El licenciado Rogelio Cruz Vernet, abogado especialista en Derecho Aduanero y Comercio Exterior; Coordinador de la Comisión de Derecho Aduanero y Comercio Exterior del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México ±INCAM±), presenta a IDC Asesor Fiscal, Jurídico y Laboral, un análisis, con interesantes puntos de vista, que versa sobre la constitucionalidad de la creación de la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM), órgano desconcentrado de la SHCP que sustituyó a la Administración General de Aduanas (AGA), y de su actuación y la de sus unidades administrativas conforme a las atribuciones otorgadas en su Reglamento Interior (RIANAM); esto a la luz de su instrumentación jurídica, y en torno a las conclusiones a las que llegaron dos tribunales federales en recientes resoluciones emitidas en ciertas sentencias de amparo.
Preámbulo
Desde diciembre de 2021 comenzaron a correr como vendaval, múltiples voces que advertían sobre la falta de técnica jurídica en la supuesta creación de la llamada ANAM y desde luego, del grave error administrativo y legal que ello significaba en tanto se ponía en entredicho la actuación de las autoridades aduaneras. A dos años de la entrada en vigor del RIANAM, las advertencias de los especialistas en la materia aduanera aparecen como profecías cumplidas, mientras los tribunales federales debaten las razones y sinrazones para justificar la validez de los actos emitidos por funcionarios de la ANAM y con ello, la aduana mexicana, institución fundamental del control y desarrollo del comercio exterior de nuestro país, queda expuesta y frágil.
De hecho no solo la creación de la aduana mexicana queda en evidencia respecto de la solidez y certeza de su instrumentación en la esfera administrativa, sino que esta crisis expone la debilidad con que se percibe el Estado de derecho en México y la quebradiza institucional de un régimen que parece no ponderar cabalmente la importancia de la legalidad de su actuación, haciendo sus mejores apuestas por el gobierno de facto, ajeno al estatuto constitucional de una república democrática como a la aspira nuestra sociedad.
Sentencias de tribunales
De esta forma, circulan por múltiples medios y redes sociales, tres sentencias de amparo que abordan la discusión sobre la legal existencia de la ANAM; la constitucionalidad de la atribución o delegación de facultades distribuidas en el RIANAM a sus diferentes unidades administrativas y con ello, la competencia de dicho órgano administrativo desconcentrado de la SHCP.
Así, tenemos que hay dos sentencias del Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, la primera resuelta en la sesión del 25 de mayo y la otra del 30 de noviembre 2023 en las que los magistrados que lo integran decidieron por unanimidad resolver entre otros aspectos, que la creación de la ANAM es válida y en dicho acto el Ejecutivo Federal se apegó a las disposiciones constitucionales y legales que regulan su facultad reglamentaria, consagrada en el artículo 89, fracción I de nuestra Carta Magna, pero como mencionaremos más adelante, eluden consideraciones sobre la legalidad de la delegación de facultades que la ley formal y material otorgó de manera exclusiva al SAT.
Por otra parte, tenemos una sentencia del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, del 11 de enero de 2024 en la que también por unanimidad, los magistrados fueron directo al punto de quiebre de la naciente institución que pretende erigirse como la aduana de México y este consiste en la disertación sobre la posibilidad de que el Ejecutivo Federal en ejercicio de su alegada facultad reglamentaria, pudiera dotar a la ANAM de facultades exclusivas del SAT, otorgadas por el Legislativo, concluyendo que ello fue contrario al principio de subordinación jerárquica del reglamento a la ley y en consecuencia las facultades distribuidas en el RIANAM a sus diferentes unidades administrativas, están afectadas de inconstitucionalidad.
Diferencias de la resolución
De igual modo, aunque la línea es muy delgada entre ambas posiciones, debemos distinguir con claridad que en cada caso el planteamiento objeto de la ponderación de los tribunales federales en comento es diferente, para entender que al final, las sentencias del Décimo Segundo Colegiado no son del todo contrarias a la brillante sentencia del Primer Tribunal Colegiado en el juicio de amparo DA-411/2023, sino que el análisis refiere a aspectos distintos:
En las sentencias de mayo y noviembre de 2023, el Décimo Segundo Tribunal Colegiado del Primer Circuito, se aboca a resolver sobre la constitucionalidad de la ANAM en sí misma, y por otra parte, en la sentencia de enero de 2024, el Primer Tribunal Colegiado resuelve sobre la constitucionalidad de la delegación o dotación de facultades a dicho órgano desconcentrado, que eran por virtud de Ley, exclusivas de otro órgano, es decir, del SAT.
