Según el artículo 294 de la LSS cuando los patrones resultan afectados por un acto del Seguro Social, pueden impugnarlo a través del recurso de inconformidad. Por ejemplo, cuando son sujetos de imposición de créditos fiscales por cuotas obrero-patronales, capitales constitutivos, actualizaciones, recargos y multas.
Para conocer más sobre este medio de defensa, IDC Asesor Fiscal, Jurídico y Laboral, se acercó con el licenciado Andrés Cámara Pérez, socio de la práctica de Seguridad Social e Inspecciones Laborales de la firma Monsalvo Duclaud, quien amablemente compartió sus conocimientos.
Cuestiones generales
En su opinión, ¿vale la pena que los empleadores interpongan un recurso de inconformidad, o en qué supuestos se recomienda promoverlo?
Conforme a la LSS, el recurso de inconformidad es el medio de defensa que tienen los patrones para defender sus intereses de actos del Seguro Social que consideren improcedentes.
Por tratarse de un medio de defensa que se desahoga ante el superior jerárquico de los órganos de operación administrativa desconcentrada, es importante considerar que la autoridad podría no ser imparcial al analizar sus propios criterios; por lo tanto, la efectividad de este medio se ve acotada cuando los argumentos de defensa versan primordialmente sobre interpretaciones de criterios legales discrepantes entre el empresario y el Instituto.
En ese sentido, la interposición del recurso de inconformidad se recomienda para aquellas situaciones que pueden combatirse y demostrarse a través de medios de prueba documental y no requieran del entendimiento de posturas legales diferentes.
¿Ante quién se promueve el recurso de inconformidad y cuáles son sus requisitos?
Se debe presentar ante la sede delegacional o subdelegacional que corresponda a la autoridad emisora del acto impugnado, para que sea tramitado y resuelto por el Consejo Consultivo Delegacional correspondiente a la circunscripción territorial.
Los requisitos a colmar son los siguientes, indicar:
- nombre o razón social y firma del recurrente; domicilio para oír y recibir notificaciones; y número de registro patronal
- bajo protesta de decir verdad los hechos que originan la impugnación
- acto o actos que se refutan y, en su caso, el número y la fecha de la resolución, el número de crédito, el periodo e importe, cuándo se notificó y la autoridad emisora de este
- si existe algún tercero interesado —como un patrón o sindicato titular del contrato colectivo de trabajo, así como el domicilio en donde puedan ser notificados—
- los agravios que cause el acto reclamado al inconforme, y
- las pruebas por ofrecer, las cuales deben relacionarse con la resolución impugnada
Además del escrito, el reclamante tiene que exhibir lo siguiente:
- el documento donde conste el acto objetado junto con las constancias de su notificación
- original o copia certificada del poder notarial que acredite la personalidad del promovente cuando actúe en nombre de otro, y
- las pruebas que se aporten
Es de precisar que de no cumplir con los requisitos mencionados, el Consejo Consultivo Delegacional requerirá al promovente para que aclare, corrija o complemente la información o documentación faltante.
A su criterio, ¿qué pruebas debe ofrecer el empresario al tramitar el recurso?, y ¿cuál es la consecuencia de no brindarlas?
Las pruebas ofrecidas dependerán de cada caso. En mi experiencia las más comunes son: acuses de presentación de movimientos afiliatorios de alta, reingresos, modificación de salario y bajas; cédulas de determinación de cuotas obrero-patronales; comprobantes de pago de las contribuciones de seguridad social; avisos de atención médica inicial y calificación de probable accidente o enfermedad de trabajo; escritos o promociones presentadas por el empresario o sujeto obligado, entre otras.
Por otro lado, de acuerdo con los numerales 294 de la LSS y 5o. del Reglamento del Recurso de Inconformidad (RRI), las pruebas ofrecidas que no sean exhibidas en tiempo y forma se tendrán por no presentadas.
Según su expertis, si el patrón no cuenta con ciertas pruebas porque las tiene una autoridad distinta al IMSS, ¿qué puede hacer al respecto?
El artículo 5o., tercer párrafo del RRI dispone que el recurrente tiene a su disposición los documentos, cuando legalmente pueda obtener copia autorizada de los originales o de las constancias de estos.
Sobre el particular, para que el Instituto no deseche la prueba que no obre en poder del empleador, pero pueda hacerse de ella, debe señalar el lugar o archivo en que se ubique, identificando con precisión el papel. Adicionalmente, tiene que exhibir la copia de la solicitud de expedición, sellada de recibida por la autoridad correspondiente.
Por otra parte, tratándose de pruebas en resguardo de las dependencias del propio Instituto, el Secretario del Consejo Consultivo Delegacional, a petición del promovente, ordenará a dichos órganos su remisión para ser integradas al expediente respectivo. Para tal efecto, el interesado tiene que precisarlas; en caso contrario, se entiende que este las aportará (art. 5o., antepenúltimo párrafo, RRI).
¿Cuánto tiempo tiene el Instituto para resolver el recurso de inconformidad, y qué debe hacer el empleador ante el silencio administrativo?
En total la duración estimada para la resolución del recurso de inconformidad es cercano a los tres meses. No obstante, es importante considerar que dependiendo de las circunstancias particulares de cada caso, este término puede ser ampliado.
