Panorama 2021: en comercio exterior

2020 fue un año de novedades en materia de comercio exterior, aduaneras e internacionales, tales como: la entrada en vigor del Tratado entre los Estados Unidos Mexicanos, los Estados Unidos de América y Canadá (T-MEC), de la Nueva Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación (LIGIE), y del etiquetado comercial de productos preenvasados; el ingreso de Croacia como nuevo socio comercial de México al amparo del TLC celebrado con la Unión Europea; la facilidad para importar medicamentos sin registro sanitario; la implementación de medidas y ajustes a la normatividad para no truncar las operaciones comerciales y aduaneras del país, por la epidemia de la enfermedad generada por el virus SARS-CoV2 (Covid-19); modificaciones arancelarias para prevenir y combatir prácticas de subvaluación en los sectores textiles-confección, del calzado y acero; por mencionar algunas.

Ahora, la pregunta es, para 2021, además de la implementación de las reformas fiscales, ¿qué otros aspectos le deparan a nuestro país en materia económica y de fiscalización? las respuestas las presentan diversos especialistas en los siguientes análisis.

Lic. Carlos Enrique Palencia Escalante

Analista Económico y Socio Director de CEO Consultoría Estratégica & Outsourcing, analiza el tema sobre las proyecciones económicas 2021 en comparación con 2019-2020.

"2020, NADIE LO IMAGINABA; 2021, TODOS CON ESPERANZA"

Como en cada año, el inicio del 2020 se esperaba alentador, aunque ciertamente había signos de incertidumbre y retrocesos, tanto a nivel mundial, y por supuesto para México.

Respecto a lo externo, veíamos como aumentaban las diferencias entre los Estados Unidos de América (EUA) y China, que afecta el contexto del comercio mundial, de inversiones, de la organización mediante organismos multilaterales, del flujo de inversiones y también presiones sobre sectores como las telecomunicaciones, automotriz y acerero, entre otros. En los números, la estimación inicial era crecer mundialmente entre 3.0 y 3.3 %. Sin embargo, un enemigo invisible apareció y cambió todo. El mundo, coloquialmente hablando, entró en terapia intensiva con un coma profundo, en algunos momentos y países por causas naturales y, en otros, inducido y por acciones incompatibles.

Al igual que el resto de los países, México se infectó aun y cuando tuvo la oportunidad de generar defensas pues el contagio estaba retrasado un par de meses; una vez contagiado, para atender la macroeconomía los doctores y funcionarios responsables del gobierno federal (políticos, económicos y sanitarios) no supieron mantener estables los signos vitales para no afectar el empleo, apoyar a las empresas, al consumo y a las exportaciones.

Tan no se estabilizaron los signos vitales, que el desempleo aumentó aceleradamente, perdiendo ingresos, tanto quien estaba formalmente empleado como miles y millones más de ocupados en la informalidad. A los que perdieron su empleo e ingresos, se unen las empresas, las que no tuvieron real apoyo para librar el cierre de operaciones y la consecuente caída en sus ventas. Las uñas, lamentablemente, no les alcanzarán para seguir rascándose; por eso INEGI reportó el cierre definitivo de 1 millón 10 mil 857 establecimientos (equivalente al 20.8 % de 4.9 millones de MIPyMEs que había en 2019), lo que traducido en empleo perdido se estima unas 2 millones 900 mil personas. Afortunadamente, las cifras a la baja no fueron mayores porque siguieron poco más de 619 mil establecimientos.

Esto en cuanto al sector empresarial. Ahora un breve recuento de la macroeconomía.

EL CRECIMIENTO NO SURGIÓ Y LA RECESIÓN AVANZÓ

Mientras que de abril a julio cayó la economía, la recuperación comenzó en agosto, pero mostró claroscuros de septiembre a diciembre. ¿Entonces, que pasó? Disminuyeron la industria, los servicios, la minería y la construcción (fuerte impulsora de subactividades industriales) continúa agonizante. Igualmente, en retroceso estuvieron las manufacturas porque el principal comprador de México está en la fase descendente del ciclo. Por igual, las exportaciones disminuían debido a menos colocaciones del sector automotriz y de la industria petrolera. Se evidenció en el 2020, la tendencia del 2019: una desaceleración de la economía mexicana.

