El IMSS e Infonavit, como organismos fiscales autónomos, están facultados no solo para comprobar que los patrones observen las obligaciones impuestas por las leyes, sino también a vigilar la recaudación, administración, determinación y liquidación de las contribuciones a su cargo.
Estas instituciones, no pueden, ni deben extralimitarse en sus atribuciones, pues si bien es cierto, por disposición de ley pueden hacer cumplir la legislación, también lo es que esa misma ley les exige que sus actos se rijan por el principio de legalidad.
No obstante en la práctica es común que ambos Institutos ejerzan sus facultades de comprobación no siempre apegados a derecho, lo que origina la emisión de cédulas de liquidación por concepto de capitales constitutivos, de cuotas u otros créditos fiscales, así como de resoluciones de rectificación de la prima o reclasificación en el Seguro de Riesgos de Trabajo.
Los medios de defensa con los que cuentan los patrones para impugnar cualquiera de estos actos son: el recurso de inconformidad, juicio de nulidad, y en su caso el escrito de desacuerdo, pues en ocasiones el IMSS e Infonavit comenten errores u omisiones que los hacen ilegales, o bien son expedidos sin fundamento legal alguno, lo que conlleva a un perjuicio para los primeros. Sin embargo, para demostrar la ilegalidad de dichos actos, es conveniente en la mayoría de los casos –desde el punto de vista jurídico– el juicio de nulidad, por el simple hecho que la autoridad encargada de resolver la controversia no es la emisora del acto impugnado.
El dinamismo al que ha estado sujeto últimamente la tramitación de este medio de defensa, y la inclusión de nuevas figuras en nuestro derecho, tales como la contabilidad electrónica y los derechos humanos ha propiciado que los empresarios estén atentos a la actuación del TFJFA, de ahí que IDC, Asesor Jurídico y Fiscal se haya acercado con el magistrado presidente del TFJFA, doctor Manuel Hallivis Pelayo, quien amablemente compartió algunos de los detalles sobre los juicios de nulidad en materia de seguridad social, así como de las acciones que está emprendiendo el Tribunal para estar más cerca de los particulares.
¿Cuántos juicios se tramitan ante el Tribunal en contra del IMSS e Infonavit? y ¿sobre qué temas versan?
En el periodo comprendido de enero a septiembre de este año tenemos registrado que ingresaron 15,325 demandas en contra de resoluciones del Seguro Social y 7,808 en contra actos del Infonavit.
Estas demandas en su mayoría están relacionadas con créditos fiscales a cargo de los patrones, derivados de una supuesta omisión total o parcial en el pago de las cuotas obrero-patronales o aportaciones de vivienda. También existen impugnaciones referentes al grado de riesgo, pero son muy pocas.
Básicamente los patrones se quejan de cuestiones de cobro (mala aplicación del procedimiento) pero de igual manera hacen valer agravios como la prescripción y caducidad.
Respecto a los juicios de lesividad tramitados ante el TFJFA por las autoridades de seguridad social, ¿cuántos están vigentes al día de hoy? y ¿en qué casos están solicitando la anulación de sus propias resoluciones?
Como es conocido el propósito de presentar un juicio de lesividad es que las autoridades administrativas como lo son el IMSS e Infonavit soliciten al TFJFA la nulidad de algunas de las resoluciones que ellas mismas emitieron y que resultaron favorables a particulares, esto porque consideran que su expedición es contraria a derecho.
En lo que va del año (de enero a septiembre de 2014) recibimos un total de 157 demandas; de las cuales 27 las promovió el Seguro Social; 15, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y 115 por el Infonavit.
Hasta hoy no tenemos conocimiento de que el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas haya iniciado algún juicio.
Si contrastamos estas cifras con el universo de casos que se litigan en materia de seguridad social, se llega a la conclusión de que estos juicios de lesividad representan solo el 2%.
¿El Tribunal ha emitido algún lineamiento para que los juzgadores se apoyen cuando resuelven sobre los derechos humanos aplicables a los patrones personas morales?
A raíz de la reforma constitucional publicada el 10 de junio de 2011, todas las autoridades en el ámbito de sus competencias, incluido este Tribunal, estamos obligados a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, tanto de las personas físicas como de las morales, observando los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
De hecho atendiendo a que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido que las personas morales son titulares de derechos humanos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en ese sentido en diversas tesis.
