El licenciado Carlos F. Aguirre Cárdenas, director general de la firma LIT Consulting Group presenta un análisis sobre el alcance que tiene el compromiso “laboral” contraído por México para combatir prácticas de trabajo forzoso u obligatorio –comprendiendo también el infantil bajo esas circunstancias–, en atención a lo previsto en tratados internacionales, y su instrumentación en un acuerdo emitido recientemente por la Secretaría de Economía (SE).
Preámbulo
Nuestro país asumió la obligación de modificar su legislación laboral para combatir las prácticas de trabajo forzoso u obligatorio (incluyendo el trabajo infantil en esas condiciones) en dos tratados internacionales, el:
- Tratado entre los Estados Mexicanos, los Estados Unidos de América y Canadá (T-MEC), específicamente en su artículo 23.6, y
- Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (identificado como “TIPAT” o “CPTPP” por sus siglas en inglés de Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership) en su artículo 19.6
Observamos que, si bien la obligación se encuentra presente en ambos acuerdos comerciales, bajo el CPTPP se establece el compromiso de las Partes de desalentar el comercio de las mercancías producidas en localidades en donde se lleven a cabo prácticas de trabajo forzoso u obligatorio; en tanto que en el T-MEC se dispone la prohibición el comercio de dichos bienes.
El compromiso previsto en los acuerdos comerciales tiene la finalidad de combatir la práctica de exigir que cualquier persona (incluyendo menores de edad) trabajen en contra de su voluntad o bajo amenaza.
En el desarrollo del libro –de mi autoría– “T-MEC, Nuevas Reglas del Comercio Exterior en Norteamérica” (México, Casa Editorial, 2021), abordo el compromiso asumido por México y señalo que nuestro país tenía pendiente implementar medidas para acatar dicha obligación. Sin duda, se trata de la incorporación de normas sin precedentes en la regulación del comercio internacional.
Para dar cumplimiento a las obligaciones de los acuerdos internacionales citados, el gobierno mexicano publicó en el DOF del pasado 17 de febrero de 2023, el “Acuerdo que establece las mercancías cuya importación está sujeta a regulación a cargo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social” (en lo sucesivo el “Acuerdo”), que motiva el presente análisis.
Combate al trabajo forzoso
La proscripción del trabajo forzoso u obligatorio, incluyendo el trabajo forzoso infantil, es una preocupación de la comunidad internacional, reconocida desde hace más de 90 años. En 1932 entró en vigor el Convenio relativo al trabajo forzoso u obligatorio número 29 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que dispone el compromiso de los países que lo suscriban, de suprimir, lo más pronto posible, el trabajo forzoso u obligatorio. México es Parte de ese convenio desde 1934.
A pesar de tratarse de una norma laboral internacional, de su aplicación no se deriva la facultad de los países de restringir la importación de bienes. La restricción al comercio exterior sobre la base de violación a derechos laborales tampoco se observa en los acuerdos comerciales internacionales tradicionales, en la mayoría que México ha suscrito, no incorporan un capítulo en materia laboral.
Sin embargo, la protección de derechos laborales sí ha sido una constante en la agenda de negociaciones comerciales de los EUA, desde el acuerdo en esta materia que se suscribió de forma paralela al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
La prohibición de mercancías producidas bajo condiciones de trabajo forzoso u obligatorio está prevista por la Sección 1307 del Título 19 del Código de los EUA. Un texto que originalmente fue adoptado en 1930. De tal forma que para México estamos en presencia de una figura que incide en el comercio exterior a partir de 2023, pero para nuestros socios comerciales se encuentra vigentes desde hace más de 90 años.
Algunas de las investigaciones de los EUA en contra de centros de producción que infringen derechos laborales se adoptaron desde la década de los cincuenta del siglo pasado (para ser precisos, en 1958, en contra de mercancías producidas en el Centro Estatal Penitenciario de Ciudad Victoria, Tamaulipas). En 2021 el Buró de Aduanas y Protección Fronteriza de los EUA, emitió una orden para suspender la liberación aduanera de mercancías producidas por un establecimiento de producción de tomates en México.
