Evolución de los sistemas pensionarios

Evolución de los sistemas pensionarios

En este artículo se tratan tres aspectos generales de gran importancia del sistema de seguridad social en México: la segmentación del sistema de protección social en México, el costo financiero de las partes no reformadas (es decir de los planes de pensiones del sector público) y la evaluación del sistema reformado en 1997.

Segmentación del sistema de protección social en MéxicoEl problema de la segmentación en los sistemas de pensiones y jubilaciones no es exclusivo del sistema mexicano. La ?coexistencia de regímenes? o ?fragmentación? en la seguridad social fue una respuesta social para lograr la protección de amplios grupos de trabajadores. Actualmente se han logrado avances en materia de consolidación, portabilidad y homologación en las condiciones de acceso a beneficios en varios países; sin embargo, los regímenes especiales aún existentes plantean dificultades a la administración pública y a los propios trabajadores.

En esta sección se analizará la fragmentación del sistema de protección social en México en un contexto histórico latinoamericano, ya que la integración de los sistemas está altamente correlacionada con la fecha en la que se fundaron.

La figura 1, muestra la clasificación que Mesa Lago (1985) hace de los sistemas de pensiones latinoamericanos con base en la fecha en la que introdujeron sus primeros programas de jubilaciones y pensiones y de acuerdo con el grado de desarrollo alcanzado en los mismos.

La fragmentación de los sistemas fue un fenómeno generalizado en los años ochenta, cuya consecuencia directa fue el desarrollo desigual del sistema de Seguro Social. Antes de que Chile iniciara las reformas estructurales en 1980, dentro del grupo Pionero-alto, en Chile había 90 programas de seguros sociales de vejez, antigüedad e incapacidad, en Uruguay existían 10 programas de seguros sociales, en Costa Rica se crearon 19 programas de pensiones públicas independientes después del establecimiento del sistema general. En el grupo Intermedio, en Colombia subsistían unos 1,000 programas de seguros sociales en el sector público, en Bolivia había 51 programas de pensiones, 35 en México y 13 en Venezuela.

Finalmente en el Tardío-bajo, el más unificado, había un solo programa en Panamá y Nicaragua, en El Salvador y Guatemala había tres programas de pensiones públicas (más 14 de pensiones complementarias en el segundo) y existían siete programas de pensiones en Honduras.

En los decenios del 60, 70 y 80 hubo un intento por eliminar las diferencias existentes, sin embargo, algunas desigualdades importantes se mantuvieron. Los casos más comunes de segmentación fueron: las fuerzas armadas, los trabajadores del gobierno y ciertos gremios, industrias o actividades especiales: congresistas, jueces, maestros y profesores universitarios, trabajadores bancarios, de servicios públicos y energéticos, y aún los funcionarios de la seguridad social. Por el contrario, los trabajadores agrícolas, por cuenta propia y del servicio doméstico tenían condiciones de acceso relativamente más estrictas y prestaciones más magras.

La historia reciente señala que en la mayoría de los países se ha reformado el sistema de pensiones. La mayor parte de las reformas han sido estructurales con miras a lograr soluciones permanentes al problema fiscal y a la segmentación del sistema (Reino Unido, Chile, México en parte, Suecia) y han consistido en la sustitución (o coexistencia) del tradicional sistema de reparto por el de cuentas individuales de ahorro para el retiro.

Sin embargo, tanto en los países que tuvieron reformas como en los que no, siguen existiendo desigualdades en los beneficios y condiciones de acceso entre los distintos programas de seguridad social. En Latinoamérica y el Caribe siguen siendo comunes los programas especiales para funcionarios públicos o los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como para maestros, funcionarios bancarios y otros grupos organizados e influyentes. También las fuerzas armadas tienen programas separados, con excepción de Panamá, quien tiene el sistema más unificado de la región.

El problema de fragmentación en el sistema de seguridad social mexicano se asocia a dos grandes bloques que operan de forma independiente: el sector público y el resto de los asegurados. Esta separación tiene un origen constitucional y lleva a que no se otorgue trato uniforme, ya que en cada sector se advierten prestaciones y contribuciones distintas, incluso sistemas de financiamiento distintos, porque los planes de pensiones del sector público siguen siendo de beneficio definido, mientras que el resto de los trabajadores se ha movido hacia contribuciones definidas capitalizadas en cuentas individuales de ahorro para el retiro.

