En seguimiento al tema sobre las investigaciones que en materia de prácticas desleales al comercio internacional lleva a cabo la Secretaría de Economía (SE) por conducto de la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales de dichas prácticas y en su caso, si han causado o amenazan causar daño a la producción nacional, de nueva cuenta el licenciado Rafael Delgado Alarcón, socio fundador de la firma DEAL Comercio Internacional presenta a IDC Asesor Fiscal, Jurídico y Laboral un análisis respecto a las denuncias de estas prácticas, e incluso el procedimiento a seguir.
Generalidades
La toma de decisiones para proceder a denunciar y solicitar una investigación contra prácticas desleales de comercio internacional no es cosa fácil aun cuando las causas que las motivan son con frecuencia, un grito desesperado de las empresas, de sectores productivos en su totalidad y aún de los gobiernos, ante sus nefastos efectos.
Los factores que inciden en la planta productiva nacional como consecuencia de ellas se manifiestan clara y oportunamente en la forma de reducción de las ventas, de los márgenes de utilidad, de la plantilla laboral y no pocas veces con el irremediable cierre de centros de producción y trabajo.
Como hemos mencionado en textos anteriores las prácticas desleales de comercio internacional, definidos como la discriminación de precios (dumping) y las subvenciones (subsidios a la exportación) resultan en consecuencias económicas serias al provocar daño o amenaza de daño a la industria nacional, en primera instancia y al Estado mismo en términos de recaudación fiscal y, por supuesto, en otros ámbitos como el social, por la reducción en la creación de empleos.
Sin embargo, no todos los sectores de una nación padecen por dichas prácticas, el sector comercial se ve favorecido por mayores opciones de proveeduría y los bajos costos de adquisición que propician el incremento de las utilidades y aún a los consumidores que, aunque no en la misma proporción, se benefician de una amplia variedad de bienes a precios reducidos y con frecuencia absurdos en una economía de libre mercado que, si bien es cierto que las mercancías importadas no siempre son de la mejor calidad, hay que apuntar que en una economía como la nacional, la mayoría de las decisiones de compra se hacen en razón del precio dejando muy detrás las consideraciones de calidad, duración, marca legítima y prestigio.
Ante tales hechos la Ley de Comercio Exterior (LCE) contempla y tipifica en nuestra legislación nacional esas conductas en armonía con la legislación internacional y los acuerdos celebrados por México, tanto de índole multilateral en el seno de la Organización Mundial de Comercio (OMC), como en los acuerdos y Tratados de Libre Comercio, en todo ese amplio contexto, que puede propiciar otras prácticas no menos nocivas como son las monopólicas y el acaparamiento. Es por ello que la legislación y las normas están diseñadas para equilibrar ambos extremos de la balanza mediante la compensación de la práctica desleal, que no es una sanción, mientras exista y persista, la cual debe ser precisamente calculada y determinada, esta puede ser objeto de modificaciones a lo largo de su vigencia.
Procedimiento de denuncia y solicitud de investigación
El largo y laborioso camino para la eventual solución a la afectación de las empresas y sectores productivos, principia al denunciar y solicitar el inicio de una investigación del hecho concreto a la UPCI de la SE, que es la autoridad administrativa encargada de llevar a cabo el procedimiento de investigación en materia de prácticas desleales de comercio internacional, en su modalidad de discriminación de precios. El procedimiento está regulado por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, el Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (Acuerdo Antidumping), la LCE y el Reglamento de la Ley de Comercio Exterior (RLCE).
Los solicitantes pueden ser las organizaciones legalmente constituidas, tales como empresas, grupos de empresas de la misma rama industrial, asociaciones o cámaras según sea el caso, y que aporten información y pruebas fehacientes documentales, estadísticas que sustenten cualitativa y cuantitativamente la hipótesis de la existencia de estas, sin soslayar el hecho de que los solicitantes deben ser representativos de cuando menos el 25 % de la producción total de la mercancía idéntica o similar, o directamente competidora, producida por la rama de producción nacional (art. 50, LCE).
Adicionalmente la LCE en su artículo 49 dispone que los procedimientos de investigación en materia de prácticas desleales de comercio internacional pueden ser iniciados de oficio, en circunstancias especiales, en aquellos casos en que la propia SE tenga pruebas suficientes de la discriminación de precios o de subvenciones, incluso del daño y de la relación causal o a solicitud de parte. En nuestro país la mayoría de los casos que han derivado en la imposición de cuotas compensatorias se han iniciado a solicitud de parte interesada, aunque existen también aquellos de especial relevancia iniciados de oficio. Para este efecto se integra un expediente administrativo, conforme al cual se expedirán las resoluciones administrativas que correspondan.