Efectivamente, en el 2019 la economía nacional se contrajo -0.3 % en el que, aparte de ser la primera tasa negativa en 10 años, también era el peor desempeño en el primer año de un gobierno; este año por mucho será mayor el descenso. Se trata de una recesión por dos fuentes, la externa –principalmente por la pandemia y sus consecuencias– e interna, reflejo esta por controvertidas decisiones; entre esas desacertadas políticas están los bloqueos a vías de tren, la toma de casetas, la suspensión de proyectos de infraestructura, indefiniciones para la inversión privada en sectores como el energético y cervecero, el despido de empleados gubernamentales y, el mal ejercicio (y subejercicio) del gasto público.

Recordemos que el actual gobierno no cuestiona el mal desempeño y los crecimientos del 2 %; ahora se argumenta que no importa el no crecer, que es lo de menos. Esa visión no toma en cuenta que si bien repartir recursos en programas sociales puede aminorar una contracción económica (y a su vez ayuda al clientelismo electoral) sin crecimiento no se tendrían recursos para repartir.

NO BASTA INFORMAR

Datos que no todos aceptan y no por mucho informar crecemos. Aunque se han dado informes multitudinarios y otros 300 reportes mañaneros, la economía mexicana extiende su incertidumbre convertida en estancamiento, toda vez que se dio a conocer la revisión del PIB del tercer trimestre; se ajustó a la baja el crecimiento trimestral, para estimarlo en -9.8 % y el anual de -8.9 %.

Cabe recordar que también a la baja estuvieron los trimestres anteriores, con lo que el crecimiento mostró contracciones trimestrales prácticamente consecutivas desde el cuarto trimestre del 2018.

Y bajo ese gran escenario es que la economía no respondió ni en el 2019, como tampoco en este conflictivo 2020. Más indicadores reflejan la debilidad, por ejemplo, la inversión fija bruta registró un retroceso mensual en septiembre de -2.9 % y -18.0 % a tasa anual: en a construcción fue -18.3 % y en maquinaria y equipo -16.5 %.

Para la industria automotriz las cosas tampoco fueron bien en el año que recién concluyó. La producción, las ventas domésticas y las exportaciones disminuyeron. Principalmente en los meses de mayo a julio, por estar contraído el mercado estadounidense (para las exportaciones) y el doméstico (para las ventas en vivo y reducción en los ingresos de los hogares, que en muchos casos prefirieron adquirir un auto usado).

Pese a todo, hay una tenue luz: el reporte de la evolución del Indicador Global de la Actividad Económica (IGAE) confirmó que la recuperación de la economía nacional es parcial, heterogénea y lenta y en la cual, el grado de riesgo que registre la pandemia por Covid-19, habrá de ser un factor determinante para recuperar, al menos, los niveles pre-pandemia.

Dicho eso, para México la OCDE considera una ligera mejoría para el cierre del 2020 y para el año que inicia. Primero el 2020, que estima una caída del PIB por -9.2 % mientras que en el noveno mes consideraba un descenso -10.2 %; para el 2021 estima una recuperación del 3.6 % cuando en septiembre su estimación fue de 3.0 %.  

A ese contexto menos negativo para el 2020 se suma lo que presenta el Banco de México como reporte trimestral: la nueva expectativa de contracción del PIB es de -8.9 % en comparación con la caída de 11 % que arrojaba el promedio de los tres escenarios que presentó en la publicación anterior del Informe Trimestral de Inflación. Pero ampliemos lo del PIB. Mostró en el tercer trimestre una contracción anual de (-)8.8 %, lo cual es comparativamente mejor al (-)17.7 % en el trimestre de abril a junio cuando cerró prácticamente toda actividad por razón del confinamiento. En otras palabras, hay signos de luces y sombras porque el crecimiento a cifras ajustadas por estacionalidad, en el tercer trimestre indica aumento del 12 %.

