Reformas al Procedimiento Administrativo Ambiental

El 27 de septiembre de 2017 el Senado de la República aprobó la reforma al Título Sexto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), que establece lineamientos en materia de actos de inspección y vigilancia, así como en lo relativo a sanciones administrativas, a lo que se espera que la Cámara de Diputados la apruebe, nos comenta el licenciado Federico Ruanova Guinea, coordinador del grupo de práctica ambiental y de recursos naturales de Baker Mckenzie.

Cuando se promulgó la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA), se citan sanciones muy severas para quienes infringieran sus disposiciones. La multa máxima que señala el citado ordenamiento, es de 7,500,000 UMA’S, que equivalen a aproximadamente $562,000,000.00, mientras que la multa máxima establecida por la LGEEPA es de 50,000 UMA’S ($3,750,000.00). Esta diferencia podría convertir a la ASEA en inconstitucional, ya que por un lado, una empresa de almacenamiento de petrolíferos pueda hacerse acreedora a una multa gigante por no presentar o actualizar cierta documentación ambiental y por el otro, una manufacturera que contamine un río con una sustancia tóxica tendría que pagar una multa mucho menor. En otras palabras, no es equitativa.

Las sanciones establecidas por la ASEA podrían reducirse; sin embargo, esto es poco factible si tomamos en cuenta los efectos ambientales que pueden generarse por las actividades que realiza el sector de hidrocarburos, tales como la exploración y explotación de petróleo y gas natural en zonas marinas y terrestres en donde los riesgos de contaminación están siempre presentes. De ahí que sea más viable modificar la LGEEPA y equilibrar las penalizaciones entre ambas.

Por otro lado, hay muchos aspectos de la reforma a la LGEEPA que deben de destacarse, a continuación los más relevantes:

• reglas de procedimiento aplicables a estados y municipios, la reforma señala que para verificar y comprobar el cumplimiento de las disposiciones ambientales, la federación, los estados, la Ciudad de México y los municipios se sujetarán a las formalidades previstas en el Título Sexto de este ordenamiento en el ámbito de su competencia, es decir, las autoridades ambientales estatales y municipales tendrán que adecuar sus ordenamientos para incorporar reglas de procedimiento iguales a las que establece dicha ley
  
• presunción de inocencia: se incorpora este principio en materia administrativa; generalmente este es aplicable en ámbito penal, pero ahora se exigirá a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) que en todos los actos de investigación y vigilancia aplique este principio y que no emita juicios condenatorios de manera premeditada o anticipada. Esto se traduce a que la Profepa tendrá la obligación de probar de manera clara si una persona física o moral está causando un daño al ambiente para poder sancionarla conforme a la ley
  
• responsabilidad por daño al ambiente: la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental (LFRA) define al daño al ambiente como la pérdida, cambio, deterioro, menoscabo, afectación o modificación adversos y mensurables de los hábitats, de los ecosistemas, de los elementos y recursos naturales, de sus condiciones químicas, físicas o biológicas, de las relaciones de interacción que se dan entre estos, así como de los servicios ambientales que proporcionan
  Hay dos elementos en esta definición que deben ser tomados en cuenta. El primero es que la pérdida, deterioro, menoscabo, afectación o modificación debe de ser adversa o contraria al equilibrio ecológico. Y el segundo, tiene que ser medible para efecto de brindar seguridad jurídica a quien se le acuse de causarlo. Si falta uno de estos dos elementos, se puede argumentar que no hay daño al ambiente.
  

