Piso de protección social

Características de esta forma de otorgar seguridad social a toda la población y la posibilidad de implantarla en México

Al hablar de seguridad social en México, se piensa inmediatamente en el IMSS o tal vez en un organismo parecido, como el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); sin embargo, ambos surgieron para brindar prestaciones de la seguridad social como pensiones, subsidios, indemnizaciones, asistencia médica, entre otras, únicamente a aquellas personas que cuentan con un trabajo formal.

Entonces, ¿son excluyentes de la población no asalariada?, ¿brindan cobertura incompleta?

La respuesta a estas preguntas es no. Esto se debe a que nuestras instituciones de seguridad social se basan en el conocido modelo bismarckiano, esto es, el esquema de seguridad social ideado en la penúltima década del siglo XIX por el canciller alemán Otto Leopold von Bismarck.

En la entonces Alemania recién unificada, Bismarck instauró seguros de enfermedades, accidentes del trabajo y pensiones para aquellas personas que contaban con una relación obrero-patronal, es decir, por diseño de los propios seguros, únicamente se cubría a los trabajadores que hoy en día llamamos formales.

Al paso de los años esta forma de institucionalización de la seguridad social fue reproducida en varios países en todo el mundo, por ejemplo en la Gran Bretaña, en donde en 1911 se implantaron los seguros de enfermedad, invalidez y desempleo, también enfocados primordialmente al sector trabajador formal.

No obstante, en el mismo Reino Unido, en pleno apogeo de la Segunda Guerra Mundial, el gobierno encabezado por Sir Winston Churchill ordenó a William Henry Beveridge (economista) la elaboración de un informe sobre la situación de la seguridad social en aquel país, así como las propuestas de reforma al mismo para su mejora, con el fin de establecer las bases de un estado de prosperidad si Inglaterra ganaba la guerra.

El resultado fue el “Informe sobre Seguros Sociales y Servicios Afines”, en el cual se proponía un esquema completo de seguridad social que proveería a todos los ciudadanos del reino, así como a sus familias, de los bienes económicos necesarios para su bienestar, a cambio de una contribución que les daría derecho a una póliza de seguros.

A pesar de que la implementación del plan se postergó hasta el término de la guerra, al momento en que fue adoptado se sentaron las bases para el primer sistema de seguridad social universal, en el que la entrega de prestaciones no estaba sujeta a la existencia de una relación obrero-patronal.

Regímenes de seguridad social

Si bien estas dos formas de ofrecer prestaciones de seguridad social son las más conocidas, existen otras que junto con las dos referidas, son instrumentos de ella, o de manera más común: regímenes. A continuación sus características:

  Régimen  
Protección universal   Seguro Social   Asistencia Social   Mutualidad   Fondo previsional  
Cobertura   A toda la población residente legal en un territorio   A los trabajadores formales. Ocasionalmente los trabajadores por cuenta propia pueden afiliarse voluntariamente A la población que bajo cierta definición oficial es considerada como vulnerable, primordialmente por contar con escasos recursos económicos (pobreza)   A los que se afilien a la misma, voluntariamente o por mandato de algún instrumento legal   A los que por decisión propia o mandato de algún ordenamiento legal deban tener un fondo de ahorro que pueda usarse si ocurren ciertas contingencias
Condiciones de adquisición   Tiempo mínimo de residencia y edad mínima. Estas condiciones pueden variar dependiendo del tipo de la prestación (en dinero o especie) Tiempo mínimo de cotización y para algunas prestaciones en dinero, también edad mínima   Ser parte de la población residente catalogada dentro del grupo de población a cubrir   Las marcadas en la mutualidad o indicadas en un ordenamiento legal   Las que se marquen en la normativa que regule estos fondos  
Prestaciones   Uniformes, es decir, iguales para todos los que cumplan con las condiciones de adquisición   Uniformes tratándose de prestaciones en especie y diferenciadas en caso de las prestaciones en dinero   Uniformes, de tal forma que se garantice que con su entrega se ayude a los beneficiarios a salir del grupo objetivo   Dependen del tipo de financiación. Uniformes si las aportaciones en la financiación son iguales para todos y diferenciadas si las aportaciones lo son también Dependen de la cantidad que se ahorre en el fondo hasta el momento en que se presente una contingencia y se tenga derecho a utilizarlos
Financiamiento de las prestaciones   Indirecta, a través de impuestos generales   Directa, se basa en el salario de cotización del trabajador   Indirecta, a través de impuestos generales   Directa por parte de los afiliados y/o sus patrones en caso de que la caja se relacione directamente
con un empleador
Directa por parte del dueño del fondo y en ocasiones con apoyo de empleadores o el gobierno  
Comentario   Este tipo de instrumento es utilizado en la seguridad social de Inglaterra, pero también en otros países europeos, así como en Canadá y Cuba, en América. De forma más reducida se puede encontrar en el sistema de pensiones alimentarias que se ofrece
en la Ciudad de México
Éste es tal vez el instrumento de la seguridad social más utilizado en el mundo. En México la LSS lo define en su artículo 4o como “el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional (…) sin perjuicio de los sistemas instituidos por otros ordenamientos”. Prácticamente la totalidad de los países latinoamericanos basan su seguridad social en este modelo La seguridad social de ningún país se basa únicamente
en este instrumento, sin embargo, es ampliamente utilizado para ayudar a la población de escasos recursos  
Un ejemplo de estas cajas de seguros se encuentra en las mutualidades de riesgos del trabajo en España, y en algunos gremios o grupos de profesionales en países de América, como es el caso del Colegio de Abogados en Honduras   Estos fondos en sí no suelen considerarse como instrumento de la seguridad social, puesto que el ahorro individual no cumple con el principio de solidaridad; por ello los organismos internacionales como la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) lo consideran, junto con los planes de pensiones privados ofrecidos como prestaciones de algunos patrones, como complementos de la seguridad social. Estos fondos operan como la base de la seguridad social en algunos países del sureste asiático y en varios países de América Latina y Europa Oriental para ofrecer prestaciones de vejez

