¿Qué son los acuerdos conclusivos en seguridad social?

Detalles del procedimiento para llegar a una solución de conflictos patronales con el IMSS
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 .  (Foto: Getty)

El IMSS es un organismo fiscal autónomo facultado para ordenar y practicar visitas domiciliarias; así como requerir la exhibición de libros y documentos para llevar a cabo revisiones de gabinete a los patrones, con el fin de verificar el cumplimiento de sus obligaciones en materia de seguridad social (arts. arts. 16, antepenúltimo párrafo, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos —CPEUM— ; 251 fracc. XVIII, LSS y 42, fraccs., II y III, CFF).

En el transcurso o al término de estos procedimientos el Seguro Social puede asentar los hechos o las omisiones patronales en la última acta parcial o en la final; en el oficio de observaciones o en la resolución provisional, las cuales derivan en créditos fiscales por el incumplimiento de las disposiciones fiscales, mismos que son susceptibles de combatirse mediante el recurso de inconformidad o el juicio de nulidad.

No obstante, las empresas también pueden acudir a la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon) a solicitar la suscripción de un acuerdo conclusivo, a efectos de evitar una controversia jurisdiccional mediante una solución amigable y con ello evitar el gasto de honorarios de abogados, de garantizar el interés fiscal (en caso de promover juicio de nulidad y solicitar la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución), o si se sabe que se incumplió con la LSS y sus reglamentos poder beneficiarse de alguna condonación de multas.

Al ser dicha figura una opción de ahorro de gastos monetarios y de tiempo humano para la compañía, a continuación se da a conocer su regulación y cómo solicitarla ante dicha procuraduría.

Prodecon

Es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía técnica, administrativa, funcional y de gestión su objeto es garantizar el derecho de los contribuyentes a recibir justicia en materia fiscal en el orden federal, mediante la asesoría; representación y defensa; recepción de quejas y emisión de recomendaciones (art. 1o., Estatuto Orgánico de la Prodecon).

Asimismo funge como un intermediario activo (imparcial), encargado de llevar un medio alterno de solución entre la autoridad fiscal y los patrones; por ende es la responsable de que se respeten los pasos a seguir para la conclusión de la disyuntiva.

Naturaleza jurídica del acuerdo conclusivo

El artículo 17, cuarto párrafo de la CPEUM prevé que las leyes deben establecer los mecanismo alternativos de solución de controversias (MASC), por lo que en 2014 entró en vigor la adición de los preceptos 69-C al 69-H del CFF en el que se creó la figura de los acuerdos conclusivos, siendo el primer MASC en materia fiscal.

Su finalidad es solucionar de forma anticipada y voluntaria las discrepancias entre las instituciones fiscales y los contribuyentes, cuando aquellas ejerciten sus facultades de comprobación, a saber:

Figura

Descripción

Acciones del IMSS

Visita domiciliaria

(Arts. 42, fracc. III y 46, fraccs. I y IV, segundo párrafo, CFF)

Es la potestad para practicar visitas a los patrones, los responsables solidarios o terceros relacionados con ellos y revisar su contabilidad, bienes y mercancías, con el objetivo de constatar si observan sus obligaciones de seguridad social, y de ser necesario, determinar los créditos fiscales respectivos

El Instituto debe elaborar un acta circunstanciada, en donde plasme la información entregada por parte del patrón y los hechos u omisiones en que este hubiese incurrido. Todas las actas producto de la visita son parte integrante del acta final.

Entre la última acta parcial y la final deben transcurrir 20 días hábiles; durante este lapso, el patrón visitado puede presentar los libros, documentos o registros que desvirtúen las actuaciones asentadas, u optar por corregir su situación fiscal. Este término puede ampliarse por 15 días más, previa solicitud de la empresa

Revisión de escritorio

(Arts. 42, fracc. II, 48, fraccs. IV y VI, CFF)

Es cuando el IMSS verifica la documentación referente al cumplimiento de los deberes patronales en materia de seguridad social en sus oficinas administrativas

Si el Instituto detecta alguna omisión, debe elaborar el oficio de observaciones respectivo, en el que se narre de forma circunstanciada los hechos u omisiones del patrón, la cual le debe ser notificada personalmente.