¿Pudieron haber sido menores las contracciones en los trimestres segundo y tercero? Seguramente sí, porque estuvieron detenidos más de la mitad de los mexicanos que a su vez están en la informalidad, los cuáles no recibieron mayor apoyo extraordinario de parte del gobierno.

Pintaba bien la visión de una recuperación, quizás no en V, pero con menor pendiente o rapidez la escalada. Así, para octubre, el Índice Oportuno de Actividad Económica mostraba que contra mismo mes del 2019 la disminución era de (-)6.2 %; la variación anual esperada de las actividades secundarias al mes de octubre de 2020 es de (-)6.9 %, mientras que para las terciarias es de (-)6.0 %. Hay que tener los datos finales para evaluar todo el año.

Entretanto y como paréntesis, se señala que la idea de cerrar operaciones, en un principio no solo las esenciales, fue la de reducir los contagios del Covid-19 y posteriormente facilitar la reactivación económica ya que no podían estar indefinidamente paradas las actividades industriales, comerciales, de servicios y las sociales. No obstante, los contagios han crecido, distan mucho de estar controlados, hay cientos de contagiados y seguramente más de ciento quince mil fallecidos cuando se lea esta colaboración.

IMPACTO PERSONAL

En el primer año del actual gobierno (2019), la generación de empleos había sido la menor en 10 años: se crearon 342,077 trabajos, siendo eso 48 % menos que un al año antes (660,910 empleos), y 2020 fue patético: a octubre se habían perdido poco más de 518 mil empleos formales. Se perdieron en prácticamente todos los sectores: automotriz, alimentario, electrónico, textil-vestido, calzado, metalmecánico y muchas ramas industriales más. Ni que decir de las actividades comerciales y de servicios, en donde el impacto negativo es igual o mayor que en la transformación.

Al tema de (des)empleo, sumémosle la confianza del consumidor. No repunta y se mantiene disminuida. En noviembre 2020 se ubicó en 36.7 de 100 puntos posibles. Esto porque las condiciones sanitarias empeoraron durante los dos últimos meses, mostrando un retroceso mensual de 1.0 puntos, luego de cinco meses consecutivos de incrementos; en comparativo anual hay un retroceso de 6.7 puntos. Al interior del indicador, todos los componentes mostraron regresiones mensuales, descantando la situación económica de los miembros del hogar, tanto actual (-1.5 puntos) como esperada (-1.5 puntos). En suma, la confianza de los consumidores no aumenta por dos grandes factores, más allá de los sanitarios:

• alto riesgo de estar desempleado, y
• reducciones en salarios y prestaciones

Llevemos la confianza al desempeño del comercio exterior. Empecemos indicando un retroceso en 2019 y que en los tres anteriores no se había dado una reducción tan amplia como la registrada en octubre de ese año. ¿Por qué se pudo deber eso hace más de un año? En parte a que las exportaciones de vehículos disminuyeron y que un 28 % de las exportaciones no petroleras de México eran automotrices. También en las menores exportaciones nacionales influyó la reducción de las exportaciones petroleras. Esto mismo se aplica para el 2020, por la correlación entre consumo estadounidense y exportaciones mexicanas. Dada la estrecha interconexión manufacturera entre México y EUA (particularmente por las empresas IMMEX) es que no fue mucho mayor o prolongada la caída del comercio exterior, pues incluso hemos logrado saldos positivos.

En los siguientes cuadros se muestran los cambios de las exportaciones en el año que terminó.

Ahora revisemos la Inversión Extranjera Directa (IED). Esta va ligada a la confianza empresarial y la percepción de inversionistas y empresarios sobre las reglas del juego.

México solamente captó 2,436.7 millones de dólares de IED en el tercer trimestre de 2020, una disminución de 69.4 % frente a la cifra preliminar de 2019. Esa captación es ampliamente baja si se quiere alcanzar lo anual de los años anteriores, por lo menos con respecto al 2019.