En tal virtud, el Tribunal resuelve las controversias con apoyo de los criterios que en esta materia ha emitido el Poder Judicial de la Federación, pues debemos velar por la protección de los derechos humanos. Prueba de ello es que la Sala Superior de este Tribunal ha emitido diversas tesis relacionadas con el principio pro homine y el control difuso de la constitucionalidad y convencionalidad, que son orientadoras en la labor jurisdiccional de cada una de las Salas Regionales que integran el TFJFA.
Como puede apreciarse el Tribunal en atención a las reformas constitucionales ha ejercido, con total compromiso y responsabilidad, el control difuso de la constitucionalidad y convencionalidad en diversas sentencias, tanto en la Sala Superior como en las Salas Regionales, siempre apegado a los criterios dictados por el Poder Judicial de la Federación y los propios.
¿Qué tipo de pruebas pueden ofrecer los patrones en una demanda en contra del IMSS o Infonavit?
De conformidad con la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y el Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, las partes pueden aportar toda clase de pruebas, excepto:
- la confesional de las autoridades mediante absolución de posiciones (preguntas)
- la petición de informes – salvo las relativas a hechos que consten en documentos que tengan en su poder las autoridades, tales como el IMSS e Infonavit–, y
- aquellas que sean contrarias a la moral y al derecho
Debido a los recientes cambios al reglamento del CFF, los patrones están obligados a tener como parte de su contabilidad electrónica los contratos de trabajo celebrados con sus trabajadores; sus nóminas y recibos de nómina y toda la información presentada al Seguro Social respecto a ellos. En caso de que éstos deseen aportar esta información como prueba en un juicio de nulidad ¿qué elementos deben considerar para que no se las desechen o qué medios de perfeccionamiento deben ofrecer? ¿el Tribunal está preparado para recibir y desahogar estas pruebas?, y de ser así, ¿hasta qué punto puede ordenar pruebas para mejor proveer? y ¿qué jerarquía tendrán estas probanzas en relación con otras?
El TFJFA cuenta con el juicio en línea, en el que los justiciables desde la presentación de su demanda, pueden ofrecer sus pruebas en formato digital y consultar su expediente electrónico vía Internet, durante las 24 horas del día y los 365 días del año.
De tal suerte que para que el Tribunal no les deseche a los patrones las pruebas ofrecidas o sus medios de perfeccionamiento, éstos deben considerar que basta con que presenten aquellas que sean admisibles en los términos indicados en el cuestionamiento anterior. Aclarando que si van a tramitar su juicio en la vía tradicional, tales pruebas deben exhibirse en formato impreso; de ahí que si en el cumplimiento de sus deberes ante el IMSS, los patrones generan documentos digitales, durante un juicio tradicional están obligados a imprimir y presentar el PDF de dicho documento, el cual nosotros consideramos válido siempre y cuando contenga la cadena original correspondiente; por lo que si la autoridad duda de su valor debe promover un incidente de falsedad de documentos y comprobar que es falso. Hasta el momento no se ha presentado algún caso de este tipo.
Por otro lado el Tribunal sí está preparado recibir y desahogar pruebas en formato digital, pues como referí, a través del juicio en línea, es posible ofrecer todo el cúmulo probatorio de manera electrónica.
En cuanto la posibilidad de que el TFJFA ordene pruebas para mejor proveer y la jerarquía que guardan éstas frente a otras, diría que conforme a la normatividad referida, los juzgadores pueden ordenar el desahogo de todas las diligencias necesarias para el esclarecimiento de los hechos, pero siempre salvaguardando el principio de equidad procesal.
Asimismo se prevén reglas específicas a observar para la valoración de cada una de las pruebas, dejando al prudente arbitrio del juzgador, únicamente la relativa a las pruebas testimonial y pericial. Por tanto, cualquier probanza que el juzgador ordene para mejor proveer, será valorada en los términos del resto de las pruebas, sin que sea posible otorgar un valor probatorio diverso.
Desde su óptica, usted cree que al llevar los patrones su contabilidad electrónica ¿aumentará el número de juicios en línea?
Por supuesto, estoy cierto que con el impulso que la Administración Pública Federal está realizando en torno al empleo de las tecnologías, la tendencia será que todos los trámites y su impugnación hasta sus últimas instancias se efectúen a través de medios electrónicos.
Esto tiene sentido si se considera que ahora los patrones llevan su contabilidad en forma electrónica y que los procedimientos administrativos se desarrollan vía Internet, por lo que el cauce natural sería que en caso de que se suscite una controversia, su impugnación se haga ante el TFJFA mediante el juicio en línea.