De los casos que reconocemos en la práctica de los EUA, destacamos que las restricciones al comercio identifican:
- al país en donde el centro de producción se ubica
- la entidad o persona a quien se le imputa la violación de derechos laborales, y
- la mercancía cuya importación se restringe o prohíbe
No se trata de medidas que se impongan de forma general para cualquier importador o para todo tipo de mercancías de una categoría. De hecho, no podemos evitar recordar un procedimiento que México debió incorporar en su regulación y que también fue impulsado por los EUA tanto en el TLCAN, como en la Organización Mundial de Comercio. Nos referimos a la suspensión de la libre circulación de mercancías que infringen derechos de propiedad intelectual.
Considerando las diferencias por la materia que regulan las dos figuras, encontramos aspectos semejantes en ambas, al tratarse de medidas que deben adoptarse respecto de un producto en específico y no sobre toda una categoría de bienes y sobre una sola persona.
Para implementar la obligación en materia de propiedad intelectual, México adecuó su marco normativo (modificando la Ley Aduanera y la entonces Ley de la Propiedad Industrial); no lo hizo a través de un acuerdo de carácter administrativo.
Al tratarse de una resolución que aplica por producto y no sobre la generalidad de una clase de mercancías, las resoluciones en materia de propiedad intelectual inciden sobre un tipo de bien e identifican a un importador.
Con las deficiencias y críticas que podemos formular al procedimiento de retención de mercancías en materia de propiedad intelectual, resaltamos el aspecto positivo de su carácter individual, el reconocimiento de su especificidad y que no se está en presencia de una regulación o restricción no arancelaria.
En nuestra óptica, la adecuación del nuestro marco normativo para dar cumplimiento a las disposiciones en materia laboral del T-MEC y del CPTPP debió contemplar, entre otros aspectos, las experiencias de su adopción en otros países, así como el procedimiento legislativo seguido para implementar otras medidas como la señalada en materia de propiedad intelectual.
Acuerdo
Si bien reconocemos que México ha asumido la obligación de establecer medidas para prohibir la importación de mercancías que sean producidas en centros de producción en donde prevalezcan condiciones de trabajo forzado u obligatorio, la forma en cómo nuestro país ha implementado esa obligación no está exenta de críticas.
El Acuerdo fue suscrito en conjunto por las titulares de la Secretaría de Economía (SE) y de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), bajo la figura de regulación o restricción no arancelaria y con la finalidad específica de dar cumplimiento a las obligaciones de nuestro país en el marco del T-MEC.
Debemos recordar que el texto del T-MEC impone la obligación a las Partes de prohibir la importación de mercancías producidas en condiciones de trabajo forzado u obligatorio. No estamos en presencia de operaciones que se sujeten a la obtención de un permiso para permitirse su importación.
Resulta conveniente rememorar que las facultades conferidas al poder Ejecutivo Federal en virtud de lo dispuesto por el artículo 131 constitucional incluyen la posibilidad de prohibir la circulación de mercancías en el país por causas de seguridad o de policía, así como prohibir su importación en casos urgentes por cualquier propósito que beneficie al país.
La ley reglamentaria del precepto constitucional que citamos, la Ley de Comercio Exterior (LCE), reconoce dicha facultad y en su artículo 4o., fracción II, atribuye su ejercicio al propio Ejecutivo Federal, reconociendo que dichas medidas pueden adoptarse en casos urgentes. Dicha facultad no se le extiende a la SE.
Sin embargo, el Acuerdo no hace referencia expresa a la posibilidad de prohibir la importación, sino que adopta la figura de una regulación y restricción arancelaria, considerando que, en ese caso, el artículo 5o., fracción III de la LCE sí cuenta con facultades para establecerla. Empero, en nuestra opinión, una “regulación o restricción no arancelaria” no incluye una “prohibición” del comercio de mercancías y, al indicarse en el Acuerdo que su justificación es cumplir con lo previsto en el T-MEC, advertimos que la facultad de impedir el comercio a través del Acuerdo y, particularmente, a partir de resoluciones de la STPS, puede ser contraria a las facultades constitucionales conferidas al poder Ejecutivo Federal y, a nivel de legislación federal, a lo previsto en el artículo 4o, fracción II de la LCE.
El Acuerdo se encuentra dividido en dos secciones: texto y Anexo Único. La primera, en la que encontramos el cuerpo del instrumento normativo, está constituida por cuatro artículos de los que destacamos:
De su artículo 1, observamos el objeto del Acuerdo, que consiste en establecer las fracciones arancelarias de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación (TIGIE) en las que se clasifican las mercancías sujetas a regulación por parte de la STPS.
