Pisos de Protección ¿seguridad universal?

Aspectos que debería considerar la reforma, en voz de Javier Moreno Padilla, especialista en esta materia

Antecedentes

Recientemente en Lima, Perú se llevó a cabo el foro “Evolución Regional de América Latina y el Caribe” de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), con el objeto de conocer el avance de los Pisos de Protección Social en la región.

Si bien estos Pisos de Protección Social tienen su origen y fundamento en la Declaración de Filadelfia de 1944 y en la Universal de Derechos Humanos de Naciones Unidas, porque en sus artículos 22 y 25 se incluyen estas garantías a la población, fue hasta 2001 y luego en 2003 cuando la Conferencia Internacional del Trabajo estableció las directrices en materia de seguridad social y la cobertura para todos. Se definió un concepto horizontal, es decir una atención de la salud universal, que contemplará una seguridad de ingresos para personas mayores, discapacitados y niños; además de asistencia para desempleados y pobres.

En 2004 una comisión mundial sobre la dimensión social estableció la necesidad de crear “un determinado nivel mínimo indiscutible de protección social, como parte de la base socioeconómica de la economía global”. En estas condiciones se planteó la exigencia de garantizar servicios que se transfirieran a lo largo del ciclo vital de la población: desde la infancia, la edad adulta, el estado de pobreza y la vejez; haciendo énfasis en los sectores vulnerables (con discapacidad o problemas de salud; población migrante, etc.).

Estos aspectos fueron punta de lanza para que los sistemas contributivos de seguridad social evolucionaran para convertirse en mecanismos integrales de protección social contributiva y no contributiva.

La Junta de Jefes Ejecutivos de las Naciones Unidas en abril de 2009 adoptó una iniciativa mundial de un Piso de Protección Social Universal, de forma tal que las Naciones Unidas encargaron a sus entidades o agencias el desarrollo y los componentes de los Pisos de Protección Social.

La OIT tuvo a bien definir los pisos iniciales y la Organización Mundial de la Salud señalar el acceso a la atención básica, así como la solución sanitaria para todos los habitantes, todo ello dentro del marco descrito para la propia OIT.

Puede observarse que a la seguridad social se le ha considerado como las medidas de prevención en efectivo o especie; al cuidado de la salud; el ingreso por carencias sociales y el apoyo a niños y adultos mayores. Éste es un concepto más amplio que el original de atención a los económicamente débiles.

De ahí que 2011 se elaborara la Recomendación 202, con el propósito de incluir el crecimiento de la protección social en una dimensión vertical, en donde al primer piso, se le adiciona un segundo (que son los beneficios de seguridad social con cobertura y exigibilidad) y un tercero (que es el sistema voluntario supervisado por las autoridades públicas, para complementar los anteriores).

Condiciones actuales en América Latina

De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), entre 1999 y 2011, las tasas de pobreza e indigencia en América Latina han tenido un comportamiento asimétrico en las áreas urbanas y rurales, tal y como se muestra en el gráfico 1, Tasas de pobreza e indigencia, América Latina y el Caribe, 18 países, 1999 y 2011.

En esta región se considera que la tercera parte de trabajadores no han participado en los regímenes de pensiones y salud; analizando específicamente a cada país, esta cifra se puede incrementar más de un 50%.

De igual manera las tasas de desempleo e informalidad tienen una respuesta diferenciada por nación, el promedio general de ocupación aumentó de un 52% a 56% de la Población Económicamente Activa (PEA). En México se debe manifestar como trabajadores asalariados un 47% y autoempleados un 53%, no obstante el promedio de la zona se redujo a 44% en la informalidad.

Los cambios demográficos y sociales han provocado serias presiones fiscales, que en muchas ocasiones, afectan seriamente las pensiones actuales y futuras, porque en los últimos 20 años la edad promedio aumentó de 63 a 78 años.

Reunión de Lima
En este foro se señalaron los grandes desafíos que tienen los países de América Latina y el Caribe para alcanzar un esquema significativo de crecimiento sobre estos pisos de protección.

Mario Marcel, quién participó en las reformas de Seguridad Social de Chile, precisó que los cambios demográficos han debilitado los supuestos básicos de la seguridad social, en donde el mercado de trabajo ha perdido predominio, especialmente porque la actividad industrial ha disminuido significativamente su participación, mientras que se han incrementado los sectores de servicios y del comercio.
Es evidente que la reducción de la informalidad ha permitido que la seguridad social sea parte central de la economía de todo país; sin embargo el cambio demográfico y el envejecimiento de la población presiona sus finanzas públicas, lo que ha provocado reformas paramétricas a los sistemas de seguridad social.