Entregada el acta aludida, el molestado cuenta con un término de 20 días, contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación del oficio de observaciones, para presentar los documentos, libros o registros que desvirtúen los argumentos asentados en el mismo, o corregir su situación fiscal

 

Según el artículo 42, antepenúltimo párrafo del CFF, las entidades fiscales que ejerzan alguna de las facultades mencionadas, deben informar a los contribuyentes, a su representante legal, y en caso de ser persona jurídica, a sus órganos de dirección, los hechos u omisiones que se vayan conociendo en el desarrollo del procedimiento de revisión de que se trate en un plazo de al menos 10 días hábiles previos al del levantamiento de la última acta parcial o del oficio de observaciones.

Si el revisado no está conforme con el sentido de los argumentos del IMSS puede solicitar, a través de la Prodecon, la adopción del acuerdo conclusivo (arts. 69-C y 69-D, CFF y 2o., Lineamientos que regulan el procedimiento para la adopción de acuerdos conclusivos ante la Prodecon –lineamientos–).

De esto se desprende, que si bien esta figura se utiliza para que de forma amigable se ponga fin a una diferencia en materia de contribuciones, está limitada, pues únicamente opera cuando el IMSS ejerce las facultades citadas, y no cuando emite un acto administrativo como la rectificación de la prima del Seguro de Riesgos de Trabajo o cuando impone una multa por omitir presentar la declaración de dicha prima.

El fin de promover este mecanismo es que si durante la revisión domiciliaria o de gabinete, el Seguro Social pretende imponer créditos fiscales, el patrón:

  • se allane y reconozca que incumplió con sus obligaciones o no se apegó a la LSS y sus reglamentos, y por tanto solicita por única ocasión, la condonación del 100 % de las multas; en la segunda y posteriores suscripciones cubrir el 20 % de las contribuciones omitidas si el pago se realiza antes de la notificación del acta final y del 30 % cuando se paguen después de la entrega de dicha acta pero antes de la notificación de la resolución que determine el monto de sus cargas omitidas (arts. 69-G, CFF y 17, Ley Federal de los Derechos del Contribuyente), o
  • someta a consideración del Instituto sus razonamientos, la normatividad y los pasos que utilizó para cumplir con sus deberes y con ello se entienda que lo hizo adecuadamente

Algunos de los conceptos que se pueden poner bajo el escrutinio del IMSS es la integración al salario base de cotización (SBC) de los montos entregados a los colaboradores es por premios de puntualidad y horas extras, la declaración de la prima del Seguro de Riesgos de Trabajo o cuando la clasificación en dicho Seguro es incorrecta y que consecuentemente se pagaron equivocadamente las cuotas respectivas, entre otras.

Procedimiento

Características

Debe precisarse que la tramitación del acuerdo conclusivo no conlleva formalismos; únicamente se basa en la voluntad auténtica de las partes, porque busca una solución consensuada y anticipada al desacuerdo y únicamente deben regir los principios de flexibilidad, celeridad e inmediatez (art. 3o., lineamientos).

Inicio

Esta gestión puede llevarse a cabo desde la orden de visita domiciliaria o la revisión de gabinete y hasta antes de que se entregue la resolución definitiva que determine, en su caso, las contribuciones de seguridad social incumplidas (art. 2o. lineamientos).

No obstante, el personal de la Prodecon recomienda que la compañía espere a recibir la última acta parcial para solicitar el MASC, ya que en este documento consta el criterio seguido por la autoridad fiscal y con ello es más fácil acreditar la actuación con la que se está en desacuerdo.

De acuerdo con los numerales 69-D del CFF y 4o. de los lineamientos debe existir una petición del interesado a la Prodecon solicitando la suscripción del acuerdo conclusivo en el que:

  • establezca su nombre, domicilio, RFC y número de registro patronal
  • designe un domicilio y autorice a las personas que necesite para oír y recibir notificaciones
  • mencione e identifique los actos que le atribuye el IMSS y con los cuales no está de acuerdo; la calificación que pretende se le dé a aquellos, respecto de los que solicita la adopción del acuerdo, señalando sus argumentos de fondo y razones jurídicas que las sustenten
  • proponga los términos precisos que intenta sean aceptados por el Instituto, y
  • manifieste que comparece bajo protesta de decir verdad y ostentar su firma
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 .  (Foto: IDC online)

Conforme a los preceptos 69-D, primer párrafo del CFF y 4o., de los lineamientos, el escrito debe presentarse por triplicado en las oficinas de la Procuraduría, acompañado en original y copia simple (por cada tanto), de los siguientes papeles:

  • aquellos con los que no está satisfecho (última acta parcial)
  • los necesarios para sustentar su dicho: contratos, recibos de nómina, plan de previsión social, listas de asistencia, libros de trabajo, y
  • copia certificada del poder general para actos de administración, de dominio o especial para la suscripción de acuerdos conclusivos del representante legal

En la página web de la Procuraduría se puede descargar la Solicitud de adopción de Acuerdo Conclusivo PRODECON-01-001.