Respecto de las sentencias mencionadas en el primer caso, podemos señalar que nos resulta lamentable la forma tan forzada en que el Décimo Segundo Tribunal Colegiado maniobra para justificar la creación de un órgano que en nuestra opinión no nació o nació muerto.
Creación de la ANAM
Nos atrevemos a decir lo anterior, pues es claro que la creación de la ANAM fue legalmente instrumentada mediante el Decreto del 14 de julio de 2021 “por el que se crea la Agencia Nacional de Aduanas de México como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”, sin embargo, este fue expresamente derogado por el artículo Segundo Transitorio del “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, y por el que se expide el Reglamento Interior de la Agencia Nacional de Aduanas de México” publicado el 21 de diciembre de 2021, que entró en vigor el 1o. de enero de 2021.
Así, el Decreto de creación de la ANAM por más especulativa y ciertamente cuestionable en el modo y forma de su instrumentación, como hemos señalado anteriormente en IDC (número 492 de fecha 15 de agosto de 2021), nunca trascendió su “vacatio legis”, pues su entrada en vigor dependía del inicio de vigencia de diversas reformas legales que habrían de suceder para traspasar la competencia del SAT en materia fiscal y aduanera a este nuevo órgano desconcentrado, según lo estableció su artículo Primero Transitorio que textualmente disponía lo siguiente:
TRANSITORIOS
Primero. El presente Decreto entrará en vigor en la fecha en la que inicie la vigencia de las reformas legales que otorguen la competencia que actualmente tiene el Servicio de Administración Tributaria en materia fiscal y aduanera al órgano desconcentrado previsto en este Decreto.
Llama la atención que es precisamente este transitorio el que deja de manifiesto el reconocimiento tácito que hace el ejecutivo en el sentido de que las facultades con que se pensaba dotar a la ANAM no le eran propias, sino que se trataba de atribuciones que por virtud legal habían sido otorgadas al SAT, pues de otra manera resultaría innecesario dicho numeral en el Decreto de creación.
Atribuciones y facultades en materia aduanera
Es de explorado derecho que la desconcentración administrativa es el acto de delegación de un conjunto de facultades de un órgano superior en uno inferior, para la resolución de determinados asuntos, incluyendo la toma de decisiones, en un esquema de supra-subordinación, de modo que el órgano desconcentrado permanece inserto en la administración centralizada bajo una relación jerarquizada, además de que tal desconcentración administrativa puede ser por materia, región o servicio, por lo que al crearse a la ANAM como un órgano desconcentrado de la SHCP, la delegación de atribuciones y facultades en materia aduanera requería de reformas legislativas que traspasaran correctamente las que por ley resultaban ya exclusivas del SAT.
En efecto, si las facultades que se han pretendido trasladar del SAT a la ANAM, fueron previamente el resultado de un acto de delegación de las atribuciones y facultades de la SHCP como órgano administrativo superior, mediante una ley formal (Ley del Servicio de Administración Tributaria –LSAT–), el traspaso requería de un ordenamiento de la misma jerarquía a fin de que la ANAM quedara bajo un esquema de supra-subordinación jurídicamente válido.
Además de establecer que debían realizarse reformas legales para traspasar la competencia en materia aduanera del SAT a la ANAM, el decreto de creación estableció que se propusiera por parte de la SHCP el proyecto de RIANAM, dejando claro que el propio ejecutivo entendía en principio que se requería primero de una reforma legal para transferir las atribuciones y competencia en materia aduanera y fiscal ad-hoc del SAT a la ANAM para formalizar su creación y hasta entonces se habría de proponer y promulgar un reglamento interior que le organizara y estableciera las unidades administrativas que le estarían adscritas y subordinadas para ejercer tales facultades.
Ciertamente, en el artículo Cuarto Transitorio del Decreto original de creación de la ANAM se estableció lo siguiente:
Cuarto. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público en un plazo máximo de ciento ochenta días naturales, contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, propondrá al Titular del Ejecutivo Federal el proyecto del Reglamento Interior de la Agencia Nacional de Aduanas de México.
De lo anterior advertimos que, el Ejecutivo Federal estaba consciente de que el nuevo órgano desconcentrado requería de reformas legales previas para que se le instrumentará como autoridad aduanera en la esfera administrativa mediante un reglamento interior.