Como puede apreciarse, cada uno de estos instrumentos tiene defectos y cualidades, pueden aportar seguridad social, pero con limitantes, por ejemplo:

  • la protección universal ofrece un beneficio generalizado a la población, pero, al fijarse una cantidad suficiente para cubrir las necesidades básicas de la población, el monto de las prestaciones pueden ser insuficientes para personas con niveles de recursos medio y alto
  • el seguro social puede ser el instrumento básico de la seguridad social, sin embargo, al estar ligado a la existencia de una relación laboral, si no existe pleno empleo formal en un país, su cobertura será escasa, o se verá reducida si no se definen adecuadamente las formas de medir las cotizaciones (horas, días, semanas, etc.)
  • la asistencia social puede ayudar a disminuir los niveles de pobreza en un país, no obstante, es por sí mismo difícil hallar la definición de pobreza, y a su vez complicado ubicar a la totalidad de las personas que pertenezcan al grupo definido
  • las mutualidades o cajas de seguros, permiten que las mismas personas expuestas a un riesgo sean sus propios aseguradores, evitando así el pago de posibles onerosas cantidades a entidades con fines de lucro. Pero, pudieran no ser del todo funcionales como lo muestra la experiencia mexicana. La redacción original del artículo 123 de la Constitución señalaba que era de utilidad establecer “Cajas de Seguros Populares” que ofrecieran coberturas de invalidez, vida, cesación involuntaria del trabajo, de accidentes y enfermedades y otras similares que se consideraran necesarias; pero al paso de los años, en 1929, este artículo debió ser cambiado debido, entre otros factores, a los escasos resultados de las cajas, y
  • los fondos previsionales, que como ya fue comentado, no son en sí un instrumento de la seguridad social, por ende, no debieran ser la base de un sistema de prestaciones. Si bien pueden contribuir al ahorro interno de un país, no ofrecen al dueño del mismo una garantía para disponer de una cantidad monetaria que sea suficiente al momento de requerirse

Así, cabría preguntarse cuál es el modelo ideal para ofrecer prestaciones de la seguridad social en un país, y el consenso casi generalizado es que un único instrumento es insuficiente para cubrir de forma adecuada a todos los miembros de la sociedad.

Enfocándonos al caso específico de pensiones de vejez, el Banco Mundial en su informe “Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth” de 1994, propuso la creación de sistemas de seguridad social multipilares, es decir, sistemas en los que coexistieran varios instrumentos de la seguridad social, específicamente tres pilares, el:

  • cero: de carácter obligatorio, financiado con impuestos y administrado por el sector público, o sea, basado en la protección universal
  • 1: de carácter obligatorio, basado en el ahorro individual y administrado por la iniciativa privada, esto es, en fondos previsionales, y
  • 2: de carácter voluntario y análogo al pilar 1, o en otro giro, nuevamente ahorro individual, pero de forma voluntaria por cada persona

A su vez recomendaba que no existiera únicamente un pilar cero y ofrecía cuatro modalidades de combinación de los mismos, esto es, un sistema público:

  • de pensión uniforme, combinado con un plan de ahorro individual
  • que garantice una pensión mínima dentro de un plan de ahorro individual
  • de pensión uniforme con un plan de ahorro ligado a una relación obrero-patronal (plan privado de pensiones), y
  • de pensión uniforme, condicionada a la necesidad, con un plan de ahorro ligado a una relación obrero patronal

Como puede observarse, el mayor fortalecimiento se enfocaba en el ahorro, sin embargo, de forma poco afortunada, 10 años después, el mismo Banco Mundial en el documento titulado “Keeping the promise of Old Age Income Security in Latin America”, reconoció que el fortalecimiento del segundo pilar no tuvo el éxito esperado al no:

  • extender la cobertura de la seguridad social
  • ser sostenible fiscalmente
  • contribuir al desarrollo de los mercados financieros (cabe mencionar que este objetivo no corresponde a la seguridad social), e
  • incrementar el bienestar social

Fue entonces el momento de pensar en otras soluciones.