Esto implica que se ha llegado a un punto de transición, en donde es prioridad resolver a corto plazo estos problemas y enfrentar retos trascendentes como la informalidad laboral; la limitación de los recursos fiscales; la volatilidad financiera, además de definir con claridad los esquemas de cobertura con equidad. De igual modo se debe considerar la desigualdad social, las expectativas de la población y una correcta relación entre la seguridad social y el mercado de trabajo.

Ricardo Haussmann de Harvard por su parte indicó que en América Latina el 47% de la población es informal, en donde figuran principalmente jóvenes y mujeres. Es preferible hablar de trabajadores con o sin conocimientos y no solo de asalariados por cuenta propia, porque la capacitación juega un papel muy importante en el mercado laboral, de tal suerte que quién tiene conocimiento se ubica en un sector moderno, y quién no, en una estructura tradicional con propensión a la informailidad.

Gráfico 1. Tasas de pobreza e indigencia, América Latina y el Caribe, 18 países, 1999 y 2011 (En PORCENTAJES)

A decir de Alberto Echavarria de Colombia es importante que las empresas sean sostenibles, porque el trabajador autoempleado ha convertido a China en una economía global. Por ello es importante desarrollar estructuras de demanda interna y así su crecimiento se traduciría en protección social.

Para Ernesto Murro de Uruguay, el gran crecimiento que ha tenido la seguridad social en ese país —en donde se han incorporado de manera gradual casi la totalidad de sus habitantes—, significó definir esquemas de pago y de reversión, de acuerdo con las condiciones sanitarias de cada persona. El soporte financiero es múltiple; en principio aportan los sectores productivos, pero existen aportes solidarios, y de igual forma las personas de bajos ingresos pagan lo que se denomina “monotributo”.

Por su parte el que suscribe este artículo, en su participación, enfatizó sobre la necesidad de establecer en México esquemas de seguridad social contributivas para los trabajadores autoempleados, quienes son idénticos al resto de colaboradores, y por tanto deben tener acceso a segundos niveles y no identificarlos en el primer piso, con los indigentes y los más pobres.

Ello obedece a que las estructuras actuales de nuestro país han generado que de una población de 115 millones de personas, solo contribuyan 18 millones, la razón es la existencia de barreras que impiden una práctica integral y no solo pisos básicos.

El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática de México reportó en el primer semestre de 2013 que el número de trabajadores asalariados disminuyó en un año en 918 mil, en cambio los autoempleados incrementaron en 1,296 millones; esto significa que el total de los trabajadores por cuenta propia asciende a 11,269 millones. Así las cosas, este segmento requiere de una atención privilegiada, porque no hacerlo, representa una falta de respuesta a la exigencia del artículo 123, fracción XXIX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Una de las causas por las cuales estas personas están desprotegidas es la falta de vías jurídicas e institucionales, que permitan su protección. Atender de manera adecuada este segmento, es un paso vital para alcanzar la universalidad de la seguridad social, pues traerá portabilidad, universalidad y trascendencia en las pensiones.

Por lo que hace al Seguro al Desempleo, típicamente considerado como un apoyo a trabajadores que pierden su trabajo, en mi opinión es una práctica que ha afectado a países europeos, e incluso no representa un cambio en la persona, porque ésta mantiene las mismas características laborales que la llevaron a perder su trabajo.

De ahí que es preferible implementar esquemas generales de capacitación para toda la población, a efectos de que todos puedan desarrollar mejores habilidades técnicas, con independencia de las condiciones laborales; esto repercutiría positivamente, como dice Haussmann, en el nivel de conocimiento y de vida de los individuos.

De la misma forma se lanzó un programa denominado FORLAC, como el reto de América Latina para la formalización de la informalidad, el cual tendrá éxito si se profundiza en el conocimiento y no solamente en la relación laboral.

Viabilidad financiera y financiamiento de la seguridad social

La OIT ha llevado a cabo varios estudios sobre la materia, pero destaca el reporte coordinado por la ex presidenta chilena Michelle Bachelet, en el que se abordan los beneficios de la asistencia social.

