Antecedentes
El Derecho Internacional del Trabajo tiene como objetivo la unificación de las normas laborales en el mundo globalizado, a través de la creación de un organismo cuya función es precisamente la formulación de instrumentos que expresen el pensamiento universal en la materia (convenios internacionales).
Durante el siglo XIX, maestros, estadistas y diplomáticos dedicaron gran parte de su vida a divulgar sus principios en cátedras, conferencias y congresos, constituyéndose en los promotores de las primeras reuniones europeas.
Sin embargo no debe pasarse por alto la noción restringida de estos pensadores, toda vez que al referirse a la generalización de normas laborales en el mundo, solo tenían en mente a Europa; luego entonces para ellos el universo culto de la juridicidad laboral, se restringía a ese continente.
Inicios
Con motivo de la terminación de la Primera Guerra Mundial, se contempló en el Tratado de Versalles en su parte XIII la creación de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), dotándola de objetivos técnicos laborales y la unificación de los preceptos en las disciplinas del trabajo y de seguridad social.
El tripartismo sui generis que priva en la OIT, nació en la Conferencia Interaliada celebrada en Leeds, Inglaterra en 1916, en virtud de la cual la delegación británica sugirió que en la fundación futura de un órgano permanente laboral fueran incluidos los tres sectores fundamentales, que opinaran en un plan democrático sobre los términos de unificación de las normas.
Dicha delegación proponía formarla con un representante obrero, otro patronal y dos del gobierno, participando todos ellos en un plan de igualdad y formas de votación proporcionales, evitando que la duplicidad gubernamental los avasallara.
La OIT finalmente quedó conformada por la Conferencia General, el Consejo de Administración y la Oficina Internacional del Trabajo.
Conferencia General
La Conferencia se establece con todos los miembros y su actividad principal es la adopción de instrumentos internacionales principalmente convenios y recomendaciones.
No obstante, también elabora protocolos y declaraciones. Los primeros son documentos mediante los cuales se revisa parcialmente un convenio ya abierto a la ratificación de un estado obligado; es decir el protocolo mejora convenios anteriores. Por su parte las declaraciones son manifestaciones expresas de la organización; son opiniones sobre prácticas laborales, que sugieren deben llevarse a cabo por todos los miembros.
También estudia cuestiones generales de trabajo; analiza informes gubernamentales; avances en las recomendaciones, y confronta criterios sobre problemas comunes en los países.
Su composición tripartita ha demostrado ser un elemento importante en su desarrollo, y no obstante las múltiples críticas que recibe, su forma exitosa de trabajo durante tan largo tiempo de existencia, ha demostrado lo atinado de su integración.
Cada uno de los sectores (gubernamental, obrero y empleador) se reúne por separado; posteriormente en asambleas generales, exponen sus opiniones y se expresan democráticamente, existiendo una proporcionalidad en la votación en la toma de decisiones.
Si alguna de las partes tiene mayor número de representantes en el momento de votar, se le reduce proporcionalmente en la medida del sector o los sectores disminuidos, con el objeto de lograr decisiones democráticas sin temor a que prevalezca el punto de vista del grupo mayoritario.
Consejo de Administración
El Consejo de Administración es el órgano directivo que lleva a cabo las decisiones tomadas por la Conferencia. Se forma con 56 miembros, de los cuales 28 son gubernamentales, 14 obreros y 14 empleadores.
De los 28 miembros gubernamentales, 10 son nombrados por los integrantes de mayor importancia industrial, consecuentemente su función es permanente y los 18 restantes son designados por los delegados gubernamentales a la Conferencia, con exclusión de los delegados de los 10 miembros permanentes. Su renovación se realiza cada tres años y los puestos vacantes y suplentes son resueltos por el propio Consejo con la aprobación de la Conferencia.