Costo Financiero de los Planes de Pensiones del Sector Público Al hablar de los empleados del sector público nos referimos a los aproximadamente 4.8 millones de personas(1) que trabajan a nivel federal centralizado, descentralizado, estatal, municipal y en el poder legislativo y judicial y que pertenecen a más de 35 planes de pensiones diferentes como se observa en la figura 2. De los aproximadamente 4?800,000 de trabajadores, 800,000 están afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o son eventuales, mientras que de los 4?000,000 restantes, la mitad están afiliados al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y el resto a los sistemas de pensiones propios de las instituciones como Petróleos Mexicanos (Pemex), Comisión Federal de Electricidad (CFE), Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM) y sistemas estatales y municipales.
(1) 3er informe de gobierno; Cuenta pública 2001, ISSSTE

En lo que se refiere a las prestaciones, algunos planes de pensiones públicos establecen beneficios generosos, los cuales no se ven respaldados por contribuciones que les den sustentabilidad financiera aun en el corto plazo. Una de las diferencias importantes entre los planes de pensiones del sector público y los del sector privado es la edad mínima para el retiro: mientras que la edad de retiro establecido en la Ley del Seguro Social es 65 años, algunos planes de pensiones del sector público no establecen una edad mínima sino un mínimo de años de antigüedad, propiciando que en algunos casos la edad promedio de retiro sea muy baja.

El monto de las pensiones también es bondadoso. En la figura 4 se observa el monto promedio de la pensión de retiro de algunos planes públicos en donde se destaca que, por ejemplo, la pensión mensual de retiro promedio de los trabajadores de la compañía de Luz y Fuerza del Centro es de $17,100.00 y la de los trabajadores del IMSS de $14,700.00. Fuente: Marrufo y Aguilera 2004

Las cifras que se presentan en esta subsección se basan en el estudio ?Evaluación del Pasivo Fiscal Global de los Sistemas Públicos de Pensiones en México? por Grecia Marrufo y Nelly Aguilera con datos individualizados de una muestra cercana al 70% de los empleados públicos en 2004. 
 
Por lo que toca al financiamiento de los planes de pensiones, las contribuciones se encuentran en un nivel muy por debajo a las requeridas para obtener un balance financiero debido. En el caso del Régimen de Jubilaciones y Pensiones del IMSS, la tasa de contribución debería ser actualmente del 40% e incrementarse hasta llegar a 120% en el 2050. Para el ISSSTE la tasa de contribución actual debería ser del 20% e incrementarse a 80% en 2050. El acelerado incremento en las tasas de contribución se debe en gran medida a que las tasas de dependencia, es decir, el número de activos por pensionado, va a disminuir rápidamente en ambos regímenes. Para el Régimen de Jubilaciones y Pensiones del IMSS, actualmente hay 3.36 trabajadores activos por cada pensionado, en el 2010 habrá 2.34 trabajadores activos por cada pensionado y en el 2020 la cifra será de 1.63. La tasa de dependencia en el 2004 del ISSSTE es de 3.84 y será de 2.51 y 1.63 en los años 2010 y 2020 respectivamente.

La presión financiera que ejercen los planes de pensiones sobre el presupuesto de las instituciones ha dejado de ser de largo plazo, ya que el número de pensionados se duplicará de los aproximadamente 770,000 en 2004 a 1?500,000 en un plazo de ocho años. El flujo del gasto por pensiones crecerá en el mismo período en 168%, tan sólo en el ISSSTE el crecimiento será de 258%, al pasar de un gasto anual de $22?500,000,000.00 a $80?400,000,000.00

Los pasivos laborales en prácticamente todas las instituciones no están respaldados por fondos de reserva. El IMSS, cuya posición relativa es mejor, contaba en 2004 con aproximadamente 24?000,000,000 de reservas que representan tan sólo el 3% del valor presente neto su déficit laboral a 50 años. Pemex también tiene reservas por 6?000,000,000 que equivalen tan sólo al 1% del valor presente neto de su déficit. La crítica situación de los sistemas de pensiones públicas se observa en el hecho de que los pasivos fiscales por pensiones son el mayor pasivo al que se enfrenta el Gobierno Federal. En términos del Producto Interno Bruto a 2004, el pasivo del Régimen de Jubilaciones y Pensiones del IMSS equivale aproximadamente al 17%, el del ISSSTE a 42% y se estima que el estatal sea del 8%.

El elevado costo fiscal de los sistemas de pensiones públicos hace insostenible el status-quo, incluso en el corto plazo.