El carácter atípico de la regulación, en relación con instrumentos similares que la SE u otras dependencias de la Administración Pública Federal han publicado, será una constante en el análisis del Acuerdo. De la lectura de su primer artículo observamos que no se identifican fracciones arancelarias, ni se precisan qué tipo de “regulación” es la que la mercancía debe cumplir (por ejemplo, permiso, autorización o certificación).
De su artículo 2, la incorporación de diversas definiciones de términos empleados en el propio cuerpo del Acuerdo y en su Anexo Único.
Tratándose de su artículo 3, destacamos tres aspectos: primero se determina que las fracciones arancelarias establecidas en el Anexo Único deberán cumplir con la regulación; segundo que estarán sujetas a su cumplimiento las mercancías que ingresen (el Acuerdo emplea el término “importación”) al país bajo cualquier régimen (el instrumento no especifica que se trata de “régimen aduanero”).
Asimismo, como punto tercero el Acuerdo indica que cualquier mercancía cumple, erga omnes, con la regulación, siempre que no haya sido objeto de una resolución de la STPS. Este tercer aspecto resulta cuestionable y demuestra que, en realidad, no nos encontramos en presencia de una regulación no arancelaria, como se indica en los considerandos del instrumento, sino de facultades concedidas a la STPS para prohibir la importación de mercancías.
Ninguna de las disposiciones que regulan al comercio exterior en México se han establecido para, de manera general, indicar que todas las mercancías cumplen (salvo excepción) con una regulación no arancelaria, excepto que la autoridad señale un incumplimiento. Lógicamente, para los casos en que una mercancía no está sujeta a regulaciones o restricciones no arancelarias, no existe razón para crear una regulación que declare que no existe restricción a la importación de dicho bien.
Por último, el artículo 4 precisa que las mercancías sujetas a las disposiciones del Acuerdo deberán acatar otras regulaciones que incidan en su importación.
Por otra parte, la segunda sección del Acuerdo, su Anexo Único presenta una estructura que podemos agrupar en:
- normas que regulan el procedimiento de investigación
- establecimiento de medidas, y
- mercancías sujetas a las medidas
En materia del procedimiento, los artículos Segundo al Sexto del Anexo Único, describen el procedimiento de investigación para determinar si una mercancía ha sido producida en condiciones de trabajo forzado u obligatorio, que puede iniciar de oficio o a petición de parte.
Por otro lado, el establecimiento de medidas está previsto por el artículo Séptimo del Anexo Único, señalando que la STPS publicará las resoluciones que emita en su página de internet.
Finalmente, el artículo Primero del Anexo Único dispone que todas las mercancías, de cualquier fracción arancelaria de la TIGIE, deben ser producidas en centros de producción en los que no imperen condiciones de trabajo forzoso u obligatorio, incluyendo el trabajo infantil en esas condiciones.
Se presume que todas las mercancías importadas cumplen con dicha condición, si no han sido objeto de una resolución emitida por la STPS en el marco del Acuerdo.
La atipicidad de la técnica empleada en la conformación del Acuerdo amerita efectuar diversas reflexiones. En primer lugar, no debemos soslayar la importancia de contar con un instrumento normativo que le permita a nuestro país cumplir con las obligaciones que ha asumido con sus socios comerciales en el T-MEC.
En el mismo sentido, no desconocer la importancia que tiene el adoptar medidas que combatan el trabajo forzado u obligatorio, incluyendo el trabajo infantil que se desarrolla en esas condiciones.
Sin embargo, consideramos que la técnica seguida para adoptar la medida no es la idónea. Nuevamente, nos remitimos a la forma en cómo México adoptó el procedimiento para retener mercancías en materia de propiedad intelectual, lo que ocurre a partir de modificaciones a la legislación federal. Al tratarse de medidas que se dictan en lo individual, las resoluciones en la materia que indicamos no tienen el carácter de regulaciones y restricciones no arancelarias, ni pueden ser determinadas en función a su fracción arancelaria.
Por su naturaleza, solo se requiere de una resolución de autoridad competente para aplicarse, sin que sea necesaria su publicación en el DOF.
Al igual que los procedimientos en materia de propiedad intelectual, las medidas para prohibir la importación de mercancías producidas en condiciones de trabajo forzoso u obligatorio deben estar dirigidas a un caso particular. En el caso que analizamos, atendiendo al centro de producción en donde se ha identificado la violación de los derechos de los trabajadores.
