La seguridad social propuesta: ¿es suficiente?

Uno de los compromisos de la campaña electoral del actual titular del Poder Ejecutivo fue la de otorgar una pensión a todos los adultos mayores de 64 años.

A ese ofrecimiento lo acompañaron otros como el garantizar la asistencia médica a toda la población, lo que terminó por ser una promesa de seguridad social universal, a decir del actuario Carlos Contreras Cruz, profesor de la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional Autónoma de México y socio especialista en seguridad social de CICAyC, Actuarios y Consultores.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) señala que la seguridad social es la “protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente del trabajo o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”.

Tomando como base esta definición, que a nivel mundial es una de las más aceptadas, podemos observar en la propuesta un esquema en el que se puedan resarcir las pérdidas ocasionadas por contingencias inherentes a todo ser humano desde su nacimiento hasta su muerte, y aún después de ella si al fallecer, quedan dependientes económicos desamparados, es decir, sin la posibilidad de obtener por medios propios, recursos económicos que les permitan mantener un nivel de vida adecuado.

La única excepción entre las contingencias señaladas, es el desempleo, que si bien no es un riesgo al que estén expuestos todos los seres humanos, les puede afectar en la misma proporción que la ocurrencia de un accidente o una enfermedad discapacitantes, es decir, les reduciría sus ingresos de forma considerable.

Por ser estos riesgos a los que todo ser humano está expuesto a lo largo de su ciclo de vida, la misma Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) de la Organización de las Naciones Unidas reconoce los derechos a:

• la seguridad social y satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad (art. 22)
• el trabajo con características específicas como la remuneración equitativa y satisfactoria (art. 23)
• el descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas (art. 24), y
• un nivel de vida adecuado que le asegure a él como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene también el derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias ajenas a su voluntad (art. 25)

De igual forma, la OIT adoptó en 1952 el Convenio 102 sobre la seguridad social o Norma Mínima de Seguridad Social, en el cual se indica que todo país miembro que ratifique el convenio, debe ofrecer al menos tres de las siguientes prestaciones en su sistema de seguridad social, incluyendo al menos una de las señaladas en los puntos III, IV, V, VIII y IX:

• asistencia médica. Cubre la contingencia de un estado mórbido, el embarazo, el parto y sus consecuencias
• prestaciones:
  • monetarias de enfermedad. Protegen la imposibilidad para trabajar, resultante de un estado mórbido, que implique la suspensión de los ingresos de la persona
  • de desempleo. Cubren la suspensión de los ingresos de la persona, ocasionada por la imposibilidad de obtener un empleo conveniente en el caso de que ésta sea apta para trabajar y esté disponible para el trabajo
  • de vejez. Protegen la supervivencia más allá de una edad prescrita, considerada como de entrada a la vejez
  • en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional. Cubren el estado mórbido del trabajador, su incapacidad ocasionada por éste; la pérdida total o parcial de la capacidad para obtener ingresos; y la pérdida de medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos, como consecuencia de la muerte del sostén de familia
  • familiares. Protegen la contingencia que implica tener hijos a cargo
  • de maternidad. Cubren el embarazo, el parto y sus consecuencias, así como la suspensión de ingresos de la madre trabajadora, resultantes de los mismos
  • de invalidez. Protegen la imposibilidad para ejercer una actividad profesional, cuando ésta sea permanente o cuando la misma subsista después de concluir la entrega de las prestaciones monetarias de enfermedad, y
• de sobrevivientes. Cubren la pérdida de medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos como consecuencia de la muerte del sostén de familia por causas no relacionadas con su actividad laboral

México ratificó el convenio 102 el 12 de octubre de 1961, comprometiéndose a ofrecer las prestaciones señaladas en los puntos I, II (asistencia médica), IV (prestaciones de desempleo), V (prestaciones de vejez), VII (prestaciones familiares), VIII (prestaciones de maternidad) y IX (prestaciones de invalidez).

Como bien puede observarse, los siete tipos de prestaciones que nuestro país se ha comprometido a ofrecer, son los contenidos en las principales leyes de seguridad social: del Seguro Social (administrado por el IMSS) y de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (administrado por el ISSSTE), y que en sus formas actuales se contienen en los Seguros de:

• Enfermedades y Maternidad/ Salud
• Riesgos de Trabajo
• Invalidez y Vida, y
• Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez

No obstante, puesto que estos institutos basan su cobertura en la existencia de una relación obrero-patronal, si en México no existe pleno empleo formal, el número de personas que pueden acceder a prestaciones como la pensión de vejez, es limitado.

De acuerdo con el Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión 2012-2013 del Seguro Social, al 31 de diciembre de 2012 había 16,062,043 trabajadores afiliados, que aunados a los casi dos millones del ISSSTE, representan apenas el 34% de la población económicamente activa (PEA) y el 54% de la población ocupada asalariada.