Oficina Internacional del Trabajo
La Oficina cuenta con unos 2,700 funcionarios de más de 150 nacionalidades, quienes se desempeñan en la sede, Ginebra, y en 40 oficinas en diversos lugares del mundo. Entre estos funcionarios, 900 trabajan en programas de cooperación técnica y proyectos, son comandados por un director general, quien es nombrado por el Consejo de Administración, del cual recibe instrucciones y es responsable de su buena marcha y la ejecución de todas las funciones que le encomienden.
Al director general, se le identifica con mayor frecuencia como el representante de la propia OIT, en virtud de que se encuentran establecidas sus oficinas en todo el mundo, y en cumplimiento de sus actividades, su personal, es de carácter internacional, aun cuando tienen como limitantes no solicitar ni aceptar instrucciones de ningún gobierno ni autoridad ajena a la organización. Los miembros de la OIT se encuentran obligados a respetar la condición de dichos funcionarios y evitar toda influencia en el cumplimiento de sus labores.
Las actividades de la Oficina son sumamente importantes e incluyen la compilación y distribución de toda la información internacional; condiciones de vida y laborales de los trabajadores y estudios en el campo de los hechos para someterlos a la Conferencia con miras a la adopción de convenios.
Prepara documentos sobre el orden del día de la Conferencia, asesora a los gobiernos cuando éstos se lo soliciten sobre normas internacionales; redacta y edita en los idiomas que le señale el Consejo de Administración publicaciones sobre el trabajo y la industria.
Por el contacto directo y frecuente que tienen los gobiernos con dicha Oficina –como ya se dijo– frecuentemente se le confunde con la propia OIT, cuando en realidad es un órgano representativo de ella.
La Oficina también cuenta con un centro documentación e investigación, y como casa editora publica estudios especializados, informes y revistas.
Proceso de adopción de un convenio
Trabajos de la conferencia general
Los convenios y las recomendaciones elaborados por este organismo, son considerados instrumentos que crean obligaciones jurídicas al ser ratificados, o puntos de orientación en las políticas laborales de cada uno de los países; por ende cuando la Conferencia General se pronuncia a favor de la adopción de determinadas proposiciones en la materia, decide previamente si tendrá el carácter de convenio o de recomendación, en ambos casos se necesita dos tercios de los votos emitidos.
Informes gubernamentales
Tomada la decisión al respecto se prepara un informe sobre la legislación y práctica en los distintos países junto con un cuestionario, el cual se dirige a todos los gobiernos mediante un formulario que deberá trasmitirse a las organizaciones de patrones y trabajadores para que emitan sus opiniones.
Conocido el punto de vista de todos los miembros, se formula un segundo dictamen basado en el anterior, para su segundo examen por cada uno de los países, los cuales ya conocerán el punto de vista del resto.
Decisión sobre el instrumento
Basándose en las consideraciones de los gobiernos se inicia una primera discusión por la Conferencia para decidir la formulación del proyecto del convenio o la recomendación de que se trate, y estas conclusiones se envían nuevamente a los gobiernos para que expresen sus puntos de vista, los que permiten la redacción de un informe definitivo, el cual ya contiene el texto del proyecto con las enmiendas estimadas. En la siguiente Conferencia se toma la decisión de formular definitivamente o no el convenio o recomendación, tomando como punto de referencia todos los informes efectuados en los años anteriores. En caso positivo se discute cualquiera de los documentos citados, formulando su texto definitivo y enviándolo al Comité de Redacción para someterlo a una votación que requerirá dos tercios de los participantes para adoptarlo.
Ratificaciones individuales
La adopción del convenio o la recomendación correspondiente se considera como un acto pre legislativo internacional, porque no existe obligación de los miembros de cumplirlo, salvo que al conocer su texto oficial enviado por los conductos formales a la autoridad competente del país miembro, éste lo estudie, lo someta a la opinión de los sectores laborales y de acuerdo con el punto de vista de todos ellos se tome la decisión de remitirlo al órgano legislativo competente para que lo adopte o lo rechace.