Como puede observarse, se va perdiendo atractivo para invertir en México, sea por nuevas inversiones, por reinversión de utilidades o por operaciones entre empresas, estos números indican que disminuyeron las participaciones de las nuevas inversiones y de las reinversiones, -14.7 y -1.5 puntos porcentuales, respectivamente; mientras que el segmento de las cuentas entre compañías subió 16.2 puntos porcentuales.

Detrás de la baja captación están las divergentes señales y decisiones tomadas por el gobierno, y por ello difícilmente podrán alcanzarse 34 o 32 mil millones de dólares en el año 2020 como todavía en el pasado mes de agosto lo señalaba la Secretaría de Economía. Para llegar a esas cifras, se requeriría captar en el cuarto trimestre entre 9,400 y 10,500 millones de dólares… lo cual, como puede anticiparse, será imposible.

Esperar el captar más IED dependerá en el corto y mediano plazos de varios factores:

• dinamismo – recuperación de la economía mundial
• certidumbre (o incertidumbre) derivada de políticas internas
• impulso (o contracción) por el T-MEC y la correcta implementación de lo acordado por México, y
• la atracción de cadenas globales de valor (proveeduría) y procesos de manufactura de exportación, ante la coyuntura EUA-China

No perder de vista que la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) señaló que, así como el comercio de servicios, la inversión extranjera directa tiene perspectivas poco halagüeñas para el 2021, con una recuperación más rápida hacia el 2022. Estimaba que en 2020 los flujos mundiales de IED disminuyan hasta en un 40 % desde los 1.54 billones de dólares del 2019, lo que los ubicará debajo del billón de dólares por primera vez desde 2005. Indica que el impacto de la pandemia en la IED fue inmediato y negativo y las perspectivas siguen siendo desfavorables.

EL MUNDO AGUARDA

Analizado en general lo que pasó con México, hay que considerar el contexto internacional. Si bien hay incertidumbre y factores positivos, se está perdiendo empuje. Esto lo ve el Fondo Monetario Internacional que, en un informe elaborado para el G-20, señaló que la economía mundial se está recuperando de la crisis del coronavirus, sin embargo, hay señales de que está deteriorándose el impulso en algunos países por el resurgimiento de los contagios. Lo anterior también porque es dispar la naturaleza de la recuperación global y posiblemente la crisis dejará estragos profundos y una mayor desigualdad, entre regiones, naciones y al interior de los mismos países. En octubre, no obstante, mejoró sus previsiones sobre la contracción mundial a 4.4 % para 2020, con la expectativa de que el próximo año se expanda la actividad global un 5.2 %.

Los números dicen mucho sobre que mejoran algunas estimaciones del PIB.

Considerando que para EUA y para el mundo las cosas pintarán mejor en este 2021, entonces tenemos como país que generar las condiciones de crecimientos y generación de empleo, para mejorar la distribución de la riqueza y poder al mismo tiempo restaurar lo destruido por la pandemia combinada por decisiones no afortunadas.

RETOS Y CONCLUSIONES

Iniciemos señalando que rebote económico no significa crecimiento pleno ni que salimos de la crisis. También que al reactivarse las industrias manufactureras y de exportación se impulsa el empleo, la inversión (incluso de prestadores de servicios) y el consumo de sectores privados (que nacionalmente representan un 86 % del PIB nacional), y forman un afecto multiplicador en la economía nacional, en la derrama económica y en el desarrollo regional.

Otro desafío será el que, de reactivarse plenamente las empresas y actividades productivas, se creen cada mes y por un año completo 200 mil empleos requeridos para recuperar lo perdido, aunque se requerirían más porque por edad se suman personas al mercado laboral.

