La importación de mercancías extranjeras en condiciones comerciales anticompetitivas es un tema que no deben pasar por alto las empresas manufactureras y comercializadoras, entre otras, ya que su práctica trae consecuencias económicas al provocar daño a la industria doméstica, lo cual se confirma, previa investigación que en materia de prácticas desleales de comercio internacional lleve a cabo la Secretaría de Economía (SE), por conducto de la Unidad de Prácticas Desleales Internacionales (UPCI), esto ya sea de oficio o a petición de parte interesada, es por ello que el licenciado Rafael Delgado Alarcón, socio fundador de la firma DEAL Comercio Internacional presenta a IDC Asesor, Fiscal, Jurídico y Laboral un análisis sobre este tópico y de qué se trata el mecanismo que lleva a cabo dicha dependencia para su identificación, comprobación e implementación de medidas para contrarrestarlo, en pro de los sectores afectados, entre otros aspectos de interés.
Antecedentes
Desde los primeros esfuerzos e iniciativas para poner reglas internacionales para el comercio que aseguren que las transacciones se realicen sobre una base justa y aceptable para todos los países, se creó la Carta de la Habana en 1947, la cual evolucionó en el Acuerdo General de Aranceles y Comercio, GATT por su acrónimo en inglés (General Agreement on Tariffs and Trade), estas surgieron con la finalidad de acordar normas para el comercio internacional y su objetivos central, de reducir los aranceles a la importación de mercancías a través de las diversas Rondas de Negociación que fueron logrando progresivamente, entre otros acuerdos, el de la reducción por lo menos del techo arancelario de los países miembros de la organización que se situó en 35 %.
Los avances alcanzados por el GATT, acogidos, mejorados y fomentados por la Organización Mundial de Comercio (OMC), para reducir las barreras arancelarias de sus miembros a lo largo de las rondas de negociación y con la anuencia y apoyo de los 164 países que la integran, ha logrado avances pero no así las ambiciosas metas originales de un comercio mundial libre de cargas arancelarias, dejando en libertad a las economías de implantar límites para mercancías y sectores sensibles de cada uno de ellos.
Tasa NMF
Con independencia de ese ambiente cambiante en el comercio internacional, el tope arancelario consolidado de 35 % de la tasa de nación más favorecida (NMF), en lo general, ha logrado un crecimiento del comercio mundial que no tenía precedentes, pero no así un acuerdo para reducir esa tasa máxima desde 1986.
Sin embargo, tal parece que la naturaleza humana responde a todo intento de establecer normas legales para la convivencia humana, y en particular para el comercio, con enorme creatividad para encontrar las formas para no respetarlas, siempre en aras del beneficio propio.
Conducta anticompetitiva
Las prácticas desleales de comercio internacional (PDCI) se encuadran en esa conducta. Es precisamente ante la existencia de aranceles aún elevados, aunado a la competitividad de los países, que las economías y las empresas recurren a las prácticas desleales de comercio internacional, como una táctica para lograr la penetración en los mercados internacionales, con miras a su permanencia en ellos.
Ante los nocivos efectos de estas conductas para las empresas y sectores productivos nacionales en su conjunto, tanto el GATT como la OMC, integraron en sus códigos de conducta al Acuerdo Antidumping del que México es signatario desde su incorporación al GATT y a la OMC. De hecho, sus normas y procedimientos han sido agregados, al pie de la letra, en nuestra Ley de Comercio Exterior (LCE), asignando a las facultades de la SE las relativas a tramitar y resolver las investigaciones en materia de prácticas desleales de comercio internacional, y determinar las cuotas compensatorias que resulten de dichas investigaciones, esto, en su artículo 5o., fracción VII.
Legislación doméstica
La LCE y su Reglamento (RLCE), en estricto apego al Acuerdo Antidumping de la OMC, dispone en su Título V, que las prácticas desleales de comercio internacional identificadas y tipificadas internacionalmente consisten en la importación de mercancías en condiciones de discriminación de precios o de subvenciones en el país exportador, ya sea el de origen o el de procedencia, que causen daño a una rama de producción nacional de mercancías idénticas o similares.
