Sindicatos, entre lo público y lo privado

Alcances del deber de transparencia de dichos entes, así como de la intervención del organismo regulador

Nueva cultura de la información

Mtro. Oscar Zavala Gamboa
Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM y vocal de la SMDTSS

En muchas sociedades del mundo se clama por el combate a la corrupción, y aunque son los funcionarios a quienes se les señala como protagonistas de esta, no se deja de acusar de actos de tal naturaleza a quienes están fuera del aparato estatal.

En México el orden jurídico incluye el derecho ciudadano al acceso a la información y al esclarecimiento de las tareas de los órganos gubernamentales, así como otros sujetos obligados, lo que ha generado la urgencia de implementar una cultura de erradicación del cohecho, pues cualquier gobierno que se precie de ser demócrata debe eliminarla, o por lo menos, desincentivarla del ideario social.

Bajo estas circunstancias surge el llamado a la transparencia sindical, la cual despertó el interés y debate en la población, pues por una parte están quienes piensan que puede representar un atentado a la autonomía y a la libertad de asociación; mientras que por la otra, se sostiene que es un elemento de fortalecimiento a la legitimidad y democracia sindical.

Derivado de la trascendencia de este antagonismo amablemente el maestro Oscar Zavala Gamboa, profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM y vocal de la Sociedad Mexicana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (SMDTSS), experto en derecho del trabajo y en medios alternativos de solución de conflictos (MASC), describe cómo nació y evolucionó el deber de ciertas organizaciones de representación obrera; los términos en que la facultad de pedir a los aludidos gremios la revelación de datos, se enfrenta a la independencia de los mismos; y la trascendencia de las enmiendas constitucionales y la manera en que estas involucraron al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) en este rubro.

Marco normativo

La transparencia de los sindicatos se posicionó en el ámbito mexicano con la modificación al precepto 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), del 7 de febrero de 2014. Ahí se les incorporó cuando reciben y ejercen recursos estatales, como sujetos obligados en esta materia; este hecho abrió un debate sobre la necesidad de determinar los criterios específicos para que el derecho de acceso a la información coexista con su autonomía y libertad.

Si bien, en el ámbito nacional esa reforma representó un aspecto más o menos novedoso, lo cierto es que incluso antes de esta, ya había sido necesario que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y el entonces Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (IFAI), se pronunciaran respecto de los datos de los sindicatos que pueden ser abiertos, y aquellos que escapan al escrutinio general por considerarse información confidencial.

En el derecho comparado se observaban algunos ejemplos de normatividad, en Estados Unidos de América con la Labor Management Reporting and Disclosure Act y en Francia con la Loi no.2008-789 Portant Rénovation de la Démocratie Sociale et Réforme du Temps de Travail, contienen políticas aperturistas para los sindicatos, a través de la imposición de ciertas obligaciones; elementos que permiten contemplar los alcances y límites que se pueden dar a la transparencia, aspecto que fue tornando inminente.

Contexto previo a la enmienda constitucional

El esclarecimiento y la rendición de cuentas por parte de las agrupaciones de subordinados surge de la premisa de que la opacidad que los caracteriza es una constante relacionada con los actos de soborno, con la que se perjudica no solo a los agremiados, sino también al erario oficial, lo que origina afectaciones de interés social.

Esto se ve fortalecido con algunos estudios, como el Informe país sobre la calidad de la ciudadanía en México, elaborado por el Instituto Nacional Electoral (INE), en donde se desprende que los diputados, los partidos políticos y los sindicatos, ocupan los niveles más bajos en la confianza institucional; situación que se ve reflejada en los temas de transparencia y que ha sido motivo de distintas reflexiones.

En el caso específico de los sindicatos, antes de la reforma a la CPEUM, se dieron varios pronunciamientos en torno a los deberes en este ámbito de las organizaciones mencionadas que reciben dinero del gobierno, mismas que continúan vigentes.

Por ejemplo, en 2010, el entonces IFAI emitió el criterio 13/10, en el cual determinó que la información relacionada con los recursos  federales entregados a los sindicatos con base en los compromisos contraídos en los contratos colectivos de trabajo (CCT) es difundible; en virtud de que no solo permite verificar el cumplimiento de las responsabilidades contraídas entre el titular del CCT y un sujeto obligado, sino también da a conocer sobre el ejercicio y destino del numerario, lo que contribuye a alcanzar los objetivos del derecho de acceso a sus datos.

