En sesión del 15 de noviembre de 2017, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al resolver el amparo en revisión 1359/2015 ordenó al Congreso de la Unión expedir una ley que regule el gasto en publicidad oficial antes del 30 de abril de 2018.
Lo anterior, para dar cumplimiento a la reforma constitucional publicada el 10 de febrero de 2014, en donde se estableció que antes del 30 de abril de 2014 el poder legislativo debía emitir la legislación en dicha materia, lo cual hasta el momento no ha sucedido.
Por ello, Campaña Global por la Libertad de Expresión A19, A.C. (Artículo 19) promovió un amparo en contra de la omisión legislativa o “parálisis legislativa”, como se le denominó por la quejosa.
El juez de Distrito del conocimiento decidió no entrar el estudio del asunto porque estimó que se trataba de un caso en materia electoral y que de ordenarse legislar, se beneficiaría a todos los ciudadanos, lo que resultaría contrario al principio de relatividad, que dicta que las sentencias de amparo solo deben beneficiar a quien promovió el juicio. Ante esas circunstancias, Artículo 19 interpuso un recurso de revisión, el cual fue atraído por la SCJN.
El ministro ponente en la revisión, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea propuso que el asunto podía ser estudiado por medio del juicio de amparo porque con este se pueden proteger los derechos fundamentales de naturaleza colectiva o difusa. Por ejemplo, la educación, vivienda y salud.
Dichas prerrogativas al no ser estrictamente individuales, involucran a más personas por ende no es posible protegerlos sin beneficiar a personas ajenas al mismo; consideró que debía reinterpretarse el principio de relatividad para que sea compatible con el fin del juicio de amparo, que es la protección de todos los derechos fundamentales.
Se puntualizó que todas las autoridades deben respetar la constitución federal, por lo que cuando existe un mandato constitucional, el Congreso de la Unión no está facultado para decidir si legisla o no.
Los tribunales de amparo pueden obligarlo a cumplir, ya que estos tienen la potestad de analizar la constitucionalidad tanto de las leyes como de las omisiones y ordenar la restitución de derechos de los quejosos cuando estos son violentados.
Se determinó que la omisión viola la libertad de expresión, de prensa y de información. Se necesita de medios de comunicación libres, que transmitan a los ciudadanos todo tipo de opiniones, para ello es indispensable contar con ingresos económicos suficientes.
La falta de regulación en la publicidad oficial genera un ejercicio arbitrario del presupuesto en comunicación social, lo que restringe indirectamente a la libertad de expresión.
Así, se concedió el amparo para el efecto de que el Congreso de la Unión emita una ley que regule la publicidad oficial y con ello cumpla con el mandato previsto en la reforma constitucional citada.
En esa misma línea, IDC Asesor Fiscal, Jurídico y Laboral sostuvo una entrevista con el maestro José Ignacio Morales Simón, secretario de estudio y cuenta de la Ponencia del Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien respondió a los siguientes cuestionamientos sobre este vital tema.
¿Qué es una omisión legislativa y qué tipo de consecuencias pueden tener?
Se da cuando el Congreso tiene el deber de legislar e incumple con ese deber. La Corte ha distinguido entre omisiones totales y parciales, puede ser que haya incumplido total o parcialmente con ese deber. Sin embargo, lo más importante y lo que detona que se pueda hablar de omisiones legislativas, es que exista un deber u obligación; es decir, no cada vez que no actúa un legislador podemos hablar de una omisión legislativa propiamente dicha, sino que tiene que haber un deber con el que haya incumplido el legislador y eso es lo que permite que estemos ante omisiones legislativas.
¿Es el amparo un medio para atacar las omisiones legislativas en la normatividad o hay otros mecanismos?
Existen otros mecanismos, de hecho antes de esta sentencia en la que se abrió también el amparo indirecto, ya se permitían acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales para impugnar omisiones legislativas, pero eso generaba un desajuste porque las autoridades tenían mecanismos para poder obligar al legislador a que cumpliera con sus deberes constitucionales y en cambio los ciudadanos no.