  Cabe mencionar que la LFRA también establece que, si se dan los siguientes supuestos, no estaremos en presencia de un daño al ambiente:

• si no es adverso por haber sido expresamente manifestado por el responsable y explícitamente identificado, delimitado en su alcance, evaluado, mitigado y compensado mediante condicionantes, y autorizado por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), previamente a la realización de la conducta que lo origina, mediante la evaluación del impacto ambiental o su informe preventivo, la autorización de cambio de uso de suelo forestal o algún otro tipo de autorización análoga expedida por dicha Secretaría
  
• si no se rebasan los límites previstos por las disposiciones que en su caso prevean las leyes ambientales o las normas oficiales mexicanas
  

  Volviendo a la reforma, tenemos que toda persona física o moral que con su acción u omisión ocasione directa o indirectamente un daño ambiental, será responsable y estará obligada a la reparación de los daños, o bien, cuando la reparación no sea posible a la compensación ambiental que proceda, en los términos de la LFRA. Es importante resaltar que cuando se causa un daño al ambiente lo primordial es repararlo y compensarlo; y la prioridad no es necesariamente la de sancionar al causante, aunque esta se da por violaciones a las leyes ambientales en general, se cause o no un daño.

• etapas del procedimiento: la reforma prevé tres etapas en materia de procedimiento administrativo:
  
  • investigación: inicia con el acuerdo de admisión de la denuncia ciudadana o con la actuación oficiosa de la autoridad y concluye con el acuerdo de cierre de esta etapa e incluye todo el procedimiento de inspección. La reforma introduce la figura de la queja para los casos en que se recibe información de la ciudadanía sobre infracciones y daños ambientales por Internet u otros medios que no cumplen con los requisitos de una denuncia. Esto le permitirá a la Profepa recabar y analizar información para la actuación preventiva, sin necesidad de iniciar procedimientos y expedientes de denuncia.
    Toda persona, grupos sociales, organizaciones no gubernamentales, asociaciones y sociedades podrán presentar queja o denuncia ante la Profepa o la autoridad administrativa correspondiente, con respecto a todo hecho, acto u omisión que produzca o pueda producir daños ambientales o contravenga las leyes ambientales
  • instrucción: empieza inicia con el acuerdo de inicio de instrucción y termina con el cierre. Por lo que toca al emplazamiento, la autoridad debe de poner a disposición de los interesados el expediente administrativo completo, las actas, las constancias de investigación, los medios de prueba que consten en el mismo, y en su caso la denuncia ciudadana, concediendo un término de 15 días hábiles para que expongan lo que a su derecho convenga y, en ese supuesto, aporten las pruebas que consideren procedentes en relación con los hechos, imputaciones y a la actuación de la autoridad.
  • Un aspecto muy importante de la reforma es que transcurrido el plazo de dos meses de levantada un acta de inspección o verificación, sin que la autoridad haya acordado el inicio de la etapa de instrucción (con la notificación del emplazamiento), precluirá su derecho para emitirlo y se entenderá como cerrada la instrucción, es decir, se tendrá como concluido el procedimiento sin responsabilidad para el inspeccionado.
  • En lo concerniente a los alegatos, al día siguiente de desahogadas las pruebas ofrecidas, o transcurrido el plazo concedido para ello, sin que se haya hecho uso de ese derecho, se pondrán a disposición las actuaciones, para que, en un plazo de tres días hábiles, presenten por escrito sus alegatos. También reviste gran relevancia en esta reforma el que en el escrito de alegatos se pueda solicitar la celebración de una audiencia pública para presentar oralmente sus argumentos, la que se llevará a cabo dentro de los 15 días siguientes, y la que la autoridad escuchará de manera directa a los interesados sin posibilidad de delegar esta función en servidor público diverso. Aunque lo que se acuerde en dicha reunión no será vinculante, si obligará al delegado de la Profepa escuchar de viva voz al inspeccionado y a valorar sus argumentos
• resolución y ejecución: comienza con la resolución administrativa y termina al ser notificada a los interesados. A partir de la emisión de la resolución o acto, la Profepa deberá notificarlo en un plazo máximo de 15 días hábiles. El documento deberá contener en texto íntegro de la resolución o acto, su fundamento legal y deberá señalar los medios de defensa que tendrá el gobernado para impugnarlos
  