Según el numeral 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos las leyes deben prever mecanismos alternativos de solución de controversias, ¿considera usted conveniente la creación de un medio alternativo dentro de un juicio contencioso o previo a él, como puede ser la mediación o el arbitraje en materia de seguridad social? y ¿si el convenio o laudo que pongan fin a esa controversia debe tener el carácter de cosa juzgada?
Estoy convencido de que los medios alternativos de solución de controversias son instrumentos que facilitan la conciliación entre las autoridades y los gobernados; fomentan la generación de una cultura de cumplimiento de obligaciones en materia de seguridad social, por ello soy partidario de su instrumentación.
Por ejemplo con la reforma al CFF se creó la figura de “acuerdos conclusivos”, los cuales se solicitan ante la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, —quien en su carácter de ombudsman—, funge como intermediario entre las autoridades fiscales y los patrones para que lleguen a convenir una solución a determinada discrepancia de criterios con el ánimo de evitar que recurran a un juicio contencioso administrativo.
Respecto a la posibilidad de que el convenio o laudo que pongan fin a la controversia tenga el carácter de cosa juzgada, considero que la celebración del convenio o emisión laudo derivados de un medio alternativo de solución, parte del principio de la buena fe, por lo que en ese sentido, al ser el fruto de la voluntad de las partes debiera dársele el carácter de definitivo o cosa juzgada.
¿En un futuro considera usted viable que la tramitación de un juicio contencioso se suspenda para que las partes inicien una amigable composición, tal y como sucede en otras naciones?
En México no es necesaria la implementación de un medio alterno de solución durante el desahogo de un juicio, ya que se solventan muy rápido.
¿Dígame para que se requiere de un medio alterno, si existe un juicio que dura tres meses (el sumario) y el acuerdo conclusivo de la Prodecon, organismo que es totalmente imparcial y facilita a que las partes en discrepancia lleguen a una solución?
Es preciso comentar que el único país que tiene arbitraje en materia tributaria es Portugal, nación en que los juicios tardan 30 años.
Así las cosas, pienso que un medio alterno de solución durante la tramitación de un juicio no tendría caso, pues el arbitraje se requiere cuando los juicios dilatan mucho. Además con las reformas que se pretenden hacer en el juicio contencioso administrativo, el tiempo de solución de un juicio ordinario se reducirá en un 50%, siempre y cuando los litigantes no promuevan incidentes improcedentes para extender el procedimiento; por cierto esta propuesta también prevé una sanción para los litigantes que abusen de su derecho de promoción de incidentes.
Si bien en un juicio de nulidad se pueden aportar peritajes en contabilidad, con lo cual los magistrados tienen elementos para resolver, ¿cree usted conveniente que a las Salas puedan integrarse especialistas en contabilidad para que al momento de resolver se tenga una mejor perspectiva de la controversia?
No solo es conveniente, sino necesario que los juzgadores se auxilien en los especialistas en materia contable, cuando el asunto así lo requiera.
De hecho los juzgadores del TFJFA siempre se apoyan en un perito contable, ya sea porque las partes hubiesen aportado como prueba la pericial, o porque a su consideración, sea necesaria desahogar esta probanza para el mejor esclarecimiento de los hechos, quedando siempre a su prudente arbitrio, la valoración de la misma.
No obstante el personal del Tribunal está sujeto constantemente a procesos de capacitación y actualización, de hecho próximamente se les impartirá un curso para peritos y de contabilidad, pero no hay que perder de vista que nosotros interpretamos las normas más no los estados financieros.
Finalmente ¿qué tipo de acciones está llevando a cabo el Tribunal para hacer más asequible la impartición de justicia en materia tributaria?
Estamos dándole continuidad a nuestro programa estratégico 2010-2020, el cual inició su materialización el año siguiente a la entrada en vigor del juicio en línea. Se creó el juicio sumario (que se puede llevar en línea o tradicional), en razón de que existían casos muy repetitivos, de montos pequeños, los cuales podían resolverse por un solo magistrado en vez de tres. Esta implementación, en el ámbito de seguridad social, ha sido muy exitosa porque la emisión de las resoluciones se efectúa en un plazo menor a tres meses naturales.
Como puede observarse la labor del Tribunal se ha ido perfeccionando, cosa que nos da mucho gusto, pero nos percatamos que debíamos atender algunos aspectos, por ejemplo la celeridad con que se emiten las sentencias del juicio ordinario en la vía tradicional, pues a pesar de que se han conformado salas auxiliares, varias de ellas tienen demasiados juicios.