De transcurrir el lapso mencionado sin existir una respuesta por parte de la autoridad —silencio administrativo—, se configura la confirmativa ficta, lo cual significa que el particular debe entender que el acto impugnado se confirma; y por ende, se rechaza el recurso interpuesto. En este caso, puede interponer un juicio contencioso administrativo (de nulidad) ante el TFJA para obligar al IMSS a emitir y notificar la respuesta correspondiente.
Suspensión del PAE
Tratándose de la impugnación de créditos fiscales, ¿qué debe hacer el patrón para evitar el cobro coactivo por parte del Seguro Social?
Durante el desahogo del procedimiento del recurso de inconformidad, es necesario que el promovente solicite la suspensión del Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE) en el escrito de este, o a través de una promoción durante el desahogo de dicha defensa.
Por lo tanto, la interrupción puede presentarse ante el Consejo Consultivo Delegacional que conozca del recurso, o bien directamente ante la autoridad ejecutora. De hacerlo ante esta última, el promovente debe acreditar la interposición del medio de defensa en comento.
Al interponer la inconformidad y solicitar la suspensión del PAE, el numeral 144 del CFF prevé que no se debe garantizar el interés fiscal. ¿Esto efectivamente sucede en la práctica o qué exige el IMSS?
El dispositivo 144, segundo párrafo del CFF dispone que en la interposición de la inconformidad, el patrón no está obligado a exhibir la garantía correspondiente sino hasta ser resuelto el medio de defensa.
No obstante, el artículo 32 del RRI contempla que el Consejo Consultivo Delegacional calificará la garantía para determinar si concede o niega la suspensión solicitada.
Por ello, considerando el principio de especialidad que establece que una norma particular (RRI) debe prevalecer sobre la norma general (CFF), así como la experiencia en la práctica ante el Seguro Social, lo más recomendable es ofrecer la garantía.
Esto a pesar de que existen elementos para justificar que no es necesaria, pues como se indicó, la concesión de la interrupción del PAE queda a criterio de la autoridad y, si se niega, su impugnación se tiene que gestionar a través de un procedimiento paralelo.
Por todo lo anterior, el crédito fiscal puede garantizarse en: depósito en dinero o carta de crédito; prenda o hipoteca; fianza otorgada por una institución autorizada; obligación solidaria asumida por tercero; embargo en la vía administrativa, o títulos valor o cartera de créditos del contribuyente) que sea suficiente para cubrir el interés fiscal, incluyendo los accesorios —las actualizaciones y los recargos generados durante los siguientes 12 meses—.
Casos especiales
¿Qué debe hacerse valer en el recurso de inconformidad si el crédito fiscal no se le notificó al patrón?, y ¿cuáles son los efectos de la defensa formulada?
En los casos en los que el empleador alegue que el acto de autoridad que le causa agravio no le fue comunicado, debe manifestar bajo protesta de decir verdad la fecha en la que tuvo conocimiento de aquel y contará con 15 días hábiles para interponer el recurso.
Al analizar el medio de defensa, el Consejo Consultivo Delegacional estudiará las ofensas relativas a la notificación y resolverá en alguno de los siguientes sentidos:
- no existió o fue ilegal, y tomará como fecha de aviso aquella en la que el recurrente supo o se le dio a conocer el acto, o
- fue legalmente efectuada, se revisará si la inconformidad se interpuso en forma extemporánea, y, de ser así, este se sobreseerá
Es relevante considerar que para que prospere la promoción en comento, más allá del análisis de la notificación, el promovente debe incluir aquellos perjuicios que estime suficientes para demostrar la improcedencia de la acción recurrida.
De negar el inconforme estar al tanto el acto, el Instituto le dará a conocer el hecho junto con la notificación y le otorgará un plazo de 15 días para ampliar el recurso, impugnando el hecho y su aviso o solo este último.
Resolución
¿En qué sentido puede pronunciarse el Instituto al resolver el recurso de inconformidad?
- fundado, cuya consecuencia es que el acto impugnado quede sin efectos
- infundado, esto conlleva la confirmación del hecho reclamado en todos sus términos
- parcialmente fundado, implica que algunas partes combatidas queden sin efectos, o
- sobreseído, en estos casos el Consejo Consultivo Delegacional da por terminado el asunto sin analizar el fondo con motivo de alguna de las siguientes causas:
- desistimiento del promovente
- el hecho recurrido no afecta el interés jurídico del interesado
- por tratarse de una resolución dictada en un recurso administrativo o en cumplimiento a una sentencia o un laudo laboral
- el acto reclamado: fue impugnado ante el TFJA a través de un juicio contencioso administrativo —juicio de nulidad—; se tuvo por consentido (aquellos contra los que no se promovió el medio de defensa en el plazo y términos señalados en la ley); hubiese sido revocado por la autoridad emisora; y no existe o quedó sin efectos
- por la muerte del recurrente si su pretensión es intransferible o si su deceso deja sin objeto la pretensión, o
- se trata de un hecho materia de otro recurso o juicio pendiente de resolver, conexo a uno que se hubiese impugnado con una defensa diversa
Finalmente, ¿cómo se puede impugnar la resolución del recurso de inconformidad?
Si el patrón no está de acuerdo con la determinación del Consejo Consultivo Delegacional, cuenta con 30 días hábiles para refutar el fallo mediante el juicio de nulidad ante el TFJA.