Una de los efectos positivos que surgió con esta sentencia es poder palear este desequilibrio, con el amparo. A partir del precedente, ya se pueden impugnar a través del amparo indirecto las omisiones legislativas y señalarlas como acto reclamado, siempre y cuando haya un deber expreso en la constitución federal de tener que legislar y se haya incumplido con el mismo.
¿Qué tipo de interés se debe tener para poder solicitar un amparo contra una omisión legislativa?
Como es amparo indirecto, se trataría de un interés legitimo.
¿La expedición de la ley puede ser el único efecto que conlleve la concesión de un amparo por una omisión legislativa?
Eso no se discute para todos los tipos de omisiones, pero en principio sí, porque es el legislador quien debe cumplir con esa omisión y entonces la única autoridad que está legitimada para emitir leyes y cumplir con ese deber, es el propio congreso. Por lo tanto, la Corte no puede hacer las veces del legislativo y efectuar esas funciones.
En la presente sentencia solo hablamos de omisiones totales, respecto a las parciales no nos hemos pronunciado; en principio parecería que es el mismo remedio, pero podría ser discutible. Por lo que es importante distinguir los dos tipos de omisiones y aclarar que en el asunto expresamente se dice que dicho efecto se va a aplicar a las totales y ya veremos cuáles son para las parciales.
¿Es necesaria una acción colectiva para combatir una omisión legislativa?
Depende de que entiendas por acción colectiva. Una de las cosas más interesantes de la reforma al amparo es que ahora se permiten este tipo de amparos que parece que no solamente representan los intereses jurídicos de una sola persona, sino que ahora se apertura al interés legitimo, a la colectividad como tal.
Lo importante es que no funciona como acción colectiva en sentido estricto porque no es que venga una persona en representación de una colectividad a proteger sus intereses, sino que se protegen los intereses del quejoso que es parte de esa colectividad e indirectamente se puede beneficiar al resto, pero no sé si pudiéramos llegar denominarlo amparo colectivo.
Lo destacable es que ya se puede beneficiar a más personas con la concesión de un amparo; así, podemos afirmar que tiene ese efecto: proteger derechos colectivos que antes no se podían proteger, pero es parte de lo complejo del amparo, que seguimos operando con un lenguaje o lógica de un amparo individual para proteger este tipo de derechos e intereses.
¿Qué tipo de sanciones deberían existir para los legisladores por faltar a sus deberes?
Creo que la apuesta de la sentencia, es optar por el estado constitucional de derecho, respetar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y que quede claro que los legisladores deben cumplir con sus deberes constitucionales, y el mensaje que manda la sentencia es justamente ese.
Qué pasará si incumplen con la sentencia, no lo sé, hay miles de escenarios pero considero que aún no estamos en ese momento, todavía están en término y nosotros creemos que el legislador va a cumplir, y pues esa es la apuesta dentro de un estado constitucional de derecho. Las autoridades tenemos que partir de la base de que se va a respetar la constitución y el derecho.
¿Cuáles son los puntos más importantes de la sentencia?
Me parece histórico que la Corte vincule al legislador hasta ese grado, porque venimos de una tradición que ha ido cambiando, en la que había muchas partes de la CPEUM y muchas autoridades que estaban por encima de ella; y ahora se manda el mensaje que todas las normas que estén en la constitución federal se deben de cumplir y todas las autoridades tienen que acatarlas, eso me parece histórico.
Así como también que se abra el amparo justamente a estos temas colectivos y que se puedan debatir cuestiones que antes no tenían cabida en el sistema judicial. Así que el hecho de que la SCJN abra esas puertas me parece trascendente.