Discriminación de precios
La discriminación de precios, conocida a nivel internacional como dumping, es aquella en la que se incurre cuando se introducen mercancías al territorio nacional a un precio inferior a su valor normal y a su vez define el valor normal de las mercancías exportadas a México como el precio comparable de una mercancía idéntica o similar que se destine al mercado interno del país de origen en el curso de operaciones comerciales normales.
Hipótesis de dumping
De manera menos técnica, el dumping consiste en importar mercancías a un precio menor al que se venden en el mercado doméstico del país exportador. Sin embargo, esta condición no es tan sencilla como parece ya que puede ser, entre otras hipótesis, que el país exportador no venda esa mercancía en su mercado interno y que solo la produzca para exportación, o que el exportador no sea el país de producción de ella, por lo que la LCE establece otras formas para determinar el valor normal, como es el precio comparable de una mercancía idéntica o similar exportada del país de origen a un tercer país en el curso de operaciones comerciales normales. Este precio deberá ser el más alto, siempre que sea un precio representativo, o el valor reconstruido en el país de origen que se obtiene de la suma del costo de producción, gastos generales y una utilidad “razonable”, los cuales deberán corresponder a operaciones comerciales normales en el país de origen.
Elementos de comprobación
Nada sencillo, considerando que cualquier de las alternativas para la determinación del valor normal de las mercancías implica, sin excepción, obtener información de fuentes acreditadas, documentación fidedigna y datos duros en general que permitan probar la objetividad de ellos para proceder al cálculo de dicho valor, además de innumerables factores adicionales como la temporalidad, ya que la LCE exige que se trate de operaciones comerciales normales que reflejen las condiciones de mercado en el país de origen y que se hayan realizado habitualmente, o dentro de un período representativo, entre compradores y vendedores independientes.
Economía centralmente planificada
Otro aspecto relevante y frecuente, es que las mercancías importadas sean originarias de un país con economía centralmente planificada (es decir de países socialistas) en cuyo caso se tomará como valor normal de la mercancía de que se trate el precio de la mercancía idéntica o similar en un tercer país con economía de mercado, que pueda ser considerado como sustituto del país con economía centralmente planificada para propósitos de una investigación.
Este tema ha sido motivo de constante y ríspida controversia con la República de China, pues desde su adhesión a la OMC se asume como economía de mercado, cuando para fines prácticos y comerciales ello no es aceptable para la mayoría de los países de la OMC, incluyendo a México que en sus resoluciones de investigaciones ha tomado el valor normal de terceros países.
Precio de exportación
El precio de exportación también puede ser motivo de controversia y que no resulte objetivo por existir una vinculación entre el exportador y el importador o un tercero, lo cual es común entre empresas multinacionales, por ejemplo, en este caso la LCE dispone que podrá calcularse sobre la base del precio al que los productos importados se revendan por primera vez a un comprador independiente en el territorio nacional, y en ausencia de ello, se calcularán sobre una base razonable que la autoridad determine.
Subvención o subsidio
En el caso de la subvención o subsidio –supuesto de gran dificultad para su comprobación–, la LCE la define como la contribución financiera que otorgue un gobierno extranjero, sus organismos públicos o mixtos, sus entidades, o cualquier organismo regional, público o mixto constituido por varios países, directa o indirectamente, a una empresa o rama de producción o a un grupo de empresas o ramas de producción y que con ello se otorgue un beneficio o alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios.
Las subvenciones han alcanzado sobre todo un grado de sofisticación y complejidad inusitado, pero no solamente, en países socialistas en los que el Estado es propietario de los recursos naturales y los medios de producción y comercialización de mercancías, lo que hace sumamente complejo la determinación del monto de la subvención, incluso mediante el método del valor reconstruido, en el existe información internacional de las materias primas (commodities) y de las tecnologías y costos de producción.
Existen innumerables variables como tasas de interés, primas de seguro, y aspectos tributarios que los gobiernos usan para subsidiar las exportaciones de las mercancías que consideran de interés nacional, incurriendo con ello en PDCI.