Piso de protección social

En este tenor, tocó el turno a organismos especializados de las Naciones Unidas para proponer alternativas, que mejoren los sistemas de seguridad social en el mundo.

La Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) –esta última responsable a mediados del siglo XX de la elaboración del Convenio 102 o “Norma mínima de seguridad social”, que habla de nueve tipos de prestaciones de la seguridad social– lideraron un grupo de trabajo que generó el concepto “piso de protección social” (PPS).

Según la propia iniciativa del PPS, éste designa “un concepto coherente y global de política social que promueve estrategias definidas con carácter nacional que protegen un nivel mínimo de acceso a los servicios esenciales y a la seguridad del ingreso para todos en la crisis económica y financiera actual y más allá de la misma. Un piso nacional de protección social es un conjunto básico de derechos y transferencias que permite y dota de poder a todos los miembros de una sociedad para que tengan acceso a unos bienes y servicios mínimos, y que deberían ser defendidos por cualquier sociedad digna en cualquier momento.

El PPS no define nuevos derechos, sino que más bien contribuye a la materialización de los derechos humanos a la seguridad social y a los servicios esenciales, tal y como se contemplan en los artículos 22, 25 y 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), e incentiva la observancia del Convenio de la OIT sobre la seguridad social (norma mínima), 102 de 1952.”

Así, el PPS busca que existan servicios de salud, agua y saneamiento, vivienda, educación, alimentación y otros servicios sociales como el pago de prestaciones monetarias ante la ocurrencia de contingencias.

Para poder alcanzar estos objetivos, los mismos organismos especializados de las Naciones Unidas han desarrollado herramientas y métodos para brindar asistencia a los países que busquen establecer este PPS, que como bien puede verse, va más allá de únicamente ofrecer prestaciones de la seguridad social.

Congruente con esta misma idea, la Conferencia General de la OIT, reunida este año en la Ciudad de Ginebra, Suiza, adoptó el 12 de junio la Recomendación 202 (sobre los PPS), la cual conmina a los países miembros, como México, a “establecer lo más rápidamente posible y mantener PPS propios, que incluyan garantías básicas en materia de seguridad social. Estas garantías deberían asegurar como mínimo que, durante el ciclo de vida, todas las personas necesitadas tengan acceso a una atención de salud esencial y a una seguridad básica del ingreso que aseguren conjuntamente un acceso efectivo a los bienes y servicios definidos como necesarios a nivel nacional.” De este modo, se define a estos bienes y servicios necesarios como los siguientes cuatro:

  • acceso a un conjunto de bienes y servicios definido a nivel nacional, que constituyen la atención de salud esencial, incluida la atención de la maternidad, que cumpla los criterios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad
  • seguridad básica del ingreso para los niños, por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional, que asegure el acceso a la alimentación, la educación, los cuidados y cualesquiera otros bienes y servicios necesarios
  • seguridad básica del ingreso, por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional, para las personas en edad activa que no puedan obtener ingresos suficientes, en particular en caso de enfermedad, desempleo, maternidad e invalidez, y
  • seguridad básica del ingreso para las personas de edad, por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional

Si se considera que el PPS es el equivalente al instrumento de la seguridad social que previamente referimos como “protección universal”, la Recomendación señala cuáles son los 18 principios que deben regirlo, destacando entre ellos:

  • universalidad, es decir, el piso debe proveerse para la totalidad de la población
  • inclusión de todos los mecanismos de financiación (capitalización colectiva, reparto puro, capitalización individual, etcétera)
  • servicios públicos de alta calidad
  • participación tripartita (patrones, trabajadores y gobierno)

Y por último, la Recomendación señala que al proporcionarse las garantías básicas en el ámbito de la seguridad social, se pueden incluir estas prestaciones:

  • familiares, aquéllas que se entregan primordialmente por concepto de carga familiar (hijos a cargo, cónyuge, etc.) de:
  • enfermedad y atención de salud
  • maternidad
  • invalidez
  • vejez
  • sobrevivientes, y
  • desempleo y garantías de empleo
  • por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y
  • cualquier otra prestación social monetaria o en especie

Siendo de mayor trascendencia la sugerencia de que las prestaciones sean suministradas por regímenes: universales, de seguro social, de asistencia social, de impuesto negativo sobre la renta, públicos de empleo y de apoyo al empleo, destacando así, que esta Recomendación no incluye como elementos para el alcance del PPS, los fondos previsionales y tampoco la administración privada.

Actualmente se prevé que en México pudiera analizarse el establecimiento de un PPS. ¿Será ésta la vía para que la sociedad mexicana cuente con prestaciones de seguridad social?

En opinión del que escribe, antes de buscar su institución, debe analizarse si es una opción viable en términos financieros, ya que la experiencia de nuestros sistemas de seguridad social indica que el gobierno suele asumir costos futuros que tiempo después resultan ser una pesada e insostenible carga financiera. Además, hay que considerar las limitantes de este tipo de instrumento y valorar si sería el adecuado sustituto del actual sistema de seguridad social –basado en el seguro social y los fondos previsionales– o solo ser un complemento a ellos.