Sumado a lo anterior, si se considera que la densidad de cotización en México es de poco menos del 50%, los cerca de 18 millones de trabajadores asegurados por el IMSS y el ISSSTE no necesariamente obtendrán una pensión, dejando con ello un panorama poco alentador.

Propuesta del ejecutivo federal

Apoyado probablemente en datos como los mencionados, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 del actual Gobierno, contempla entre sus objetivos:

• fortalecer la protección de los derechos de las personas adultas mayores, para garantizar su calidad de vida en materia de salud, alimentación, empleo, vivienda, bienestar emocional y seguridad social
• promover la eficiencia y calidad al ofrecer derechos de protección social a la población, independientemente de la condición laboral y tomando en cuenta a las personas adultas mayores

Para alcanzar el Ejecutivo Federal presentó a la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma a los artículos 4o., 73 y 123 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, con la finalidad de establecer una pensión denominada “universal” y un “seguro de desempleo”.

Asimismo, presentó la iniciativa de Decreto por el que se expiden la Ley de la Pensión Universal y la Ley del Seguro de Desempleo cuya discusión y aprobación es uno de los pendientes que todavía tiene el Congreso de la Unión. Las principales características de estas leyes son:

Ley de la Pensión Universal

• Condiciones de adquisición:
• a partir de 2014 se deben cumplir 65 años de edad. Esta edad se irá ajustando de forma gradual cada cinco años, con base en la esperanza de vida al nacimiento, calculada por el Consejo Nacional de Población, a la cual se le multiplicará por 0.87
• no tener derecho a una pensión del seguro respectivo en las Leyes del Seguro Social o ISSSTE, así como de esquemas pensionarios de excepción en entidades de la administración pública federal
• ser residente en el territorio nacional, inscrito en el Registro Nacional de Población
• tener un ingreso mensual igual o inferior a 15 salarios mínimos
• monto de la pensión $1,092.00, cantidad que basada en la línea de bienestar mínimo. A la entrada en vigor de la ley propuesta, el beneficio sería igual al del Programa de Pensión para Adultos Mayores, pero éste, en no más de 15 años, debería equipararse al del proyecto legal referido. Este importe se actualizaría anualmente con base en la inflación medida a través del Índice Nacional de Precios al Consumidor
• su financiación sería no contributiva, es decir, los posibles beneficiarios no aportarían directamente, sino que el gobierno federal destinaría anualmente de sus recursos, una cantidad dirigida al pago de las pensiones exigibles al momento en que la ley propuesta entrara en vigor, mientras que para aquellos que cumplieran 18 años a partir de 2014, se conformaría un fideicomiso en el Banco de México, que procuraría tener el dinero aportado por cada mexicano, en registros individualizados

Ley del Seguro de Desempleo

• Condiciones de adquisición:
  • haber cotizado al menos dos años en 36 meses de acuerdo con las leyes del Seguro Social o ISSSTE
  • permanecer desempleado al menos 45 días naturales
  • no recibir algún tipo de pensión o prestación similar
  • cumplir con los requisitos de los programas de capacitación y promoción de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social
• cuantía del beneficio. El 60% del promedio del salario cotizado los últimos 24 periodos el primer mes; 50% el segundo mes; y 40% cuatro meses más
• financiamiento:
  • 3% del salario de cotización a cargo de los patrones, desviando estos puntos de la cuota para el fondo de vivienda respectivo (Infonavit o FOVISSSTE), y
  • subsidio del gobierno federal

La iniciativa se acompañó de reformas a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, del Seguro Social y del ISSSTE, con la finalidad de incentivar el ahorro complementario de los trabajadores, así como facultar al IMSS para colaborar en la gestión de las nuevas prestaciones del sistema de seguridad social.

Asimismo, buscaba la desaparición gradual de los sistemas de pensiones estatales y municipales análogos.

Una vez que estas iniciativas llegaron al Poder Legislativo y éste las revisó, si bien fueron aprobadas en términos generales, hubo algunos cambios relevantes como permitir que junto con el sistema de pensión universal coexistan sistemas estatales; o que el Seguro de Desempleo sea financiado no por los patrones, sino por el Gobierno Federal.

Posibles resultados

Con estas propuestas, cuya aprobación final está todavía pendiente, cabe preguntarse si el Gobierno de la República contribuye realmente a alcanzar la cobertura universal en materia de seguridad social; y la respuesta es sencilla: Sí. Esta propuesta definitivamente coadyuva a incrementar la cobertura de la seguridad social, y en consecuencia será un instrumento en beneficio del bienestar de la población.