Quizá algunos especialistas en la materia aduanera llegaron a considerar al igual que el Décimo Segundo Tribunal Colegiado del Primer Circuito, que el decreto del 21 de diciembre de 2021 se trataba de la cumplimentación del decreto de creación del 14 de julio de ese año, pues su artículo 8o. señalaba lo siguiente:
Artículo 8. La Agencia Nacional de Aduanas de México, contará con las unidades administrativas que se determinen en su Reglamento Interior, de conformidad con las estructuras orgánica y ocupacional que autoricen las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, en términos de las disposiciones aplicables.
La Agencia Nacional de Aduanas de México podrá contar con personal que pertenezca o haya pertenecido a las fuerzas armadas, de conformidad con las disposiciones aplicables.
Aventuramos esta coincidencia de criterios con el órgano judicial pues en ambas sentencias de 2023, el Décimo Segundo Colegiado insistió en justificar la creación de la ANAM mediante el Decreto del 21 de diciembre de 2021, señalando que este materializaba su creación y su existencia legal, pasando por alto que ese mismo decreto abrogó el del 14 de julio mediante el cual se creaba la ANAM, de modo que es más que acrobático el razonamiento que ello no instrumentaba en sí una abrogación sino que resultaba en una sustitución que dotaba de eficacia jurídica a la ANAM.
El diccionario universal de términos parlamentarios publicado por la Cámara de Diputados señala que el término “Abrogación” refiere a la acción de dejar sin efecto jurídico una disposición legal. A mayor abundamiento, la siguiente Tesis aislada del Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, al distinguir entre los términos Abrogación y Derogación, detalla el alcance del primero de la siguiente forma:
ABROGACIÓN Y DEROGACIÓN, DISTINCIÓN ENTRE. SUS ALCANCES.- El término abrogar que deriva del latín “abrogatio”, implica anular, lo que significa la supresión total de la vigencia y, por lo tanto, de la obligatoriedad de una ley. La abrogación puede ser expresa o tácita; es expresa, cuando un nuevo ordenamiento declara la abrogación de otro anterior que regulaba la misma materia que regulará ese nuevo ordenamiento; es tácita, cuando no resulta de una declaración expresa de otro ordenamiento, sino de la incompatibilidad total o parcial que existe entre los preceptos de una ley anterior y otra posterior, debiendo aplicarse u observarse, ante la incompatibilidad de preceptos, los del ordenamiento posterior, es decir, los que contengan el segundo ordenamiento emitido, sin que ello obste, al que se puedan seguir aplicando disposiciones del primer ordenamiento, que son compatibles con los contenidos en el segundo, si el campo de regulación del primer ordenamiento (anterior) es mayor que del segundo (posterior). Ante este supuesto, la abrogación sólo se da en el límite de la aplicación de la nueva ley o la posterior. En cambio, la derogación es la privación parcial de los efectos de una ley, esto es, la vigencia de algunos preceptos se concluye, pero no así de todo el ordenamiento jurídico en el que se contienen. En nuestro sistema mexicano normalmente el procedimiento que se sigue al abrogarse un ordenamiento jurídico es declarar la abrogación del mismo y además, derogar las disposiciones que se opongan al nuevo ordenamiento. Esta forma de actuar obedece a la existencia de las diversas disposiciones que se emitieron con fundamento en el ordenamiento abrogado, que pueden resultar congruentes o no con las disposiciones que contiene el ordenamiento que abrogó el anterior. De ahí, el que sólo se deroguen aquellas disposiciones que contravengan el nuevo ordenamiento, pudiendo subsistir las que no lo contravengan, sino, por el contrario, que se ajusten a las nuevas disposiciones normativas, lo que significa que subsista la eficacia jurídica de esas diversas disposiciones que no se opongan al nuevo ordenamiento.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo directo 23/94. -Densímetros Robsan, S.A. de C.V.-25 de marzo de 1994.- Unanimidad de votos.- Ponente: Genaro David Góngora Pimentel.-Secretaria: Rosalba Becerril Velázquez.
Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XIV, agosto de 1994, página 577, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis I.3o.A. 136 K.
Siendo tan clara en la doctrina jurídica la definición del término “derogación”, verdaderamente nos confunde la posición adoptada por el Décimo Segundo Colegiado de Circuito en las sentencias en mención cuando pretende establecer que la abrogación del Decreto de creación de la ANAM no significa que el mismo haya sido privado de vigencia y obligatoriedad, sino que se trató de una sustitución que permitió dotar de eficacia jurídica al órgano desconcentrado que pretendía crear.