Mtro. Gerardo Jaramillo Vázquez*

Director de la División de Negocios y Relaciones Internacionales de la Universidad de las Américas (UDLA), consultor en materia aduanera y de comercio exterior, y catedrático en instituciones universitarias, aborda un tema de fiscalización en materia de comercio exterior, específicamente el PAMA, partiendo desde su contexto, análisis jurídico, referencias internacionales hasta las conclusiones.

PAMA DESDE UNA VISIÓN DISTINTA

Contexto

En incontables ocasiones quienes se dedican profesionalmente a la actividad del comercio exterior y la operación aduanera han comentado, analizado y opinado acerca del Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA).

En estas mismas páginas, comentaristas de esta materia, incluido el suscrito, hemos dedicado reflexiones y opiniones sobre este procedimiento tan peculiar incluido, no solo en la normatividad aduanera sino en la práctica de las transacciones comerciales internacionales.

Por esta ocasión, y derivado de experiencias teóricas y prácticas se ha estimado como un ejercicio conveniente para el lector, y funcional para el operador del comercio exterior, llevar a cabo una serie de consideraciones sobre el tema, bajo la metodología de las preguntas que, con más frecuencia se presentan en este procedimiento.

En efecto, existen muchos análisis muy completos sobre el PAMA, mismos que por su indudable valor jurídico es recomendable consultar para que, con esta serie de criterios indicativos que aquí se incluyen, pueda complementarse su cabal comprensión.

Así que a continuación se abarcan un conjunto de cuestionamientos que parten, desde lo más sencillo, como lo es el concepto práctico de PAMA, hasta lo más complejo como es el considerar una causal de inicio de este procedimiento como resorte de un potencial delito, pasando por una herramienta para solucionarlo como lo son los Acuerdos Conclusivos.

Análisis jurídico

Pero ¿qué es el PAMA?, según el Manual de Operación Aduanera es “el conjunto de actos previstos en la Ley Aduanera (LA) ligados en forma sucesiva y con la finalidad de emitir una resolución condenatoria o absolutoria respetando la garantía de audiencia al particular, al valorar las probanzas y analizar las argumentaciones que pretendan justificar la legal importación, tenencia o estancia de las mercancías de procedencia extranjera en territorio nacional”.

En las siete causales de PAMA previstas en el artículo 151 de la LA, existen dos en las que se habla de exportación; ¿está mal el concepto?, ¿una consecuencia más de que los conceptos de figuras jurídicas no se definan en ley? Incluso existen doctrinarios que incurren en la misma omisión.

¿Puede sustituirse el embargo precautorio que se genera al iniciar el procedimiento en comento? Según el artículo 154 de la ley citada, si es posible hacerlo a través de alguno de los medios que prevé el artículo 141 del CFF (fianza por ejemplo), pero, tal beneficio queda seriamente acotado a tres o cuatro supuestos; por ejemplo, cuando se cumpla con una regulación y restricción no arancelaria que no se cubrió en el acto del despacho aduanero, dentro de los 30 días siguientes a la notificación del inicio de este acto, quedando fuera de este supuesto de sustitución, el supuesto de que la autoridad considere que una mercancía no está autorizada en un programa de maquila, lo cual priva a dicha empresa de su uso, aun cuando la resolución ni siquiera se ha emitido ¿es esto constitucional?

Cuándo inicia sus efectos la notificación del acta de inicio de PAMA, y por lo tanto ¿a partir de cuándo comienzan a correr los 10 días hábiles que tiene el particular para agotar la etapa de pruebas y alegatos? Se entiende que el plazo comienza a computarse a partir del día siguiente al que surte efectos la notificación del acta de inicio, para lo que se considera notificada en la fecha en que conste la entrega de la copia al interesado por parte de la autoridad; vale la pena cuestionarse, ¿cómo se acredita que realmente se entregó la copia?, ¿es válido hacerlo a través de notificaciones electrónicas?, se le puede entregar al agente aduanal bajo la lógica que ¿éste es el representante legal del importador para todos los actos que deriven del despacho aduanero? Interesantes argumentos jurídicos para hacerlos valer en un medio de impugnación posterior a la resolución del PAMA.