En dicho formato los espacios son muy breves para llenar todos los rubros mencionados, por lo que sirve como una guía para que la empresa elabore por escrito la petición respectiva, siempre y cuando tenga todos los elementos que se contemplan él. A continuación  se muestra un modelo a seguir de la solicitud de los acuerdos conclusivos.

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Adicionalmente, a efectos de iniciar esta instancia, o bien recibir asesoría de la Prodecon, la organización debe acercarse a las oficinas de esta, en específico en el área de Acuerdos Conclusivos, en el que se deberá llenar un formato con los datos generales del contribuyente y el motivo por el que se desea plantear el acuerdo conclusivo, mismo que a continuación se reproduce:

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Cuando se entregue la solicitud, se le asignará al patrón un subdirector a cargo del asunto, quien lo estará guiando y asesorando durante el procedimiento.

Desarrollo

Recibida la solicitud, la Procuraduría evalúa la petición, así como sus anexos. Una vez admitida requerirá al Seguro Social en un plazo máximo de tres días (en la práctica se envía un correo electrónico a las dos horas de la recepción de las documentales) para que a más tardar dentro de los 20 días hábiles siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de dicha exigencia, manifieste si acepta o no lo planteado por el patrón, o indique los términos en que procedería la adopción del acuerdo, es decir puede acceder parcialmente o realizar una contrapropuesta, fundamentado y motivando su decisión, además de acompañar a su posición los papeles conducentes (arts. 69-D, segundo párrafo, CFF; 5o. y 7o., lineamientos).

En caso de que el Instituto, sea omiso en dar respuesta se le impondrá una multa entre cinco y 10 veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA), elevados al año, esto es: de 137,769.25 a 275,538.50 pesos (arts. 69-D, último párrafo, CFF y 28, fracc I, apartado 1, Ley Orgánica de la Prodecon).

Finalización

Respondida la exigencia por parte del Seguro Social, la Prodecon tiene 20 días para concluir el procedimiento (art. 69-E, CFF). La respuesta del IMSS puede ser en tres sentidos, a saber:

  • si el IMSS acepta la adopción del acuerdo, se turna el expediente a la Dirección General de Acuerdos Conclusivos para que en el lapso de siete días elabore el proyecto del acuerdo, y este se somete a la aprobación del Subprocurador General; y una vez admitido, se notifique a las partes para que en los tres días hábiles siguientes a aquel en que hubiese surtido efectos la notificación, formulen las observaciones pertinentes. Desahogadas estas, la Prodecon cita a los interesados para que suscriban el acuerdo (arts. 69-E, CFF y 8o., lineamientos)
  • cuando la autoridad proponga un arreglo en otros términos, diversos a los propuestos por el contribuyente, se tienen que examinar los hechos u omisiones consignados en el procedimiento de revisión y la calificación que la autoridad formula a los mismos para llegar al arreglo. Este examen tiene como fin que no se afecten los derechos de los patrones. Realizado dicho análisis, se emite un comunicado a las partes, en un plazo máximo de cinco días hábiles, y el patrón cuenta con el mismo término, para informar si acepta o no, lo aducido por la autoridad (art. 9 lineamientos).

    Es importante señalar que según personal de la Prodecon, comúnmente, las partes no se reúnen durante el procedimiento e inclusive invitan al sector patronal a no acercarse al Instituto para tratar temas relacionados al trámite objeto de análisis. Ello con el fin de no entorpecer la suscripción de dicho del MASC; sin embargo esta entidad está facultada a convocar a mesas de trabajo a las partes para alcanzar un consenso (arts. 69-E, segundo párrafo, CFF y 9, penúltimo párrafo, lineamientos), y
  • en caso de que la autoridad se niegue a adoptar el acuerdo conclusivo, la Prodecon notifica al patrón interesado tal situación y verifica si los fundamentos y motivos expuestos por el organismo fiscal son aplicables y no transgredan los derechos de aquel y en caso de no ser conforme a la ley o se vulneren dichas prerrogativas, el análisis respectivo se plasma en una constancia, la cual se notifica a las partes y se continúa con la visita domiciliaria o la revisión de gabinete (art. 10, lineamientos)

De llegarse a una solución, se firma el acuerdo conclusivo en tres tantos, entregándose uno a cada una de las partes, además se cuidará en todo momento que al suscribirse, el patrón obtenga el beneficio de condonación de multas (art. 69-G, CFF y 11, lineamientos).