Instrumentación de la ANAM
Vemos en este tipo de razonamientos, a un poder judicial, acaso abrumado, que buscó justificar la existencia de un órgano que fue mal instrumentado jurídicamente, a fin de no poner en duda su existencia y con ello, abrir la puerta a la falta de control y regulación de los servicios aduanales del país, lo cual como abogados nos llena de otros temores, pues esa condescendencia acrobática no hace más que convalidar autoridades de facto en un estado que ha decidido constituirse como una república democrática en la que las autoridades de facto no tienen cabida ni teórica, ni legalmente.
Sin embargo, lo que también nos queda claro, por fortuna, es que la litis que se resuelve en ambas sentencias resueltas por el multicitado Décimo Segundo Colegiado, es la constitucionalidad de la existencia de la ANAM y la justificación de su creación en sí misma, sin embargo, nada se dice sobre la constitucionalidad de la dotación de sus atribuciones y la competencia de dicho órgano.
RIANAM
Sabemos que un reglamento interior es un ordenamiento administrativo que determina la organización y estructura de un organismo administrativo que ha sido previamente creado y dotado de atribuciones precisas por virtud de una ley, como sucedió con la creación del SAT y su reglamento interior, o bien, por excepción bajo la premisa de una “urgencia justificable”, por vía de otro decreto como pretendía crearse a la ANAM, pero la publicación del Decreto del 21 de diciembre de 2021 pareció ignorar todo ello.
SENTENCIA SOBRE CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES
Por ello nos parece por más oportuna y afortunada la sentencia del 11 de enero del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el que se combatió la competencia material de la ANAM al provenir de un reglamento interior que pretende delegar en dicho órgano, facultades que la ley formal y material había otorgado de manera exclusiva al SAT.
En dicha sentencia se advierte de la relación que hace el Tribunal Colegiado, que el concepto de violación hecho valer por los interesados se refiere a que el Decreto del 21 de diciembre de 2021 a que aludimos con anterioridad, está fundado, en los artículos 1, 4, 7 y 8 de la LSAT, así como en la adición de la fracción VII al apartado D, del artículo 2o. del Reglamento Interior de la SHCP, que dispuso que dicha dependencia de la administración pública federal se auxiliará, para el desahogo de los asuntos de su competencia, de órganos desconcentrados, que por tal virtud ahora incluían a la ANAM.
En este sentido, no debemos olvidar que paralelamente al concierto de atribuciones del estado, encontramos el de las funciones de este, por lo que es esencial que la dotación de atribuciones, funciones y facultades se realice en estricto apego al orden constitucional y legal.
CONTRADICCIÓN
Bajo esta tesitura, en la sentencia de enero de 2024 se reseña también que los quejosos evidenciaron la contradicción jurídica que se deduce del primer párrafo del artículo 1º del RIANAM que le describe como un órgano desconcentrado de la SHCP dotado de autonomía técnica, operativa, administrativa y de gestión, con carácter de autoridad aduanera y fiscal, respecto de los ingresos federales aduaneros y con atribuciones para emitir resoluciones en el ámbito de su competencia, mientras que en el segundo párrafo del mismo artículo se establece que la ANAM tiene a su cargo el ejercicio de las anteriores facultades en auxilio del SAT, a fin de que se entienda que tiene a su cargo de manera exclusiva, la dirección, organización y funcionamiento de los servicios aduanales y de inspección, para aplicar y asegurar el cumplimiento de las normas jurídicas que regulan la entrada y salida de mercancías del territorio nacional, la recaudación de los ingresos federales aduaneros, así como de aquellas que le sean expresamente instruidas por la SHCP.
Es evidente la grave contradicción sobre la eficacia y validez del pretendido acto de delegación de las atribuciones de la SHCP, traspasando las facultades antes referidas del SAT a la ANAM, pues pareciera que nunca dejaron de ser de la primera y no resultan tampoco plenamente atribuible a la segunda, pues de otra forma no actuaría en auxilio de otro órgano, sino por asignación propia. Según se detalla en la sentencia antes comentada, en ninguno de los artículos de la LSAT se prevé que dicho órgano desconcentrado de la SHCP, a su vez, deba o pueda ser auxiliado por otro órgano desconcentrado de esa misma secretaría.