El avance que se ha dado en muchos países ha sido exitoso sin que necesariamente se tenga una visión polarizada entre los sistemas de reparto y los de capitalización individual. En Chile, Reino Unido, algunos países de Europa del Este, México se ha llegado a sistemas de pensiones en los que existe un primer pilar de reparto y pilares adicionales de capitalización. En Suecia, por ejemplo, se generó un sistema de ahorro individual para el retiro pero se mantuvo la administración en el Seguro Social. Se flexibilizaron las reglas para adoptar los incentivos al ahorro y al trabajo de los sistemas privados. Fue una forma de resolver el problema político avanzando hacia un sistema de cuentas individuales con menor privatización.

Evaluación del sistema reformado en 1997
En México, con la reforma a la Ley del Seguro Social del 1997, el sistema de pensiones de retiro se financia mediante el esquema de cuentas individuales, sin embargo los programas de pensiones de Invalidez y Vida y Riesgos de Trabajo se financian mediante el sistema de reparto. A siete años de implantación de la nueva ley resulta interesante plantearse las siguientes preguntas: ¿Se está cumpliendo con el propósito para el que fueron diseñados de garantizar un ingreso adecuado que permita estabilizar la capacidad de consumo e inversión de los hogares al presentarse el evento de muerte, retiro o invalidez ¿Desde el punto de vista de financiamiento, las cuotas son suficientes para hacer frente a los beneficios definidos que establece la Ley para las pensiones de Muerte, Invalidez y Riesgos de Trabajo.

Para determinar en que medida una pensión cumple con garantizar un ingreso adecuado se ha adoptado un marco de referencia numérico denominado tasa de reemplazo, la cual evalúa en que medida la pensión se relaciona con el nivel salarial del trabajador. En algunos países de alto ingreso de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico ?OECD? se observan niveles de reemplazo mayores a 70%, mientras que en México el nivel de reemplazo promedio de las pensiones en curso de pago, es de 55%. Ahora bien, debe aclararse que las tasas de reemplazo en países ricos usualmente se componen de sumar pensiones públicas y privadas y cuentan con un componente importante de ahorro voluntario.

Para el Seguro de Invalidez, las tasas de reemplazo de las pensiones están en niveles cercanos al 48%, es decir, un trabajador que se invalida por una causa diferente a un accidente de trabajo, recibe como pensión menos de la mitad del sueldo que percibía como activo. La situación de los viudos es más deficiente aún, ya que al morir el cónyuge, el sobreviviente recibe una pensión menor al 45% del sueldo. Las pensiones de invalidez por Riesgos de Trabajo son en general más generosas, y otorgan una taza de reemplazo del 70%.

En lo que respecta a las pensiones de retiro de la Ley de 1997, aún no ha transcurrido suficiente tiempo para que la acumulación de recursos en la cuenta individual alcance para una pensión mayor a la que hubiera gozado el trabajador de calcularse la pensión por la Ley anterior. Por esto, prácticamente todas las pensiones que el IMSS ha otorgado desde la entrada en vigor de la Ley?97 se siguen calculando con la fórmula anterior, por lo que la evaluación de las tasas de reemplazo de las pensiones de retiro de la Ley?97 es un ejercicio teórico basado en los siguientes parámetros: años de cotización, interés generado por la cuenta individual, comisiones cobradas por las Administradoras de Fondos para el Retiro, tipo de carrera salarial, efecto de la subcuenta de vivienda y el costo de las rentas vitalicias.

Aunque los rendimientos de las cuentas individuales han tenido un excelente desempeño desde la entrada en vigor de la Ley, las altas comisiones, el bajo interés generado por la subcuenta de vivienda, las regulaciones al las que están sujetas el precio de las rentas vitalicias y el nivel de contribuciones actual, no permitirán que las tasas de reemplazo de las pensiones de retiro sean adecuadas. De hecho, algunas proyecciones indican que la mayoría de las pensiones terminarán siendo financiadas por el Gobierno Federal al aplicarse la garantía de la pensión mínima.

Los sistemas de pensiones, independientemente de si son públicos o privados, tienen que estar en un proceso de evaluación constante. Las discusiones políticas deben girar en torno a mejorar la tasa de reemplazo sin descuidar la viabilidad financiera. Así mismo, las reformas deberán buscar la portabilidad de los beneficios entre los sectores público y privado y explorar mecanismos que permitan la ampliación de la cobertura, pues un alto porcentaje de la población aún no tiene acceso a ningún tipo de pensión.