¿Se pueden gestionar acuerdos conclusivos derivados de un PAMA? Es sabido que los acuerdos conclusivos son mecanismos alternativos de solución de controversias en materia fiscal, que desde hace más de seis años funcionan en nuestro país.

Sin embargo, siendo el CFF de aplicación supletoria a la LA si es factible intentar esta vía, solo cuando se le ha iniciado al contribuyente un PAMA en visita domiciliaria, por lo que si no está de acuerdo con hechos u omisiones asentados en el acta de inicio que puedan propiciar incumplimiento de disposiciones fiscales y aduaneras, se podrá optar por esta alternativa, la cual se pide en cualquier momento posterior al inicio del PAMA y hasta antes de la emisión de la resolución, lo que puede hacerse por uno o varios hechos y solo surte efectos sobre el que se solicite.

El acuerdo conclusivo se presenta ante la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente y se notifica a la autoridad revisora, lo que resulta en una condonación del 100 % de las multas causadas cuando se utiliza por primera vez.

¿Es válido pensar que esta opción representa un riesgo para el contribuyente ya que la autoridad lo puede reflejar en una fuente de programación de visitas domiciliarias posteriores a este acto?  Posiblemente.

¿Puede una causal de PAMA implicar responsabilidad penal en el comercio exterior? Si se comparan las causales de PAMA contenidas el artículo 151 fracción III, y la hipótesis de presunción de delito de contrabando establecida en el artículo 103 fracción I del CFF, podrá apreciarse que son prácticamente iguales.

En tal virtud y considerando la discrecionalidad con que la autoridad fiscal maneja el asunto penal referido al contrabando, podría pensarse que una conducta meramente administrativa puede convertirse en un asunto penal.

Desde luego, cabe mencionar que la presunción de un delito consiste en hipótesis o modalidades que adquieren la naturaleza iuris tantum, que son presunciones contenidas en ley en forma de tipo penal que admiten prueba en contrario, por lo que la carga probatoria se invierte hacia el imputado, para que sea este y no el ministerio público quien tenga que acreditar la no actualización de la conducta delictiva. Implica un riesgo que debe tomarse en cuenta.

Referencias internacionales

Cuando se analiza un PAMA es común pensar, como lo es, en un asunto de legislación doméstica vinculada al comercio exterior y no al comercio internacional. Sin embargo, existen referencias internacionales de tipo global y regional que conectan con esta figura jurídica de tanta trascendencia en la operación aduanera.

En primer término, cabe citar el Acuerdo sobre Facilitación Comercial de la Organización Mundial del Comercio, que es ya un tratado internacional, habiendo cumplido los trámites legales para ello.

En su artículo 4 dispone que las decisiones administrativas que emite la autoridad aduanera pueden afectar derechos y obligaciones de los sujetos de comercio exterior, las cuales pueden ser impugnadas

Asimismo, en el ámbito regional, y en un breve estudio de normatividad comparada, en varios países de Sudamérica existen mecanismos similares al PAMA, como es el caso de Perú, Colombia y Argentina, que manejan mecanismos de fiscalización previa, concurrente y posterior, y que en algunas de sus etapas son similares al PAMA.

CONCLUSIONES

Es claro que el PAMA implica una etapa importante para las decisiones de negocios de aquellas empresas que están vinculadas al sector externo de la economía, por varias razones, mismas que se exponen a manera de conclusiones:

• siempre implica un riesgo la cotización y logística internacional por los efectos aduaneros que pueden traer en el supuesto de una infracción aduanera que coloque al contribuyente en una causal de PAMA
• saber que una causal de PAMA implica embargo precautorio, ubica a la empresa en un continuo estado de tensión al no tener la certeza de contar con su mercancía y poderle dar cumplimiento a sus compromisos contractuales en el mercado interno, y
• la adecuada coordinación de la empresa con su agente aduanal es un elemento clave para disminuir los riesgos de la operación aduanera y las consecuencias de un PAMA