La contradicción del artículo 1º del RIANAM resulta aún más relevante en tanto que deviene contrario al principio de subordinación jerárquica del reglamento a la ley, pues aun cuando en ejercicio de su facultad reglamentaria el ejecutivo federal puede válidamente crear órganos desconcentrados de la Administración Pública Federal, esa potestad no es ilimitada, sino que debe ajustarse a lo previsto por la ley que le da origen y en el caso que nos ocupa, la LSAT en su artículo 8, establece claramente que para el ejercicio de las atribuciones del SAT, solo cuenta con los órganos siguientes:
- Junta de Gobierno
- Jefe, y
- las unidades administrativas que establezca su reglamento interior
De lo anterior no se desprende posibilidad legal alguna de que las atribuciones exclusivas del SAT que le fueron asignadas por el Legislativo en la ley puedan ser ejercidas por otro órgano desconcentrado que las tenga a su cargo en auxilio del propio SAT.
Instrumentación en ley
Es evidente que en el ejercicio de traslado de la delegación de facultades, resultaba importante no solo hacer un simple listado de las atribuciones en materia aduanera que se calcan de las otorgadas al SAT para trasladarlas a la ANAM, sino también, reparar en las que no se han trasladado de uno a otro órgano, a pesar de resultar afines a la naturaleza de ambos y que por el principio de subordinación jerárquica del reglamento, debían haberse instrumentado mediante una “Ley de la Agencia Nacional de Aduanas” (que a la fecha no existe) para dotarle de manera detallada de tales facultades y organización propias y no así en supuesto “auxilio” de otro órgano al que ya no se le podría “auxiliar”, si en verdad hubiera sido efectivo y eficiente el traslado del acto de delegación administrativa.
Es por virtud del contenido y alcance la LSAT e incluso la de su exposición de motivos que finalmente queda claro que las atribuciones de dicho órgano desconcentrado le son exclusivas y no prevén que algún otro órgano pueda sustituirle o auxiliarle en su ejercicio, por lo cual coincidimos con el Primer Tribunal Colegiado que dictó la sentencia de marras, en tanto que el RIANAM es contrario a la LSAT y por ende, consideramos que la instrumentación de origen de este órgano desconcentrado contraviene el principios de subordinación jerárquica del reglamento al no ser el resultado de una ley orgánica aprobada en los términos del artículo 90 constitucional.
Lo anterior coincide con lo expresado por el citado Primer Tribunal Colegiado, al señalar que mientras lo dispuesto por la Ley del SAT no sea modificado por un acto formal y materialmente legislativo, las facultades que le fueron otorgadas al SAT no pueden ser ejercidas por un órgano distinto. Por ello, la pretendida dotación o transferencia de las facultades del SAT a la ANAM por virtud de un reglamento interno, que es evidentemente de una jerarquía menor a la de una ley formal y material, resulta ilegal e ineficaz, contraviniendo el principio de subordinación jerárquica.
Comentario finales
En nuestra opinión es plausible que en la tercera sentencia se haya resuelto con tanta contundencia que es inconstitucional la dotación de facultades a la ANAM y sus unidades administrativas en el RIANAM, al violar el principio de subordinación jerárquica del reglamento a la ley, especialmente al ser abiertamente contrario a esta última.
Preocupa desde luego que la falta de apego a los principios constitucionales impida que los actos administrativos que emitan los actuales funcionarios de la ANAM puedan considerarse válidos de origen y ello deja por ahora a nuestra aduana a merced de la ineficacia, pues mientras no se subsanen los vicios de origen en la delegación de sus atribuciones y facultades, han de fluir litigios que dejarán fácilmente sin efectos los supuestos actos de autoridad que lleve a cabo en ejercicios de tales funciones.
Urge enderezar por tanto el estatuto jurídico de la aduana mexicana, ya sea mediante una Ley de la ANAM; o bien, reponiendo las unidades administrativas del SAT que habían estado a cargo de los servicios aduanales y de sus facultades en materia aduanera.
Es clara más que nunca la urgencia administrativa para dotar a la gestión de la aduana de las formalidades legislativas esenciales para que su función sea plenamente válida en la esfera jurídica y cuente con una estructura legal que garantice el ejercicio de sus atribuciones con eficacia, transparencia, rendición de cuentas y bajo el cumplimiento estricto del principio de legalidad.
