Dentro de la gama de facultades con las que el fisco federal cuenta para corroborar la debida observancia de las obligaciones tributarias y aduaneras por parte de los contribuyentes, una de las más usadas en material aduanal es, sin lugar a dudas, el Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA), tema que analizan los licenciados Jorge Nacif e Iván Ríos, socio y senior de Global Trade, respectivamente, de la firma EY México.
El PAMA es un procedimiento de verificación que requiere forzosamente, para su configuración y desarrollo, de la existencia de un embargo precautorio de las mercancías de procedencia extranjera, ya sea durante el reconocimiento aduanero, en las verificaciones durante su transporte (en las que incluso puede embargarse el propio medio de transporte) o en el transcurso de una visita domiciliaria.
Aspectos generales
La Ley Aduanera (LA) prevé los supuestos en los que procederá el embargo precautorio de los bienes, entre los que están:
- introducir las mercancías de procedencia extranjera por un lugar no autorizado o, cuando ya internadas, se desvíen de las rutas fiscales o sean transportadas por medios distintos a los permitidos
- cuando se trate de las mercancías prohibidas, o sujetas a Normas Oficiales Mexicanas (NOM´s), o a regulaciones y restricciones no arancelarias y su cumplimiento no se haya comprobado, o no se hayan pagado las cuotas compensatorias por su importación
- casos en los que no se acredite, con la documentación aduanera correspondiente, que las mercancías fueron sometidas a los trámites forzosos para su introducción al país
- pedimentos, transmisión electrónica o aviso consolidado con datos falsos, y
- cuando el valor de los bienes declarado en el pedimento sea inferior en un 50 % o más al de transacción de mercancías idénticas o similares
Así, cuando la autoridad aduanera considera que los actos efectuados por el importador han detonado alguna de las causales de embargo precautorio, se dará inicio al PAMA a través del levantamiento del acta de inicio de dicho procedimiento administrativo.
Es importante hacer mención que, derivado de criterios jurisprudenciales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, durante el ejercicio de las facultades de comprobación la autoridad debe asumir una serie de principios constitucionales, entre los que destaca el de inmediatez.
Este principio no implica únicamente que el procedimiento debe llevarse a cabo sin ninguna clase de interrupción innecesaria, sino con mayor trascendencia, que todo acto de autoridad debe constar en una acta debidamente fundada y motivada, que sea redactada al momento de que este se realice.
En este mismo sentido, el principio de inmediatez no busca solo la celeridad y economía procesal del procedimiento, sino que en adición, otorga al importador la seguridad en cuanto a los actos efectuados por la autoridad aduanera que afectan su esfera jurídica.
Lo anterior al buscar impedir que la actuación de la autoridad aduanera sea ejercida de manera arbitraria en cuanto a tiempos, fundamentos y situaciones, lo cual otorga al gobernado seguridad y certeza sobre el momento, las razones y las consecuencias de su actuación, así como de los medios de defensa relativos.
Requisitos del acta de inicio de PAMA
Debe contener formalidades dentro de las que constan:
- identificación de quien practique el procedimiento (autoridad)
- motivos por los que se inicia el procedimiento
- descripción de las mercancías, y
- toma de muestras, en los supuestos aplicables
Adicionalmente, se deberá nombrar, por parte del importador o representante, dos testigos, incluso establecer domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la circunscripción de la autoridad competente; en caso de no hacerlo, los primeros serán designados por la autoridad y las notificaciones se realizarán por estrados.
Una vez embargada la mercancía y levantada el acta de inicio de PAMA, el importador tiene un plazo de 10 días hábiles, contado a partir del día siguiente en que surte efectos la notificación del acta, para entregar ante la autoridad responsable las pruebas y alegatos que estime necesarios.
Por su parte, la autoridad tiene un término perentorio de cuatro meses, contado a partir del día siguiente en que el expediente esté debidamente integrado, para emitir una resolución definitiva. De no acatarlo en ese lapso, todas las actuaciones de la autoridad que dieron inicio al PAMA, quedarán sin efecto y deberán devolverse las mercancías embargadas.
En particular, la ley establece que ello sucede una vez vencido el tiempo para la exhibición de pruebas y alegatos, o la autoridad hubiera efectuado todas las diligencias para el desahogo de las mismas.
De tal manera, una vez emitida la resolución definitiva, la autoridad puede optar por una de las siguientes tres opciones, respecto a las pruebas y los alegatos exhibidos en el procedimiento para comprobar la legal importación, estancia y tenencia de las mercancías de comercio exterior, contemplar que:
- han sido suficientes, y ordenar la devolución de los bienes
- no son suficientes, y
- únicamente lo comprueban parcialmente
Con la emisión de la resolución definitiva, se da por concluido el PAMA, con independencia que dicha resolución sea susceptible de ser combatida por otros medios.