Para presentar la solicitud se debe manifestar por escrito ante la UPCI y bajo protesta de decir verdad, los argumentos que fundamenten la necesidad de aplicar cuotas compensatorias o medidas de salvaguarda. En dicha solicitud se debe cumplir con los requisitos previstos en el Título VI del RLCE. Además, se debe acompañar al escrito los formularios que para tal efecto ha establecido la SE, a través de la UPCI.
Formalidades
Anteriormente, la solicitud de investigación se presentaba mediante escrito libre y era frecuente que la autoridad requiriese recurrentemente información adicional indispensable para determinar la existencia de la solidez del caso para iniciar una investigación. En la actualidad la solicitud se debe realizar mediante el llenado de un extenso formato específico para el caso, cumpliendo con la información determinada en el artículo 75 de la LCE, acompañado de tres igualmente extensos anexos con información relevante.
El formulario y anexos puede consultarse en el siguiente enlace.
Dada la amplitud del espectro de la información requerida, así como la naturaleza que tiene, este es un factor que provoca la indecisión para interponer el procedimiento por empresas que resguardan celosamente sus secretos industriales, situación financiera, proveedores, clientes, patentes, marcas, costos, tecnología, derechos de autor, volúmenes de producción, importaciones y exportaciones, de manera enunciativa más no limitativa.
Para este efecto el procedimiento determina que los datos sensibles para los solicitantes, se presenten de manera confidencial, a los cuales no tienen acceso las contrapartes, y en separadamente se incluye una versión pública que si se hace del conocimiento de las partes interesadas. Ambas versiones forman parte del expediente administrativo resguardado por la UPCI, la que cumple cabalmente con esta responsabilidad.
Participación de terceros
También se conmina a otras personas consideradas partes interesadas para que de manera optativa llenen un formulario con la información que a su derecho convenga, estas pueden ser importadoras y exportadoras de la mercancía objeto de investigación; las personas morales extranjeras que tengan un interés directo en la investigación de que se trate, y las que tengan tal carácter en los tratados o convenios comerciales internacionales; para los que existen de igual modo formularios específicos que la autoridad solicita que sean requisitados a dichas partes interesadas que manifiesten su intención de participar en el procedimiento.
Solicitud de inicio
A partir de la presentación de la solicitud la SE debe ajustarse a los plazos de 25 días, para aceptar la solicitud y declarar el inicio de la investigación mediante la resolución respectiva; o de 17 días, para requerir a la solicitante mayores elementos de prueba o datos. Estos deben proporcionarse dentro de un plazo de 20 días contados a partir de la recepción de la prevención. Si los elementos adicionales requeridos resultan satisfactorios para la SE, se procede a la declaración de inicio. Si no resultan aceptables o no se proporcionan en tiempo y forma los elementos y datos adicionales requeridos, se tendrá por abandonada la solicitud y se notificará personalmente al solicitante.
La SE también puede desechar la solicitud de investigación dentro de un plazo de 20 días, mediante la resolución respectiva, en aquellos casos en los que no se cumpla con los requisitos previstos en la legislación aplicable y esta se notificará a las partes interesadas de que tenga conocimiento.
Aceptación de la solicitud
La resolución por la que se acepta la solicitud de parte interesada o de oficio y por la que se declara el inicio del procedimiento administrativo de investigación antidumping, se publica en el DOF, y es en este punto en el que se hace del conocimiento público, es por ello que esta resolución constituye, de facto, un primer acto que tiene el efecto en esos casos de un “aviso” o “alerta” para quienes incurren en la práctica desleal. Resulta interesante observar que, como consecuencia, no es extraño que se registren ante tales publicaciones, reducciones en los volúmenes de importación de las mercancías investigadas.
Notificación
La LCE establece en su artículo 53 que partir del día siguiente a aquel en que se publique la Resolución de inicio, la SE deberá notificar a las partes interesadas de que tenga conocimiento para que comparezcan a manifestar lo que a su derecho convenga acompañada de copia de la solicitud presentada y de los anexos que no contengan información confidencial o, en su caso, de los documentos respectivos tratándose de investigaciones de oficio.
Las partes interesadas a quienes se envíen los formularios utilizados en una investigación, cuentan con un plazo de 23 días para que presenten los argumentos, información y pruebas conforme a lo previsto en la legislación aplicable. Los plazos dados a las partes interesadas se contarán a partir de la fecha de recibo del formulario, el cual a tal efecto se considerará recibido cinco días después de la fecha en que haya sido enviado al destinatario o transmitido al representante diplomático competente del gobierno del país del exportador, o en el caso de un territorio aduanero distinto, a un representante oficial del territorio exportador.