No obstante, la propuesta tiene varios puntos que merecen comentarse y que a continuación se detallan:

El sistema sigue fragmentado

Uno de los principios fundamentales de la seguridad social es la unicidad, es decir, la existencia de un sistema único a nivel nacional que evite la pérdida de derechos adquiridos al pasar de un sistema a otro.

En caso de que este principio no opere, existe el denominado “conservación de derechos”, que permitiría la transición de un sistema de seguridad social a otro, con reconocimiento de derechos adquiridos y en curso de adquisición, es decir, lo que en un barbarismo moderno se llama portabilidad.

La propuesta de crear las leyes de Pensión Universal y Seguro de Desempleo, no contribuye en nada a unificar el sistema de seguridad social en México, mientras que únicamente contempla la conservación de derechos entre el IMSS e ISSSTE, habida cuenta de que en materia de pensiones, en nuestro país existen más de 100 sistemas, y en materia de Seguro de Desempleo discrimina a los trabajadores al servicio del Estado.

¿Pensión universal?

No, la propuesta no puede ser llamada de “pensión universal”. Un sistema de seguridad social puede basarse no solo en el instrumento que se conoce como seguro social, sino también en la protección universal, cuya principal característica es ofrecer las prestaciones a toda la población residente legal en un país, bajo condiciones de adquisición limitadas como la edad y el tiempo de residencia.

El esquema que se presenta es focalizado hacia las personas que no obtendrían una pensión mediante sus cotizaciones en los seguros sociales (administrados por el IMSS y el ISSSTE) y cuyos ingresos son menores a un nivel mínimo establecido.

Lo anterior dista de la protección universal y se convierte en asistencia social.

¿Adecuadas condiciones de adquisición para el acceso a la pensión?

No. Al promulgarse la actual Ley del ISSSTE en 2007, si bien la Suprema Corte de Justicia de la Nación validó el incremento gradual de la edad de retiro para los trabajadores que decidieron permanecer en el Régimen del Artículo Décimo Transitorio, es sabido que existe una disparidad entre la edad real de retiro de los trabajadores, pues algunos pueden obtener su pensión a temprana edad (menos de 50 años), mientras que otros deberán cotizar más tiempo, intentando alcanzar la edad mínima de pensión sin lograrlo hasta que ésta se detenga en 60 años para los hombres y 58 para las mujeres.

Este principio no es congruente con el de los derechos adquiridos y derechos en curso de adquisición, y también aplicará de forma semejante en la Ley de la Pensión Universal, como se muestra en la siguiente tabla, en la que se muestra la proyección de la esperanza de vida al nacer del Consejo Nacional de Población hasta el 2050, así como los 87 centésimos que definirían la edad para tener derecho a la pensión. 

Como puede observarse por ejemplo, en 2050 una persona que quiera reclamar la pensión deberá tener 71 años. En teoría ese individuo habría nacido en 1979, año en el que la esperanza de vida al nacer era de aproximadamente 66 años. Si en ese momento hubiera existido la pensión que hoy se propone, la persona habría podido confiar en que la obtendría a los 65 años de edad; sin embargo, en 2044 (en el que cumpliría 65 de edad), el requisito sería de 70 años. Esta persona debería esperar a cumplir los 70 años, pero cuando los cumpla, es probable que el parámetro se haya movido nuevamente a la alza. ¿Qué certeza hay entonces de que todas las personas que requieran la pensión, realmente la podrán obtener?

En opinión del que escribe, la edad mínima para tener derecho a la pensión debe establecerse por generaciones, es decir, fijar una edad para los nacidos entre 2014 y 2019; probablemente una diferente para los que nazcan entre 2020 y 2024, etcétera. 

¿El monto de la pensión es adecuado?

El lector juzgue por sí mismo si hoy podría vivir mensualmente con la cantidad propuesta en la iniciativa de ley, la cual es menor a un salario mínimo general vigente en la zona geográfica “A”. 

Seguro de Desempleo

Finalmente México tiene un Seguro de Desempleo como las naciones integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), pero las prestaciones de desempleo son las que menos aparecen en los sistemas de seguridad social en el mundo. Esto se debe entre otras cosas, a la complejidad para determinar el “desempleo involuntario”. Por ejemplo: supóngase el inicio de una huelga en una importante empresa del país. Si la huelga se prolonga hasta llevar a la empresa a su cierre, los trabajadores quedan desempleados; pero ¿de forma voluntaria o involuntaria? ¿Votaron todos los subordinados a favor del inicio de la huelga?

La complejidad en el diseño de un Seguro de Desempleo, también se manifiesta al tratar de estimar la tasa de desempleo en el país en cada periodo del tiempo, pues ella es la que permitiría estimar el número potencial de reclamos. Tal estimación solo es fácil de realizar en economías relativamente estables, no precisamente como la de México.