No obstante que lo anterior describe de manera general el desarrollo natural de un PAMA, es preciso mencionar que dentro de este existe la posibilidad de que ciertos puntos sean celebrados de manera atípica.
Es decir, si bien es cierto que el desarrollo del PAMA sigue un cause marcado por la ley de la materia, puede verse modificado para ser aplicado al caso en concreto.
Esas situaciones atípicas pueden tener su origen en la modalidad de facultades que la autoridad aduanera utilizó para encontrar la falta, los medios que tiene el importador para regularizar las mercancías, o incluso la falta cometida.
En ciertos supuestos, la ley otorga algunos cotos que pueden ser usados tanto por el importador como por la autoridad, para subsanar las faltas de manera más ágil o, incluso, llegar a un acuerdo de composición más amigable.
Por otra parte, la autoridad aduanera cuenta con la posibilidad de que en la verificación de mercancías en transporte, si considera que no tiene los elementos necesarios en el lugar donde la esté llevando a cabo, y el importador no haya podido acreditar la legal importación, tenencia o estancia de las mercancías, pueda solicitar el traslado de estas a un recinto fiscal con el fin de que ahí se continúe con la diligencia.
Este traslado no implica el inicio de un PAMA, únicamente la continuación del ejercicio de las facultades de comprobación, en específico, la verificación de mercancías en transporte.
Sin embargo, esa circunstancia debe estar contenida, justificada y motivada, en el acta relativa.
Para el importador, se cuenta con el beneficio previsto en la regla 2.5.1. de las Reglas Generales de Comercio Exterior de 2018, que con relación al artículo 101 de la LA, permite regularizar las mercancías de comercio exterior que están de manera irregular en territorio nacional.
Ello con independencia de que la autoridad aduanera se encuentre ejerciendo facultades de comprobación a tal contribuyente, en la medida en que se dé aviso a la misma sobre el deseo de regularizar las mercancías, y la auto-determinación de los montos a pagar o que estos sean determinados por aquella.
Por otra parte, si el importador no ha podido acreditar el cumplimiento de NOM´s y estas se refieren a la información comercial de las mercancías, este tiene un plazo de 30 días hábiles para demostrar su observancia o llevar a cabo su obediencia de conformidad con el artículo 158 de la LA.
Una vez acatado ello, la autoridad liberará las mercancías retenidas. De igual manera, el importador tiene la posibilidad de, una vez iniciado el PAMA, sustituir el embargo de las mercancías por medio de una garantía como lo pueden ser:
- depósito en dinero
- prenda o hipoteca
- fianza, y
- embargo en la vía administrativa de otros bienes o de la negociación, tratándose de personas morales
Lo anterior siempre que no se trate de los supuestos en los cuales, de concluirse el PAMA, se determine que las mercancías deben pasar a ser propiedad del fisco federal.
Dado el supuesto que el embargo precautorio se hubiese determinado porque el valor declarado en el pedimento sea menor al 50 % o más al de transacción de mercancías idénticas, dicho embargo únicamente podrá ser sustituido mediante depósito a las cuentas aduaneras de garantía.
Por último, una vez iniciado el PAMA, cuando haya derivado de una visita domiciliaria, y hasta antes de que emita la resolución definitiva, el importador puede acudir a un acuerdo conclusivo ante la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon).
Prodecon
El procedimiento ante esta institución busca que la autoridad aduanera y el contribuyente, puedan llegar a una negociación respecto de las faltas u omisiones y la manera más eficiente para resolverlo; la Prodecon actúa como mediador de tales negociaciones.
El resultado del acuerdo podrá ser en el sentido de haber encontrado un consenso entre las partes, ya sea parcial o total, incluso, no haberlo.
Las ventajas del acuerdo conclusivo son tener una plática más cercana con la autoridad aduanera, suspender los plazos del desarrollo del PAMA y, en especial, de suscribir un acuerdo conclusivo, se condone al particular el 100 % de las multas cuando sea la primera ocasión en que se solicita la celebración del acuerdo, en la materia específica.
Recomendación
Con base en lo anterior, cuando se inicie un PAMA será importante contar con asesoría profesional independiente que analice la situación del importador y busque la mejor vía para atender sus necesidades; pues de no hacerlo, este tipo de hechos podrá generar una contingencia fiscal importante, incluida la pérdida de la propiedad de las mercancías.