En el caso de nuestro país, una vez adoptado el convenio por la OIT, se remite a la Secretaría de Relaciones Exteriores como órgano oficial, quien a su vez se lo envía a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, para que ésta lo ponga a disposición de los sectores obrero patronales y una vez conocidos sus punto de vista, los envié al Senado de la República para su ratificación o rechazo (no se ratifica).
En caso de aceptación, el país se obliga a dar cumplimiento a las normas del convenio sin que exista la posibilidad de reserva en alguna de sus partes.
Estatus de los convenios
Un convenio internacional ratificado se puede encontrar en tres condiciones: estar contemplado en todas sus normas por la legislación nacional; no estar previsto o estar en plena contradicción con las disposiciones del país.
El miembro internacional al conocer este convenio, debe analizarlo con toda profundidad, para dar cumplimiento a todas sus disposiciones en caso de ratificación, pero si total o parcialmente es contrario, la sugerencia lógica es que se abstenga de ratificarlo, excepto cuando en el procedimiento de discusión decida cambiar sus normas internas para hacerlas acordes con el convenio; de no tomarse esa decisión se corre el riesgo de la violación permanente del instrumento ante la falta de concordancia entre ambas disposiciones, toda vez que de antemano infringe su Carta Magna, lo cual se traduce en que el Senado de la República se estaría tomando atribuciones más allá de su competencia, esto es, la ratificación de un convenio contrario a la Constitución.
En aquellos casos que las disposiciones se encuentren identificadas o superadas por la legislación nacional, no cabe la menor duda que su ratificación no implica para el país llevar a cabo modificaciones de ninguna naturaleza y se sugiere su ratificación inmediata.
Alcance de las recomendaciones
Las recomendaciones son simples sugerencias de la OIT para que aquellos países que no puedan cumplir con el convenio, por lo menos se comprometan a seguir los principios esenciales del mismo; sin embargo sí tienen consecuencias formales no obstante sus principios, entre ellos, el informe periódico que deberá presentar el país miembro a la OIT indicándole cuales han sido los avances de la recomendación a través del tiempo y en qué medida se encuentran acercándose al cumplimiento del convenio.
Expertos en convenios y recomendaciones
Existe la idea de algunos países que el incumplimiento de los convenios carece de toda trascendencia y la ratificación se concreta a ser un acto informal sin mayor importancia; sin embargo el Consejo de Administración en 1926 creó la Comisión de Expertos en Convenios y Recomendaciones (20 notables juristas de distintos países seleccionados para el análisis de los Instrumentos Internacionales), la cual se reúne una vez al año y con ayuda de un departamento ad-hoc, examina cada convenio celebrado por los miembros y sus diversas recomendaciones.
En esa reunión se analizan todos los instrumentos internacionales para determinar la medida en la cual los ratificantes los observan satisfactoriamente o dejan de hacerlo; en este último caso dirigen una memoria a cada miembro señalándose los puntos sobre los cuales se han apartado, solicitándole explicaciones e insistiéndole en su cumplimiento.
Por supuesto que esto es una labor de titanes que se examina anualmente en la Conferencia Internacional celebrada en junio por conducto de un Organismo denominado Comisión de Aplicación de Normas Internacionales, quien le da vista a cada uno de los presentes con la información de la Comisión de Expertos y cada país, se percata en qué medida está incumpliendo determinados convenios.
Conclusión
Actualmente la OIT se integra con 185 países; tiene en vigor 189 convenios y 202 recomendaciones. México ha ratificado 78 de esos convenios, de los cuales 70 están vigentes y ocho han sido denunciados. Esa disminución aparentemente se debe a la renuncia o ratificación de convenios actualizados que dejan sin efecto al anterior.
Es deseable el cumplimiento de todos los instrumentos ratificados y el avance normativo de las recomendaciones, empero México ha sido muy cauteloso con estas medidas y en los últimos años solo ratifica aquellos que íntegramente cumple, evitando el señalamiento periódico de la Comisión de Aplicación de Normas Internacionales de las cuales pudiera apartarse.