Dicha posición fue sostenida en el criterio intitulado: INFORMACIÓN PÚBLICA. TIENE ESE CARÁCTER LA QUE SE ENCUENTRA EN POSESIÓN DE PETRÓLEOS MEXICANOS Y SUS ORGANISMOS SUBSIDIARIOS RELATIVA A LOS RECURSOS PÚBLICOS ENTREGADOS AL SINDICATO DE TRABAJADORES PETROLEROS DE LA REPÚBLICA MEXICANA POR CONCEPTO DE PRESTACIONES LABORALES CONTRACTUALES A FAVOR DE SUS TRABAJADORES, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 21, Tomo II, p. 1484, Materia Constitucional-Administrativa, Tesis PC.I.A. J/2 A (10a.), Jurisprudencia, Registro 2009686, de agosto de 2015. Aquí se resolvió que el capital otorgado por las dependencias a las agrupaciones obreras, al actualizar los deberes derivados de un CCT tiene el carácter de comunicable.

En ese sentido, se decidió que los fondos que Petróleos Mexicanos o sus subsidiarias entregan al ente que asocia a sus trabajadores, por concepto de prestaciones laborales contractuales a favor de sus subordinados, son datos que deben transmitir a los terceros que la soliciten, pues están vinculados con el erario presupuestado, respecto de los cuales existe la obligación de rendir cuentas, y no se refiere a detalles propios del sindicato o de sus agremiados, cuya anunciación pudiera afectar su libertad y privacidad como persona jurídica de derecho social, en la medida en que no versa sobre su administración y actividades, o a las cuotas que sus afiliados le proporcionan para el logro de los intereses gremiales.

Por su parte, la SCJN al resolver la contradicción de tesis 333/2009, señaló que el dinero y los bienes sindicales provenientes de las cuotas que cubren sus bases, no son datos públicos, por lo que no se debe dar cuenta del uso y el destino del dinero, pues las aportaciones del personal se desprenden del patrimonio de este; por ende, es el único facultado para pedir al sindicato que explique sus gastos.

Cabe mencionar que el tema de la transparencia sindical, tuvo sus previsiones en LFT, particularmente con la reforma de 2012 en la que se establecieron nuevas cargas a las autoridades laborales, sea en el caso de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) –nivel federal– o de las Juntas de Conciliación y Arbitraje (JCA) –ámbito local– de propagar para consulta de cualquier individuo: información sobre el registro de los sindicatos, sus estatutos, el contenido de los CCT y los reglamentos interiores de trabajo (arts. 365 bis; 391 bis, y 424 bis, LFT), cuya divulgación debe procurarse en los sitios de Internet de esas dependencias. Esto representa un esbozo de transparencia proactiva que hace ver a los sindicatos como sujetos obligados indirectos en este terreno de acuerdo con la óptica de la LFT, pues son las entidades gubernamentales las directamente encargadas de tal situación.

En lo referente a la comunicación de los pormenores de lo que se eroga en el interior de la representación de los colaboradores (es decir de la directiva frente a sus agremiados, –lo que algunos lo han clasificado como transparencia interna–), la LFT centró la exigibilidad en sus artículos 371, fracción XIII y 373 fijando una serie de responsabilidades a cargo de aquellos, debiendo incorporar en sus estatutos el mecanismo para externar aspectos de la administración del patrimonio sindical, ejercida por quien preside hacia sus militantes.

No obstante, la modificación a la CPEUM de 2014 y la emisión de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), fueron el eje rector para incorporarlos en los deberes de transparencia del grupo de subordinados, de manera directa. 

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 .  (Foto: IDC online)

Relevancia de la modificación a la CPEUM

Concretamente el encargo del numeral 6o. es que: “Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos oficiales, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y solo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. (…)”.

Esto fue el referente para que la LGTAIP incluyera dos disposiciones que se relacionan directamente con la transparencia sindical. Tal es el caso de los siguientes numerales:

  • 78, impone a las autoridades administrativas y jurisdiccionales en materia laboral, el deber de mantener actualizada y accesible diversa información sobre los sindicatos (reciban o no numerario gubernamental), como es el caso de los documentos del registro de estos entes, las tomas de nota, los estatutos, el padrón de sindicalizados, las actas de asamblea, los reglamentos interiores de trabajo, los CCT, y todos las constancias contenidos en el expediente de estas asociaciones, y
  • 79, fija directamente a los sindicatos que reciben y utilizan capital del Estado que mantengan actualizada y disponible diversa información, tal como la de los contratos y los convenios entre dichos entes y las autoridades, el directorio del comité ejecutivo; el padrón de socios y la relación detallada del dinero, las prestaciones en especie, los bienes o los donativos; así como el informe concreto del ejercicio y destino final de los recursos que ejerzan