En el sumario ejecutivo de dicho reporte se plasma que en los países con economía de amplia informalidad solamente una minoría tiene esquemas de seguridad social, y que para aliviar la pobreza, se han creado esquemas de asistencia para reducir la brecha de la desigualdad, como la Bolsa Familiar de Brasil, Oportunidades en México y la Pensión Universal en Nepal, por tanto es básico unificar el beneficio social y la seguridad social, con protección social.1

Pero para desarrollar esquemas de universalidad se requieren de una estrategia muy clara, como la misma OIT lo describe en su trabajo “Seguridad Social para todos”: es básico garantizar la viabilidad financiera de los programas, bajo la premura de que la misma no es gasto, sino inversión a largo plazo, porque se obtendrá “una fuerza laboral sana y productiva”.  Estos elementos no solamente son dignos de tomarse en cuenta, pero en forma especial se debe destacar que el financiamiento tendrá que ser focalizado a la productividad y al conocimiento.2

Efectuar transferencias de recursos a manera de subsidio, no va a permitir que las personas modifiquen su condición actual, sino que la mantengan indefinidamente; esto significa que van a permanecer en la precariedad, por lo que el Seguro al Desempleo, si bien forma parte del piso inicial, no puede otorgarse de manera aislada, autónoma y asistencialista; es básica la corresponsabilidad de los beneficiarios, y la única manera viable es la condición a capacitarse para adquirir habilidades para el empleo.

Nuestro país creó, antes de la recomendación de la OIT, el Seguro de Salud Popular, el cual no ha tenido resultados efectivos, porque solo ha proliferado la atención del primer nivel en consultorios adyacentes a farmacias o boticas, aunado a que la población percibe que los servicios institucionales les dan mayores beneficios.

Esto se corrobora con las declaraciones del ex Secretario de Salud, Julio Frenk, quién señaló el pasado 15 de agosto que no existe una verdadera rendición de cuentas por parte de los Estados respecto a los gastos de operación de este seguro; esto implica que no hay una estructura gerencial de aplicación de los recursos, porque ha habido desvió de fuertes montos. Esto en el sistema actual no puede servir de plataforma para una verdadera red integral de servicios sanitarios; así “la agenda más importante” es lograr una reforma gerencial y la creación de un catálogo de atención y de cuadro básico, mínimo homologable que pueda ser idéntico en todas las instituciones del país, ello requiere redes integrales de servicios públicos y privados para evitar duplicidades y se genere un sistema gradual y correctamente fondeado.3

Si se otorgan pensiones universales no contributivas, se tendrá que fijar un elemento de equidad que otorgue respuesta trascendente y significativa a personas que cuentan con pensiones contributivas, como sucede en Chile, porque el nivel solidario es diferente para los individuos que han tenido carrera laboral con derecho a pensión.

Juan Yermo en su artículo “Las Pensiones básicas y Asistenciales en la OCDE”4 habla de la necesidad de establecer objetivos al sistema de pensiones, en donde se integren: ahorro, alivio a la pobreza y montos a la pensión; de tal forma que las pensiones no contributivas en todos los países tengan dos componentes: la restringida y la focalizada, y al mismo tiempo un estímulo especial al ahorro para pensiones contributivas, así están los ejemplos de Holanda, Nueva Zelanda, Canadá y Chile.

Conclusión

Bajo los postulados de la OIT y el reporte del avance de los Pisos de Protección Social de los países participantes, consideramos importante destacar para México que: los pilares de protección social no solo son los objetivos, sino que en el apartado tercero de la Recomendación 202, sobresale la necesidad de establecer estrategias nacionales. Esto requiere la definición progresiva de los sistemas de seguridad social coherentes con los objetivos de la política nacional; para tal efecto debe existir un programa de seguimiento por medio de la designación de consejeros que organicen consultas nacionales y evalúen el progreso.

Al aplicar las estrategias en comento se debe tomar en cuenta, entre otros aspectos, las prioridades del país; identificar las lagunas de protección, así como las regiones apropiadas y coordenadas, además de las políticas activas del mercado de trabajo, mediante la formación profesional.5

México necesita analizar los mecanismos para universalizar los Pisos de Protección Social de manera gradual, focalizados con el crecimiento de los ingresos fiscales y soportados en instituciones eficientes y con gobierno corporativo. Enrique Cárdenas Director del Centro de Estudios Espinosa Yglesias manifestó que estos pisos costarían 6.5% del PIB, por lo que sería crítico que México se equivoque en montos tan agresivos, pues su recaudación está soportada por el 5% de la población, al mismo tiempo de que requiere incrementar su productividad e inversión tecnológica.6

Por todo lo anterior nuestro país, además de promover la seguridad social universal, requiere de manera conjunta una estrategia integral; insistir en incluir en el primer piso la capacitación y el empleo; estimular pensiones contributivas y marcar una gran diferencia entre éstas y las asistenciales; de no hacerlo se estarían hipotecando generaciones futuras, porque no se estaría fomentando el trabajo moderno del conocimiento, sino el tradicional con tendencia a la informalidad y falta de productividad.