Por ello a principios de este año nos reunimos con todo el foro (la Academia de Derecho Fiscal; la Barra Mexicana de Abogados; el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México; la Asociación Nacional de Abogados de Empresa, Colegio de Abogados; la Asociación Nacional de Doctores en Derecho; la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal; el SAT; el IMSS; el Infonavit e IMPI) para ver cómo podríamos lograr que el juicio tradicional fuera más rápido.
El resultado de esa reunión es una iniciativa de reforma a Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la cual está por presentarse al Poder Legislativo. Entre las propuestas de cambio están:
- la homologación del plazo para la promoción de los juicios o recursos a 30 días, pues es molesto que para presentar el recurso de revocación actualmente los justiciables tengan 30 días; mientras que para el juicio por la vía sumaria, 15 y para el tradicional, 45
- la mejoría de medidas cautelares, pues la gente confunde cuando se trata de un incidente de medidas cautelares o la mera suspensión; es cuestión de redacción, pero perseguimos que sea clara la diferencia existente entre las medidas cautelares positivas y la suspensión
- la introducción del concepto “notificación electrónica universal”. Estamos perfeccionando nuestro proyecto de boletín electrónico, para que toda actuación sea notificada a través del correo electrónico, pero que surta efectos cuando aparezca en este boletín.
Con esto, los litigantes que no cuentan con correo electrónico solo deberán ingresar a su expediente o acudir al Tribunal e ingresarlo. De esa forma ya no recurriremos al envío de correo ordinario certificado. Por ejemplo, si un patrón tiene su domicilio fiscal en Cuernavaca y presenta la demanda en la Ciudad de México, lo que hacen los actuarios es enviar por correo ordinario certificado todas las notificaciones a Cuernavaca, con la reforma –de aprobarse– ahorraremos tiempo y dinero.
Desde mi punto de vista, en esta práctica no existiría discriminación para quienes no tienen una cuenta de correo electrónico (mail), pues es poco probable que un abogado que se dedique a esta materia no maneje un mail, pero suponiendo que no le guste, bastará con que ingrese al boletín electrónico, el cual se está mejorando
Simultáneamente estamos trabajando en tener mayor presencia en todos los ámbitos. Este año hemos firmado convenios de capacitación y difusión con la Prodecon, la UNAM, la Universidad Panamericana y la Canacintra; estamos por firmar otros con la Coparmex, la Concamin y el Foro Americano de Derecho Administrativo.
Al mismo tiempo ocupamos nuestros esfuerzos en colocar a México en el lugar privilegiado del que gozó hace tiempo en el campo de impartición de justicia en materia tributaria. Recientemente tomé posesión como presidente del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario (ILADT), que abarca todos los colegios, institutos y profesores, lo cual implica que en 2015 se celebrarán las jornadas del ILADT en nuestro país. Además me nombraron presidente de la Asociación Iberoamericana de Tribunales Fiscales o Administrativos y soy miembro de la mesa directiva del Consejo Científico Permanente de la International Association of Tax Judges.
De igual modo estamos conformado nuevas salas, con el ánimo de cumplir nuestro proyecto inicial: tener salas en ciertas entidades pequeñas de la república; con esto nos estamos anticipando al programa de 2020. Si el Poder legislativo nos apoya en la aprobación del presupuesto en 2015 podríamos concretar esta labor, erigiendo nueve salas en algunas entidades federativas en las que hasta hoy no existen. Por ejemplo en San Luis Potosí, con esta medida, la sala de Querétaro disminuiría sus asuntos aproximadamente en un 50%, por ende tendríamos presencia ante el contribuyente.
Si logramos alguna otra mejoría, nos encaminaríamos a instituir 16 salas en el bienio 2015-2016, de tal suerte que así tendríamos salas en todo el territorio nacional.
Adicionalmente tenemos planeado –a solicitud del Congreso de la Unión– crear salas especializadas en comercio exterior, al igual que en materia de responsabilidades de servidores públicos.
Como puede observarse vamos por el camino de plena especialización, pues así como existe una sala de órganos reguladores, de juicio en línea, de propiedad intelectual, tendríamos salas en las materias citadas, consecuentemente estaríamos distribuyendo mejor el trabajo. Y con todo esto estaríamos cerca del justiciable (persona que acude a que se le imparta justicia).