Aceptación de la solicitud de inicio
Una vez publicada en el DOF la resolución por la que se acepta la solicitud de parte interesada y se declara el inicio del procedimiento administrativo de investigación antidumping, los solicitantes pueden considerar que han obtenido un importante logro en su defensa contra estas prácticas desleales; sin embargo, este hecho es solamente la primera batalla de una larga guerra por delante.
Audiencias conciliatorias
A continuación se podrán llevar a cabo audiencias conciliatorias, reuniones de información técnica, posibles visitas de verificación, reuniones previas y una audiencia pública en la que comparecen todas las partes interesadas. Sobra referir que tales actividades demandan la intervención de los responsables de áreas clave de las empresas y organizaciones solicitantes y generalmente de asesores especializados en áreas técnicas del giro industrial de que se trate, finanzas, costos, mercados internacionales, producción y consumo, transporte y comercio internacional entre otras. Ello implica también la asignación de recursos suficientes.
Resolución Preliminar
El artículo 57 de la LCE dispone que a partir del día siguiente de la publicación en el DOF de la Resolución de inicio de la investigación, la SE cuenta con plazo de 90 días para dictar la Resolución preliminar, mediante la cual podrá:
- determinar cuota compensatoria provisional
- no imponer cuota compensatoria provisional, y continuar con la investigación administrativa, o
- dar por concluida la investigación administrativa cuando no existan pruebas suficientes de la discriminación de precios o subvención, del daño alegado o de la relación causal entre ambos
Esta resolución se publica en el DOF y se notifica a las partes interesadas de que tenga conocimiento.
Resolución final
Una vez terminada la investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional, la SE someterá a la opinión de la Comisión de Comercio Exterior, como órgano de consulta obligatoria de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal e integrada por representantes de todas ellas, para que emita su opinión sobre el proyecto de Resolución final (art. 58, LCE).
En este punto el éxito de la denuncia y solicitud se percibe más cerca aunque no se ha alcanzado aún.
El artículo 59 de la LCE prevé que habrá de transcurrir un plazo de 210 días, contados a partir del día siguiente de la publicación en el DOF de la Resolución de inicio de la investigación, para que la SE dicte la Resolución final, mediante la cual esta dependencia resolverá tres posibles escenarios:
- imponer cuota compensatoria definitiva. El éxito del procedimiento
- revocar la cuota compensatoria provisional, la cual pude resultar superior o inferior a la preliminar con las consecuentes implicaciones
- declarar concluida la investigación sin imponer cuota compensatoria, la que representa que los elementos de prueba no fueron suficientes para demostrar la existencia de la práctica desleal, el daño o amenaza de daño a la industria nacional
De la misma forma, por supuesto, para todos los efectos legales la Resolución final debe publicarse en el DOF, y posteriormente notificarse a las partes interesadas de que se tenga conocimiento.
Comentarios finales
Al analizar a profundidad este complicado tema, que está intrínsecamente relacionado con temas de legislación nacional e internacional, aspectos macro y micro económicos de las economías, factores de producción de materias primas, “commodities”, precios internacionales, tecnologías diferenciadas y literalmente, cientos de componentes adicionales, no extraña que las empresas en lo individual pocas veces estén en posibilidad de tomar la decisión de denunciar una práctica desleal de comercio internacional e involucrarse en lo aquí apenas esbozado.
Es por ello que la opción de proceder de manera colegiada resulta más asequible, no solo por la inversión requerida sino por la representatividad mínima requerida del 25 % de la producción total de la rama de producción nacional, que pocas empresas medianas y pequeñas pueden alcanzar. Esta realidad proyecta la idea de que estos procedimientos de legítima defensa para las empresas nacionales están diseñados exclusivamente para la gran empresa.
Por otra parte, es prudente anotar que la duración y complejidad de los procedimientos de solicitud de investigación y denuncia de prácticas desleales de comercio internacional no son consecuencia de excesiva burocracia o de oídos sordos al Acuerdo Internacional de Facilitación del Comercio, ya que en cada uno de ellos está de por medio el respeto a las normas que aseguran el intercambio de mercancías entre empresas de diversos países, con economías igualmente distintas con un denominador común, los consumidores, trabajadores, y personas en general que dependen de las buenas prácticas comerciales que se interpretan de manera muy diversa hoy en día en el comercio internacional.