El papel que se signe no puede combatirse por el patrón ni desconocer los hechos u omisiones sobre el cual versó, tan es así que el IMSS tampoco puede promover el juicio de lesividad, salvo que se compruebe que se trata de hechos falsos (art. 69-H, CFF).

Suspensión de la revisión

El efecto que tiene presentar la solicitud de adopción del acuerdo conclusivo es que se suspende el plazo de 12 meses con que cuenta la autoridad para concluir la visita domiciliaria o el escrutinio de escritorio, así como el lapso de seis meses que tiene para notificar las cédulas de liquidación (arts. arts. 69-F, CFF y 6o., lineamientos).

Conforme a lo señalado por los funcionarios de la Prodecon es menester indicar que si el IMSS notificó la última acta parcial y se requiere la adopción del MASC; lo recomendable es desvirtuar ante el propio Instituto lo aducido en dicha acta, exhibiendo las pruebas pertinentes, ya que si bien los tiempos de revisión se paralizan, en ocasiones no se respeta esta situación, por lo que de no concretarse el acuerdo conclusivo, dicha entidad no considera como desvirtuada la última acta parcial.

Esto puede traer como consecuencia que  en términos del numeral 46, fracción IV, tercer párrafo del CFF se tengan por consentidos los hechos consignados por el Instituto, presumiéndose ciertos.

Además al no tenerse por ofrecidos los documentos para contravenir el razonamiento del Seguro Social, no se pueden entregar estos al momento de interponerse el recurso de revisión o el juicio de nulidad, ya que el principio de litis abierta no implica una nueva oportunidad para proporcionar medios de prueba, porque esto se debió hacer en el procedimiento de origen, tal y como lo establece la tesis de rubro: JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA QUE LO RIGE, NO IMPLICA UNA NUEVA OPORTUNIDAD PARA OFRECER LOS MEDIOS DE PRUEBA QUE, CONFORME A LA LEY, DEBIERON EXHIBIRSE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, O EN SU CASO, EN EL RECURSO ADMINISTRATIVO PROCEDENTE, ESTANDO EN POSIBILIDAD LEGAL DE HACERLO (MODIFICACIÓN EN LA JURISPRUDENCIA 2ª/J 69/2001), localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Décima Época, Libro XXII, Tomo 1; Pág. 917, Tesis 2a./J. 73/2013, Jurisprudencia, Registro 2004012, Julio de 2013, en la cual determinó que las pruebas para echar abajo hechos u omisiones emanados de una visita domiciliaria deben exhibirse en el plazo previsto para ello, o en el recurso de revocación interpuesto en contra de la resolución derivada del ejercicio de facultades de comprobación, pues de lo contrario no se podrán mostrar durante el juicio de nulidad.

Como para combatir lo aducido en la última acta parcial es necesario entregar al IMSS las pruebas respectivas en original, esto dificulta que se adjunten en el trámite del acuerdo conclusivo, por lo que existen dos soluciones:

  • cuando se presenten al Seguro Social, se debe solicitar se cotejen con las copias simples que se adjunten y se devuelvan inmediatamente, o
  • se ofrezcan las fotocopias a la Prodecon, manifestando bajo protesta de decir verdad que los originales se encuentran en posesión del Instituto y se anexe el escrito del acuse y su copia en donde se haga constar tal situación

Conclusión

A tres años de la creación de los acuerdos conclusivos, esta figura no ha tenido alguna novedad por lo que hace a su marco jurídico, situación que debe cambiar, pues se tiene que ampliar a una mayor cantidad de supuestos y no solo cuando exista una revisión de gabinete o visita domiciliaria.

Por otra parte es recomendable que los patrones cumplan cabalmente con sus obligaciones en materia de seguridad social, y de ser posible, conforme a los criterios internos del IMSS, a efectos de que en caso de una revisión no tengan ningún inconveniente.

Finalmente debe recordarse que los patrones en caso de estar bajo el escrutinio del Seguro Social, también pueden optar por autocorregirse, en términos de los numerales 178 a 182 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización y del acuerdo del Consejo Técnico del IMSS 393/2003; sin embargo en la práctica no es muy recomendable que se lleve a cabo este procedimiento, pues existe el peligro que el Instituto, sin fundamento legal, pretenda obligar al patrón que lleve a cabo conforme a su criterio ciertas acciones por ejemplo, que integre determinados montos al SBC sin existir un sustento normativo para ello.