  Igualmente, es destacable lo relativo a la responsabilidad de los actores y la referente a las sanciones:

• responsabilidad de personas morales: serán administrativamente responsables por el incumplimiento de las obligaciones previstas en las leyes ambientales, reglamentos, normas, licencias, autorizaciones, permisos y concesiones que sean exigibles o aplicables, adicionalmente también lo serán por las infracciones y daños de sus representantes, administradores, gerentes, directores, empleados y quienes ejerzan el dominio funcional de las operaciones violatorias o dañosas en el momento en que actúen en el ejercicio de sus funciones, en representación o bajo el amparo o beneficio de la persona moral, o bien, cuando ordenen o consientan la realización de las conductas dañosas. Tratándose de actos de terceros, las personas que se valgan de ellos, los determinen o contraten para realizar una conducta constitutiva de infracción, serán administrativamente responsables
  
• responsabilidad de personas físicas: quienes desempeñen por sí la acción u omisión constitutiva de la infracción, las que las realicen conjuntamente, las que las lleven a cabo sirviéndose de otro y las que determinen a otro realizar la conducta
  
• multas: es en esta parte en la que la reforma pretende ya guardar congruencia con la ASEA, pues la multa que podría imponerse una persona moral que viole la normatividad ambiental puede ir de 200 a 7,500,000 UMA’S al momento de imponer la sanción. Las personas morales serán administrativamente responsables por el incumplimiento de las obligaciones previstas en las leyes ambientales. La reforma introduce la posibilidad de sancionar económicamente a personas físicas (como ya lo hace la LFRA) con multas que pueden ir de 300 a 50,000 UMA’S. Será interesante ver si en el futuro puede darse el caso de que una empresa sea multada junto con personas físicas empleadas por esta si se acredita que han causado un daño al ambiente. Es importante mencionar que las multas ya no podrán revocarse. La reconsideración se limitará a un 50 % del monto. La Profepa podrá conmutar multas para realizar actividades de remediación, reforestación, restauración, así como reparación del daño y pasivos ambientales, acciones de educación y prevención ambiental y adquisición e instalación de equipamiento para la procuración de justicia ambiental
  
• otras sanciones: además de multas, la Profepa podría imponer cualquiera de las siguientes: amonestación si no hay daño al ambiente, clausura temporal total o definitiva; arresto administrativo hasta por 36 horas; decomiso de muestras, sustancias, materiales, ejemplares, partes, derivados de productos o subproductos de especies de flora o de fauna silvestre, su material genético, recursos forestales, bienes, vehículos, utensilios e instrumentos directamente relacionados con las infracciones o daños, suspensión o revocación de concesiones, licencias, permisos o autorizaciones; demolición de obras o instalaciones o el retiro de las necesarias para que se ejecute la reparación del daño ocasionado al ambiente
  
• denuncia penal: cuando se trate de delitos contra el ambiente y la gestión ambiental, la Profepa tendrá carácter de ofendida, representará a la víctima colectiva y coadyuvará con el Ministerio Público en la solicitud y determinación de la reparación y compensación del daño ocasionado al ambiente en los términos del Código Nacional de Procedimientos Penales y la LFRA. Esto sin perjuicio de la intervención que pueda hacer la víctima o el ofendido directo del ilícito, por sí mismo o a través de su representante legal. La misma calidad tendrán en su ámbito de competencia las autoridades administrativas facultadas por ley para inspeccionar en las entidades federativas

Conclusiones preliminares

Es muy probable que la Cámara de Diputados apruebe esta reforma. De ser así, entrará en vigor a los 180 días naturales de haber sido publicada en el DOF. Ahora más que nunca será importante que las empresas que tienen procesos que pueden afectar al medio ambiente, revisen bien sus sistemas de prevención y tomen las medidas necesarias para estar siempre en cumplimiento con sus obligaciones legales.