A lo anterior debemos añadir que en algunos casos es posible que sea requisito adicional el demostrar que existe daño a la rama de producción nacional, esto en el supuesto de que el país investigado otorgue reciprocidad en esta condicionante.
En este supuesto la LCE establece que se considera que existe daño cuando se demuestra una afectación material causada a una rama de producción nacional, o una amenaza de detrimento a una rama de producción nacional; o un retraso en la creación de una rama de producción nacional, como consecuencia de una subvención.
Medidas de salvaguarda
Adicionalmente las medidas de salvaguarda son aquellas aplicables cuando es necesario regular o restringir temporalmente las importaciones de mercancías idénticas, similares o directamente competidoras a las de producción nacional en la medida necesaria para prevenir o remediar el daño grave a la rama de producción nacional de que se trate y facilitar el ajuste de los productores nacionales. Estas se impondrán únicamente cuando se haya constatado que las importaciones han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional de que se trate.
Las medidas de salvaguarda podrán consistir, entre otras, en aranceles específicos o ad-valorem, permisos previos o cupos, o alguna combinación de los anteriores. Serán siempre temporales y se tendrán que compensar al país al que aplican si así se acordó en algún tratado de libre comercio celebrado con ese país.
Para la determinación de daño grave o amenaza de daño grave se debe comprobar su relación causal con el aumento de las importaciones, eliminando causales ajenas, por ejemplo, la inflación; y para su establecimiento, se realizará una investigación conforme al procedimiento administrativo previsto en la LCE y su reglamento.
Procedimiento
Para acreditar que existe discriminación de precios (dumping) o de subvenciones (subsidios) el daño, y la relación causal entre ambos, incluso el establecimiento de cuotas compensatorias se debe efectuar una investigación conforme al procedimiento administrativo previsto en la LCE y RLCE.
Solicitud de inicio
El primer paso es solicitar a la SE el inicio de la investigación, misma que puede ser presentada por organizaciones legalmente constituidas, entre estas, las cámaras o asociaciones de empresas; personas físicas o morales productoras de las mercancías idénticas o similares a aquellas que se estén importando o pretendan importarse en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional.
Solicitantes
Los solicitantes deben ser representativos de cuando menos el 25 % de la producción total de la mercancía idéntica o similar, o directamente competidora, producida por la rama de producción nacional. Este requisito en ciertos casos impide que las empresas Pymes puedan solicitar el inicio de investigaciones.
Resolución
Dentro de un plazo de 25 días, la SE determina si acepta la solicitud y declara el inicio de la investigación mediante la resolución respectiva que se publica en el DOF.
En este supuesto, es frecuente que los exportadores extranjeros en condiciones de PDCI, se dan por enterados y se registran disminuciones de las importaciones. No obstante, también es una posibilidad que la SE solicite más información a los solicitantes, incluso deseche la solicitud si no está debidamente sustentada.
Resolución Preliminar
Dentro de un plazo de 90 días, posteriores, a la publicación de la resolución de inicio de la investigación en el DOF, la SE dictará la Resolución Preliminar, mediante esta se puede:
- determinar cuota compensatoria provisional, siempre que hayan transcurrido por lo menos 45 días después de la publicación de la resolución de inicio de la investigación en el DOF
- NO imponer cuota compensatoria provisional y continuar con la investigación administrativa, o
- dar por concluida esta investigación, cuando no existan pruebas suficientes de la discriminación de precios o subvención, del daño alegado o de la relación causal entre ambos
En el mejor de los escenarios, cuando las sucesivas etapas del procedimiento se cumplimentan adecuadamente con la información suficiente y elementos de prueba sólidos, se procede de acuerdo con lo que se ilustra en el diagrama de flujo que se muestra enseguida.
