Ante la ola de acciones que ha tomado el Gobierno del Distrito Federal (GDF) para combatir los delitos, como la expropiación de terrenos y los bienes que en ellos se encontraban; así como el decomiso de bienes “abandonados” cuya lícita procedencia no quedaba acreditada (en el ámbito federal), como primer paso en el DF se promulgó la Ley de Extinción de Dominio del DF (LEDDF) y su Reglamento, cuya vigencia comenzó el pasado 9 de marzo, y ha iniciado su aplicación. Enseguida algunos de sus efectos.
Definición
La extinción de dominio, como lo señala el artículo 4o de la LEDDF, es la pérdida de los derechos de propiedad sin contraprestación ni compensación alguna para el afectado, cuando se acredite el hecho ilícito en los casos de delincuencia organizada, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, y el afectado no logre probar la procedencia lícita de dichos bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedido para conocer su utilización ilícita.
Los bienes sobre los cuales procederá tal extinción (artículo 5o de la LEDDF), serán aquéllos que:
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sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no se hubiese dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió
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hubiesen sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos referidos
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estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo, sólo cuando el Agente del Ministerio Público acredite que el tercero utilizó el bien para cometer el delito de delincuencia organizada y el dueño tenía conocimiento de esa circunstancia
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estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño
Naturaleza
La extinción de dominio es una figura jurídica cuyos antecedentes se encuentran en Colombia, y surgió de su lucha contra la delincuencia organizada; y consiste en la pérdida absoluta del domino que tenía el particular sobre el bien, y la aplicación del mismo a favor del Estado.
La acción respectiva es de naturaleza jurisdiccional, de carácter real y contenido patrimonial, es decir, es un procedimiento realizado ante un juez, en el cual el Estado evalúa la aplicación a su favor de ciertos bienes obtenidos, directa o indirectamente, de actividades ilícitas, por haber sido utilizados como medio o instrumento para la comisión de un delito, o de la enajenación de ellos que tengan su origen en actividades ilícitas, entre otros supuestos.
Lo anterior surgió de una reforma a la Constitución de dicho Estado en 1936, donde se dispuso que no se podía, ni debía reconocer la propiedad de un sujeto sobre un bien, cuando ésta había sido adquirida mediante un enriquecimiento ilícito, en perjuicio del erario público o con grave deterioro de la moral social; y más recientemente, en 1997 por sentencia, la Corte Constitucional Colombiana resolvió que: la extinción de dominio no es una pena, ni tampoco es un procedimiento de carácter penal; es una acción patrimonial y tiene por objeto el bien mismo y no el sujeto titular del bien al recaer la acción sobre la cosa adquirida, por eso es de naturaleza real.
Ahora bien, acorde con las ideas colombianas, la LEDDF prescribe que: la extinción de dominio es de naturaleza jurisdiccional, de carácter real y de contenido patrimonial, y procederá sobre cualquier derecho real, principal o accesorio, independientemente de quien los tenga en su poder, o los hubiese adquirido. La acción que se ejercite para determinarla es autónoma, distinta e independiente de cualquier otra naturaleza penal que se hubiese iniciado simultáneamente, de la que se hubiese desprendido o en la que tuviera origen, sin perjuicio de los terceros de buena fe (artículo 4o).
Diferencias con diversas figuras
| FIGURA LEGAL | QUÉ ES |
| Aseguramiento | Es una figura del ámbito procesal penal, y se aplica sobre ciertos bienes para facilitar, permitir y asegurar el objeto de investigación; recae solamente sobre los bienes vinculados con el delito que se investiga. Según lo dispone el artículo 181 del Código Federal de Procedimientos Penales (CFPP), los bienes “…serán asegurados a fin de que no se alteren, destruyan o desaparezcan”; y el artículo 69 del mismo Código previene: “Al practicarse un cateo se recogerán los instrumentos y objetos del delito, así como los libros, papeles o cualesquiera otras cosas que se encuentren, si fueren conducentes al éxito de la investigación o estuvieren relacionados con el nuevo”. Por lo tanto, podrán asegurarse la maquinaria, el dinero en efectivo, las armas, y otros objetos del delito. Si los bienes no están vinculados a la investigación, no serán abarcados por el aseguramiento. El aseguramiento sólo es una herramienta en el proceso pertinente, pero esta institución no es una vía idónea para abarcar todos los bienes que hubieren sido fruto, objeto, ganancia, producto o instrumento de la actividad delictiva, como sí sucede con la extinción de dominio |
| Decomiso de bienes | Es una sanción penal o administrativa que se impone con carácter accesorio en virtud de la cual se priva al delincuente y/o infractor de la propiedad de los bienes relacionados con el delito o infracción relativa; es una pena accesoria, que se aplicará cuando se compruebe la responsabilidad penal del inculpado:
