal, así como a los actos de autoridad de los organismos descentralizados, con excepción de las materias expresamente excluidas y, por la otra, que también es aplicable, pero en forma supletoria, a las diversas leyes administrativas. Así pues, el ámbito de aplicación de la ley que nos ocupa incluye tanto la sustitución del régimen de los procedimientos, las resoluciones y los actos administrativos de la administración pública federal, como la supletoriedad de las diversas leyes administrativas.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito; Tomo XVII, Tesis: I.4o.A.375 A, abril de 2003, pág. 1121.
A mayor abundamiento, como se aprecia en la siguiente jurisprudencia, la sustitución de la LFPA en las leyes administrativas especiales –no excluidas por la misma– llega a tal grado, que inclusive las figuras no previstas en las leyes administrativas especiales, pero previstas en la ley en comento, son aplicables:
CADUCIDAD. LA PREVISTA EN LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ES APLICABLE SUPLETORIAMENTE A LA LEY GENERAL DE SALUD. De la exposición de motivos, dictamen y artículos transitorios de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se advierte que ésta tiene como finalidad unificar los procedimientos administrativos que se siguen ante la administración pública federal, para lo cual crea un procedimiento administrativo tipo y establece principios generales que rigen la actuación de la administración, y dicho procedimiento común prevé los principios y normas que definen su estructura general y prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo las garantías procesales de los particulares. Ahora bien, en atención a la naturaleza unificadora de la ley que nos ocupa, se debe concluir que la caducidad que prevé es aplicable supletoriamente a los procedimientos que establece la Ley General de Salud, pues aunque ésta no la contempla, es una forma de dar por concluido el procedimiento administrativo, atendiendo a la actitud pasiva de la autoridad que es omisa en dictar la resolución que corresponda en el tiempo que fija la ley para cada caso y, por otra parte, la suplencia opera para aclarar o subsanar alguna omisión, oscuridad o deficiencia que exista en la ley especial y que sea indispensable para su mejor observancia.”
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Tomo XXII, Tesis: I.4o.A. J/39, agosto de 2005, pág. 1544.
Así las cosas, resulta sumamente claro que ninguna autoridad competente en las materias que señala expresamente la ley, puede eximirse de aplicar la LFPA, bajo el argumento de que “es criterio” de la dependencia o entidad su aplicación, pues se trata literalmente del código procesal administrativo federal por excelencia.
Casos prácticos
Ejemplo de autoridades que manejan el criterio de que no es aplicable la LFPA o desconocen en forma parcial su contenido son algunos órganos internos de control de la Secretaría de la Función Pública (SFP), que conocen de procedimientos de inconformidad con base en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP), ordenamientos que claramente indican que la LFPA se aplica en forma supletoria.
Esas autoridades manifiestan en forma regular que la ley aplica única y exclusivamente en aquellos casos en los que esté deficientemente regulada una figura específica en los ordenamientos de donde proviene, con lo cual, propiamente la aplicación de la LFPA se vuelve nula o limitada, atentando contra los derechos que tienen los particulares en tales procedimientos.
Cabe hacer notar, en primer término, si se considera el ejemplo citado, que los órganos internos de control son unidades administrativas de la SFP, que a su vez es una dependencia de la APF centralizada; en segundo lugar, las materias relacionadas con la LOPSRM, así como de la LAASSP, no están excluidas de la aplicación de la ley, y que a su vez estas últimas prevén la aplicación supletoria de esta ley en comento, con lo cual no existe ninguna duda, confirmándose esta posición con las jurisprudencias invocadas.
Conclusión
Los gobernantes y gobernados debemos estar plenamente conscientes de cuándo y cómo se aplica esta ley que, eficiente o deficiente, es la que rige actualmente los procedimientos administrativos federales, pues ello nos generará, en el caso de los particulares, una mayor certeza jurídica, y al mismo tiempo permitirá a las autoridades actuar con estrito apego a la ley, recordando que el no hacerlo genera responsabilidades administrativas en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, con las consecuencias que esto implica.
