El pasado 24 de abril de 2007 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Sentencia relativa a la Acción de Inconstitucionalidad 35/2006, promovida por el Procurador General de la República en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Aguascalientes, en la cual entre otros tópicos se discutía el concepto de donación, dentro de las causales de expropiación, argumentando entre otros aspectos, los siguientes.
El artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), en su primer párrafo, establece que ?la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada?. En el párrafo segundo, se prevé la figura de la expropiación como el medio por el cual el Estado puede afectar la propiedad privada, siempre y cuando:
? dicha afectación se realice por causa de utilidad pública, y
? se indemnice al particular perjudicado.
Así, se define a la expropiación como el acto administrativo en virtud del cual el Estado, para el cumplimiento de un fin de utilidad pública, priva de un bien a su titular, pagando una indemnización.
La propiedad privada está reconocida en la propia CPEUM, como un derecho fundamental de los gobernados con las limitantes que dicte el interés público, las cuales sólo pueden fijarse en ésta misma o en la legislación secundaria. Todo medio de enajenación de la propiedad privada a favor del Estado que no reúna los requisitos de la causa de utilidad pública y la correspondiente indemnización, será contraria al texto constitucional.
Por otro lado, para la autorización de fraccionamientos, relotificaciones y subdivisiones de terrenos, por lo que toca al Estado de Aguascalientes, se deberá atender a lo siguiente:
? los particulares tienen la obligación de donar un porcentaje de terreno al municipio para determinados fines;
? la facultad del ayuntamiento respectivo de señalar los terrenos en donación, y
? se prevé un destino diferente al de la utilidad pública, respecto de determinado porcentaje, donde la autoridad que expropia, puede ejercer actos de dominio a título oneroso o gratuito.
De esta manera, un particular (fraccionador, propietario de un predio que se pretenda subdividir o quien solicite la relotificación) tiene la obligación, impuesta por ministerio de ley, de ceder un porcentaje de la superficie de un predio de su propiedad, bajo la figura de donación. Ello, sin que el Estado señale la causa de utilidad pública precisamente aplicable al caso concreto y sin que el gobernado reciba indemnización alguna por la privación de su propiedad.
Por lo antes mencionado, se está en presencia de una especie de expropiación, en tanto que se priva al gobernado del dominio de una parte del bien de su propiedad, sin reunir los requisitos constitucionales correspondientes, sino que la autoridad lo obliga a donar parte de su patrimonio, sin recibir la retribución económica correspondiente por imperativo constitucional, permitiendo la apropiación de la propiedad privada fuera de la expropiación.
De este modo, la expropiación constituye un acto de carácter administrativo mediante el cual se priva a los particulares de la propiedad de un bien en aras del interés, necesidad o utilidad social, es decir, se trata de una figura a través de la cual el Estado logra determinados fines relacionados con el interés colectivo, de ahí que se sujete la expropiación a causas de utilidad pública; sin embargo, la CPEUM no prevé ningún otro aspecto concerniente a la expropiación, sino que deja a la Federación y a los Estados la facultad de determinar las causas de utilidad pública para que opere la expropiación de determinado bien.
Por lo anterior, las llamadas donaciones no tienen la naturaleza jurídica de una expropiación, pues esta última tiene como característica fundamental que la privación de la propiedad surge como consecuencia de una imposición estatal, sin que medie la voluntad del particular afectado. Las donaciones surgen como consecuencia de la voluntad del particular de constituir un fraccionamiento; se traducen en un requisito para obtener la autorización relativa, lo que no implica que la transmisión se produzca con motivo de una imposición del Estado.
No se está en presencia de una expropiación, porque las llamadas donaciones no se producen en virtud de un acto concreto dirigido a una persona específica sobre un bien determinado, sino por el contrario, se presentan a través de una norma general aplicable a todos los sujetos ubicados en el supuesto específico que regula, a aquéllos que pretendan obtener la autorización para constituir un fraccionamiento o subdividir un predio.
Por lo tanto, considerando que las denominadas donaciones previstas en ciertos preceptos tienen por objeto, primordialmente, satisfacer las necesidades de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos en el nuevo fraccionamiento que se pretenda constituir, resulta claro que, desde el punto de vista del particular afectado, se está ante la presencia de una modalidad a la propiedad tendiente a regular la adecuada fundación de los centros de población así como el desarrollo urbano, lo que se encuentra plenamente justificado en términos del párrafo tercero del artículo 27 constitucional, pues la limitación se prevé mediante una norma de carácter general, dirigida a todos aquéllos que se ubiquen en el supuesto de solicitar una autorización para constituir un fraccionamiento.