Durante el proceso respectivo, los bienes asegurados se administrarán por la institución respectiva; los que no hubieren sido asegurados, seguirán en posesión y dominio del inculpado, pudiendo venderlos, ocultarlos o traspasarlos, involucrando incluso a terceros de buena fe; o el inculpado podrá utilizar el fruto o producto de los bienes para continuar financiando sus actividades ilícitas. En la extinción, su aplicación puede alcanzar a los bienes producto del delito, a diferencia del decomiso |
| Bienes asegurados en espera de ser decomisados | La señala en su artículo 7o: “La administración de los bienes comprende su recepción, registro, custodia, conservación y supervisión. Serán conservados en el estado en que se hayan recibido por el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE), para ser devueltos en las mismas condiciones, salvo el deterioro normal que se les cause por el transcurso del tiempo. El SAE nombrará un administrador para las empresas, negociaciones o establecimientos objeto de esta Ley. El administrador de los bienes tendrá las facultades necesarias, para mantenerlos en operación y buena marcha, pero no los podrá enajenar ni gravar los bienes que constituyan parte del activo fijo de la empresa, negociación o establecimiento. La Junta de Gobierno podrá autorizar al administrador que proceda a la suspensión o cierre definitivo de las empresas, negociaciones o establecimientos, cuando las actividades de éstos resulten incosteables y por consecuencia se procederá a la disolución, liquidación, concurso mercantil, quiebra, fusión, escisión o venta según sea el caso”. Lo mencionado provoca que muchos de los bienes asegurados y puestos a disposición del SAE pierdan su valor de mercado, se estropeen, o se encuentren en estado de destrucción parcial o total. En este caso, sólo cuando el juicio penal culmina con sentencia condenatoria, procederá el decomiso pertinente, hasta entonces el Estado puede disponer de ellos, y destinarlos a fines de interés público; y sólo se efectuará sobre bienes relacionados con el delito, como ya se comentó, cuando se compruebe la responsabilidad penal del inculpado; la extinción abarca todos los bienes producto del hecho ilícito |
| Expropiación | En la tesis aislada titulada EXPROPIACIÓN, NATURALEZA JURÍDICA DE LA, visible en la tesis XXXVIII, pág. 2918, emitida por la Segunda Sala, del Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, se indica:”La expropiación es el acto por el cual el Estado, en beneficio de la colectividad, priva al particular de algún bien que le pertenece en propiedad, pagándole el precio correspondiente. Frente a este derecho del poder público, ninguno se reconoce a los particulares, ya no sólo como propietarios, sino con mayor razón como acreedores que hacen derivar el suyo, de los que corresponden al dueño. Por la naturaleza del acto expropiatorio, el poder público no tiene que entenderse más que con el propietario del bien afectado…” Por lo tanto, mientras que la expropiación es la forma legal para desposeer a un propietario legítimo de su propiedad con fines de utilidad pública proveyéndole la indemnización respectiva, la extinción es desposeer a su propietario de los bienes adquiridos de manera ilícita, sin “contraprestación” alguna |
Procedimiento de la acción de extinción de dominio
Destino de los bienes
Cuando se hubiere declarado la sentencia de extinción de dominio, y después de los 15 días hábiles de haber efectuado el avalúo de los bienes, la Oficialía Mayor del Gobierno del DF convocará a la PGJDF, la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), la Secretaría de Finanzas y las demás necesarias, para determinar el rubro de bienestar social al que serán destinados, o el porcentaje de bienes fungibles que se aplicarán a la PGJDF y a la SSP; para ello, deberán presentar sus propuestas por escrito y justificar el destino del bien; en un plazo de tres días hábiles la Oficialía Mayor determinará su destino, y señalará, de ser el caso, los bienes a enajenar para el pago de la retribución, los avalúos, los gastos de administración de bienes muebles e inmuebles, publicación de edictos y los que resulten necesarios.
La determinación del destino de los bienes se publicará en la Gaceta Oficial del DF, en un plazo de 30 días hábiles posteriores a aquélla.
Se dispone expresamente que los bienes no se destinarán al pago de salarios, sueldos, honorarios, percepciones, haberes o bonos de los servidores públicos.
Lo anterior de conformidad con los artículos 4o, quinto párrafo de la LEDDF, y del 20 al 23 de su Reglamento.
¿Garantía de audiencia a terceros?
Según lo prevé el artículo 24 de la LEDDF, en el procedimiento de extinción de dominio se respetarán las garantías de audiencia y debido proceso, permitiendo al afectado, terceros, víctimas y ofendidos, a comparecer en el procedimiento, oponer las excepciones y defensas, presentar pruebas e intervenir en su preparación y desahogo, así como en los demás actos procedimentales que se estime conveniente. Para ello, el juez garantizará una defensa adecuada a los terceros y a la víctima, si lo requieren. En caso de que el afectado o su representante legal no comparezcan, el juez de conocimiento designará a un defensor de oficio, quien realizará todas las diligencias necesarias para garantizar la audiencia y el debido proceso (artículo 26 de la LEDDF).