Desglose
Las etapas clave se señalan con cuadros en color verde son las siguientes:
- inicio de la investigación, antes descrito
- resolución preliminar, de esta pueden resultar, la no imposición de cuotas compensatorias y la continuidad de la investigación; la imposición de cuota compensatoria provisional que puede ser garantizada por los importadores mediante las garantías constituidas conforme al CFF, entre otras opciones
- resolución final, de igual forma esta resolución puede imponer una cuota compensatoria definitiva que será determinada con precisión en términos de porcentaje, cuota fija por unidad de medida y aun diferenciada para cada exportador de los denunciados, atendiendo al margen de discriminación determinado para cada uno de ellos. No se puede descartar que la resolución final se expida también en términos de no imponer cuota compensatoria
El procedimiento total en términos de LCE toma 210 días, no obstante puede prolongarse por un plazo mayor dependiendo de diversos factores derivados de la complejidad de cada caso, la presentación de pruebas supervenientes, celebración y acuerdos en las audiencias conciliatorias, comparecencia de las partes y otros.
Como alternativa a una cuota compensatoria, el procedimiento puede arrojar compromisos de exportadores y gobiernos en donde se comprometan voluntariamente a modificar sus precios o cesar sus exportaciones; o si el gobierno del país exportador elimina o limita la subvención de que se trate. Esta opción ya se ha dado en México e implica, por supuesto, un seguimiento puntual de su cumplimiento.
Una vez determinada una cuota compensatoria definitiva, las partes interesadas podrán solicitar a la SE que resuelva un procedimiento de Cobertura de Producto para determinar si una mercancía específica, clasificada en la misma fracción arancelaria, pero que se estima que no incurre en la práctica desleal, está sujeta a dicha cuota compensatoria. En caso de que esta solicitud resulte procedente, se da inicio al procedimiento dentro de los 20 días siguientes a la presentación de la solicitud y se emitirá la resolución final dentro de los 60 días contados a partir de su inicio y deberán publicarse en el DOF.
Mención especial en esta materia merece la UPCI, a cuyo cargo se encuentra la gestión de los casos de denuncia de los productores nacionales. Esta unidad administrativa de la SE, constituye en un aliado de los denunciantes en todo caso, inclusive en aquellos en los que exportadores nacionales son investigados en extranjero por la misma presunción.
La UPCI se ha destacado a nivel internacional, por su actuación estrictamente apegada a las normas y procedimiento de la OMC y la LCE.
De conformidad con las Reglas y Criterios de Carácter General en materia de Comercio Exterior de la SE, las resoluciones definitivas que imponen cuotas compensatorias se incluyen en el Anexo 2.5.1 en el que se identifican las fracciones arancelarias de la Tarifa arancelaria, en las cuales se clasifican las mercancías cuya importación está sujeta al pago de cuotas compensatorias. Este se actualiza cada seis meses y constituye un elemento indispensable para importadores y exportadores.
Consideraciones finales
La LCE es reglamentaria del artículo 133 constitucional y su conocimiento resulta indispensable para las operaciones de comercio internacional considerando que su objeto es regular y promover el comercio exterior, incrementar la competitividad de la economía nacional, propiciar el uso eficiente de los recursos productivos del país, integrar adecuadamente la economía mexicana con la internacional, defender la planta productiva de prácticas desleales del comercio internacional.
El mecanismo de defensa contra PDCI en México se ubica en los Títulos V (Prácticas desleales de comercio internacional) de la LCE, y VI (Procedimiento en materia de prácticas desleales de comercio internacional) del RLCE.
Los productores nacionales, en el curso de sus actividades regulares de comercio internacional, conocen y aplican las disposiciones de dichos ordenamientos en temas de aranceles, regulaciones y restricciones no arancelarias, normalización entre otras. Sin embargo, ante la creciente amenaza de la PDCI, requieren de conocimiento profundo de lo relativo a ellas. Esto demanda el asesoramiento de especialistas altamente calificados no solamente en materia legal, sino en economía, contabilidad y costos. Afortunadamente, en México se cuenta con un número importante de estos.
Si bien, es cierto que los procedimientos de defensa implican inversiones importantes generalmente no asequibles a las Pymes, también lo es que las agrupaciones de empresas en cámaras y asociaciones pueden aminorar las cargas individuales y con ello tener acceso a los medios de defensa.