Lo anterior además de las cargas indicadas en el dispositivo 78 y las que les correspondan de conformidad con los supuestos del precepto 70 de la LGTAIP. No obstante por medio del acuerdo publicado en el DOF el 3 de noviembre de 2016, se emitió la tabla de aplicabilidad de aquellas, en la que se definió las observables por cada agrupación en lo particular.

Alcances del INAI

Muchos fueron los efectos generados por la enmienda a la CPEUM de 2014 en el campo de la transparencia, entre estos, la transformación del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), que es el garante en la materia que pasó de ser un organismo federal, a un ente constitucional autónomo, consolidándose como máximo referente para tutelar el ejercicio del derecho de acceso a la información y de la protección de los datos personales.

De ahí que resulta relevante conocer cuáles han sido sus principales decisiones en esta área; pues si bien se han sostenido diversos criterios y posiciones anteriores a la modificación, a continuación se hace referencia las posturas que vale la pena estudiar.

Datos objeto de escrutinio abierto 

Si bien la legislación prevé los procedimientos específicos que se deben observar para efectuar la declaración de inexistencia de la información solicitada o su clasificación; en el caso particular de los sindicatos, el INAI ha señalado que estos no tienen el encargo de agotar dichos mecanismos cuando lo requerido no es objeto del conocimiento general, ya sea porque no se relaciona con el ejercicio del presupuesto oficial o con los actos de la autoridad.

Por ejemplo, si se solicitan elementos vinculados con las cuotas sindicales, el comité de transparencia del sindicato no tiene la obligación de clasificar los datos como confidenciales, pues basta con expresar que la misma no es tema de la LGTAIP para validar la respuesta.

Padrón de socios 

En este tópico no hay unanimidad entre los comisionados del INAI, pero existe una mayoría de seis a uno, que lo califican de índole público, en atención a lo que refieren los numerales 78 y 79 de la LGTAIP.

Existen ideas que sostienen que tal listado es secreto, se sustentan en lo dispuesto por el dispositivo 3o., fracción VI de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares, en el que se precisa que la afiliación sindical es un elemento sensible.

No obstante, ante este conflicto normativo, la mayoría de los comisionados adopta la postura de que el registro aludido es difundible.

Responsabilidad administrativa 

En el RDA 4274/15, instruido por el INAI en un recurso de revisión sustanciado en contra del IMSS, se ordenó dar vista al órgano interno de control del mismo, por haber proporcionado información patrimonial del titular del CCT a un particular que nunca acreditó su calidad de agremiado. En ese mismo sentido, el INAI ha sustanciado procesos de responsabilidad para los casos en que los representantes obreros sean quienes revelen información confidencial. 

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 .  (Foto: IDC online)

Directiva sindical 

Se asevera que el nombre y la posición de los miembros de este cuerpo colegiado es información pública.

Conclusión

Aun cuando en la CPEUM se estableció que las agrupaciones de trabajadores que reciben y ocupen recursos públicos están constreñidas en el campo de la transparencia y la rendición de cuentas, resulta todavía un problema hermenéutico, que en muchos casos deberá resolverse a través de un ejercicio de ponderación entre la transparencia versus la autonomía y la libertad sindical (que pueden configurar un presupuesto de confidencialidad), pero que en otros es menester que se analice desde el punto de vista de la capacidad jurídica con que cuente el solicitante de la información, lo que representa una perspectiva diferente de posicionamiento y desde luego requiere de consideraciones especiales.

Se tiene el criterio de que lo importante es tener presente que la transparencia es un medio para el fortalecimiento de la confianza institucional, lo que sin lugar a dudas contribuirá a visualizar a los  organismos aludidos como verdaderos protectores de los derechos laborales, sin dejar de lado que cuando se recibe capital oficial, se tiene el deber de comunicar respecto de su destino y aplicación.

Aspecto distinto, pero también de gran calado, lo es la valoración del esclarecimiento de los entes del sector privado cuando no se recibe dinero del Estado. Sin lugar a dudas es un rubro pendiente sobre el que no se vislumbra una postura cercana, ese es el reto.