Por su parte, el artículo 3o, en su fracción II, señala que en el procedimiento de extinción de dominio se aplicará supletoriamente lo previsto en el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal (CPCDF).
Ahora bien, el artículo 14 de la Carta Magna, establece: “Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.” En este sentido, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la tesis de jurisprudencia I.7o.A. J/41, visible en el tomo XXVIII, del mes de agosto de 2008 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, intitulada “AUDIENCIA, CÓMO SE INTEGRA ESTA GARANTÍA.”, señala que el referido precepto destaca como seguridad jurídica, la audiencia previa, e impone la ineludible obligación a las autoridades para que cumplan con una serie de formalidades esenciales, necesarias para oír en defensa a los afectados; por lo que todo procedimiento o juicio ha de estar supeditado a que en su desarrollo se observen, ineludiblemente, distintas etapas que configuran la garantía formal de audiencia en favor de los gobernados, que:
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el afectado tenga conocimiento de la iniciación del procedimiento, así como de la cuestión que habrá de ser objeto de debate y de las consecuencias que se producirán con el resultado de dicho trámite
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se le otorgue la posibilidad de presentar sus defensas a través de la organización de un sistema de comprobación tal, que quien sostenga una cosa tenga oportunidad de demostrarla, y quien estime lo contrario, cuente a su vez con el derecho de acreditar sus excepciones
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cuando se agote la etapa probatoria, se le dé oportunidad de formular las alegaciones correspondientes
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el procedimiento iniciado concluya con una resolución que decida sobre las cuestiones debatidas, fijando con claridad el tiempo y forma de ser cumplidas
De la revisión de la LEDDF, se puede decir que formalmente sí existe garantía de audiencia, pues de acuerdo con el artículo 24 ya citado, tanto los afectados (persona titular de los derechos de propiedad del bien sujeto al Procedimiento de Extinción de Dominio, con legitimación para acudir a proceso) como los terceros (personas que sin ser afectados en el procedimiento de extinción de dominio, comparecen en él para deducir un derecho propio sobre los bienes materia de la acción), se les reconoce como “parte” en el procedimiento respectivo –artículo 27 de la LEDDF– y otorgan los siguientes derechos:
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deberá señalarse en la acción respectiva, su nombre y domicilio, así como la solicitud de notificarle al mismo ( artículo 32, fracciones II y VIII de la LEDDF)
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se les notificará personalmente la admisión del ejercicio de la acción ( artículo 34, fracción I de la LEDDF)
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podrán ofrecer pruebas para reconocerle sus derechos sobre los bienes materia de la acción (último párrafo del artículo 25 de la LEDDF)
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se les emplazará mediante notificación personal ( artículo 40, fracción III de la LEDDF)
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gozarán del derecho de comparecer a juicio, así como de presentar alegatos, medios de prueba, excepciones y defensas (artículos 44, 45, fracción III; 47 y 49 de la LEDDF)
CRÍTICA
A pesar de que se requiere notificar personalmente la acción del procedimiento, conforme a lo dispuesto por el artículo 38 de la LEDDF, si el AMP desconoce el domicilio de las partes para acreditarlo, bastaría la manifestación respectiva, con los informes de la investigación correspondiente, para que en su caso se ordenará la notificación por edictos.
Esta norma resulta peligrosa, pues debiera exigirse el informe de otras autoridades para verificarse que no existe domicilio conocido, y no sólo la manifestación de un funcionario público y sus propias constancias, ya que éste es parte del proceso, y para respetar la igualdad entre ellas, es menester la opinión de un tercero imparcial con lo que se acredite que no hay domicilio conocido.
En su caso, el proceso podría venirse abajo ante la falta de la notificación personal. Por otro lado, vulnera la garantía de seguridad jurídica el hecho de que no exista relación entre el proceso de la extinción de dominio y el penal, ya que pudiera ser que en este último no se acredite el tipo penal o la responsabilidad del sujeto.
Ante esta discordancia, es posible que los afectados interpongan un medio de defensa en contra del Gobierno del DF si se declara la extinción de dominio y resulta, en el proceso penal, que no es culpable el sujeto o no se acreditare el tipo penal, por responsabilidad patrimonial.
Corolario
Parece ser que con la aplicación de la LEDDF y su Reglamento se da un paso adelante para combatir la delincuencia; sin embargo, por las razones expuestas, es posible que lleguen a interponerse diversos juicios de amparo ante el primer acto de aplicación, al no quedar clara la relación entre el procedimiento de extinción de dominio y el proceso penal, y resulte una afectación en los bienes de la persona titular de los derechos de propiedad.
Adicionalmente debe considerar que también procederá la extinción de dominio si el afectado no prueba que estaba impedido para conocer la utilización ilícita de los bienes sujetos al procedimiento, situación que se torna en un tanto complicada para el afectado, y al respecto los especialistas consideran que dicha carga de la prueba debería recaer en la autoridad.