En nuestra opinión, no se debe establecer de forma genérica que “las mercancías de todas las fracciones arancelarias” están sujetas al cumplimiento de la regulación, sin pensar que tal medida puede incidir en el derecho de los particulares a la seguridad jurídica.
Adicionalmente, al darle el carácter de restricción no arancelaria (como se expresa en los considerandos del Acuerdo) y fundar la medida en la LCE, se debe estar a lo dispuesto en el artículo 20 de dicho ordenamiento federal, del que derivamos la obligación de precisar las fracciones arancelarias sobre las cuales aplica la medida.
Es entendible que, para facilitar la administración de la medida, las autoridades federales han determinado que el universo de fracciones arancelarias de la TIGIE está sujeta a la restricción; sin embargo, consideramos que la solución adoptada debe ser analizada a la luz del artículo 20 de la LCE que hemos citado.
Adicionalmente, observamos que la adopción de las medidas para impedir la importación, serán publicadas por la STPS en su página de internet; dicha cuestión amerita ser analizada a la luz de lo dispuesto por el artículo 17 de la LCE que prescribe la obligación de publicar cualquier regulación y restricción no arancelaria en el DOF. Dicha formalidad, en nuestra opinión, tiene la finalidad clara de respetar el derecho humano de los particulares a la seguridad jurídica y evitar la discrecionalidad de las autoridades federales.
Un comentario final que expresamos está basado en el propósito mismo de la obligación contenida en los acuerdos internacionales. Se pretende sancionar a quien produzca en las condiciones laborales que hemos comentado.
Así lo reflejan los casos que los EUA han seguido hasta la fecha. Por ejemplo, la suspensión de libre circulación para jitomates producidos por una empresa en México solo aplica para el producto y la empresa productora; no incide en otras importaciones de jitomates producidas en México, que pretendan importarse a los EUA.
Contrario a lo anterior, observamos que el Acuerdo restringe mercancías importadas, sin que se limite al centro de producción al que se le atribuyan las prácticas laborales proscritas. En el procedimiento descrito en el Acuerdo no se incluye la opción para que el importador cambie de fuente de abastecimiento de las mercancías importadas a otro productor.
Sin indicarlo de forma expresa, observamos que el procedimiento previsto en el Anexo Único del Acuerdo solo prevé la posibilidad de una reconsideración del caso cuando se acredite que las condiciones de trabajo forzoso u obligatorio en la producción de las mercancías han cesado, sin incluir la posibilidad de permitir la importación del mismo tipo de mercancía, pero producida en un centro laboral distinto.
Conclusiones
Además de reconocer que el Acuerdo representa un avance en el cumplimiento de compromisos internacionales asumidos por México, consideramos que tal instrumento debe ser evaluado y perfeccionado para adecuarlo al marco normativo que le compete.
En ese ejercicio, se debe analizar la conveniencia de adecuar la legislación federal para reconocer las características especiales de la medida y no tratar de adecuarla a una figura (regulación o restricción no arancelaria) que está sujeta a principios constitucionales y legales cuyo cumplimiento puede ser cuestionado en virtud de la versión publicada del Acuerdo.
Con independencia de los aspectos técnicos que se pueden cuestionar del Acuerdo, incluyendo su compatibilidad los principios que hemos indicado, la implementación de medidas para combatir el trabajo forzoso u obligatorio también debe ser considerado por los particulares, especialmente, por los importadores en el país, al momento de elaborar sus contratos u órdenes de compra para la adquisición o suministro de mercancías.
A través de la adopción de cláusulas de responsabilidad social en los contratos, órdenes de compra o cualquier otro instrumento en donde conste la compra de mercancías, se puede prever la obligación del vendedor/proveedor de garantizar el respeto a los derechos laborales de sus trabajadores y la proscripción del trabajo infantil.
Si bien la adopción de cláusulas como la que proponemos no evitará que el productor incurra en dichas prácticas, si garantizará que el importador ha tomado las medidas adecuadas para evitarlas y demostrará que la empresa importadora no consiente que su contraparte las lleve a cabo.
Concluyo expresando que, a mi juicio, México tiene un largo trecho por recorrer en el camino de adoptar un mecanismo que combine aspectos laborales con el comercio exterior de mercancías, proceso en el que todos, tanto autoridades, como particulares tendremos muchas lecciones por aprender.