En el fondo, la sentencia es relevante porque el tema de la publicidad oficial es muy importante y la SCJN lo que fomenta que haya más seguridad jurídica y que tengamos un debate democrático más robusto. Esos son los puntos medulares.
Postura disidente
Sin embargo, dentro de la Corte no hubo unanimidad de criterios sobre este tema. En ese sentido, sobresale que el ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo emitió un voto particular en el que vertió diversas consideraciones, dentro de las cuales el maestro Jesús Edmundo Coronado Contreras destaca las siguientes.
En este proyecto se propuso revocar la sentencia recurrida y declarar procedente el amparo, al señalar que la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (LA) permite impugnar actos y omisiones en contra del poder legislativo y desvirtuar las diversas causales de improcedencia que se plantearon; no obstante, en el caso no se logra desvirtuar la causal de improcedencia que se invocó respecto al interés legítimo con el que se presenta la parte quejosa, por lo que ello era suficiente para sobreseer el juicio de amparo, acorde con la postura del ministro disidente.
El proyecto afirma que Artículo 19 que fungía como quejosa cuenta con legitimación para acudir al juicio de amparo, en virtud de que el acto reclamado afecta su capacidad de cumplir con el objeto para el que fue constituida, de tal manera que la legislación omitida le reportaría un beneficio determinado, actual y cierto, consistente en estar en posibilidad de cumplir el objeto social para el que fue constituida.
No obstante lo anterior, el ministro disidente sostiene que en el caso no se cumplen los diversos requisitos que se han establecido para considerar que una persona jurídica como la parte quejosa, pueda acudir al juicio de amparo.
La constitución federal ordena el cumplimiento de diversos requisitos para poder ejercer la acción de amparo, por lo que resulta indispensable analizar que existan las condiciones procesales para estimar procedente el juicio, como lo es el interés legítimo.
El interés legítimo es una categoría diferenciada y más amplia que el interés jurídico, pero no se trata de un interés genérico de la sociedad, como ocurre en el supuesto del interés simple, por lo que una de las características esenciales para configurarlo, consistía en que la concesión del amparo, se tradujera en un beneficio jurídico en favor del quejoso, es decir, en un efecto positivo en su esfera jurídica, como resultado inmediato de la resolución que en su caso llegue a dictarse.
Por lo anterior, se señala que no se cumplen con esas exigencias impuestas por la carta magna y por la LA y con el criterio esgrimido por el Pleno de la SCJN (INTERÉS LEGÍTIMO. CONTENIDO Y ALCANCE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS), respecto al interés legítimo con el que debe acudirse al amparo.
Resulta importante destacar que en el voto particular se indica que la libertad de expresión es un derecho humano que tiene una doble dimensión, tanto individual como colectiva, el cual constituye un elemento esencial en la estructura del estado constitucional de derecho.
Por ello, la construcción democrática, a partir de la transparencia, acceso a la información y debido ejercicio de los recursos, como elementos de la libertad de expresión, no permiten identificar por sí mismos, condiciones individuales que justifiquen el acceso al amparo, de ahí que para determinar el acceso al juicio sea indispensable no solamente analizar la estructura del derecho sino la afectación que ocasiona, según el ministro Pardo Rebolledo.
En esa tesitura, el hecho de que exista una persona moral con un objeto social que permita acudir a la asociación en defensa de la libertad de expresión, no permite considerar la existencia de un interés calificado para acudir al amparo, en los términos resueltos por la contradicción de tesis 111/2013, en tanto que la protección y garantía de la libertad de expresión es un tema que interesa a toda la sociedad.
Igualmente, la postura disidente advierte que la omisión que se reclama no afecta o vulnera específicamente la esfera jurídica de la parte quejosa, sino la situación de todas las personas y ciudadanos interesados en el debido ejercicio de los recursos, como lo mandata el artículo 134 constitucional; es por esto que dicho elemento de afectación tampoco permite concluir una situación diferenciada del resto de la ciudadanía para acceder al juicio de amparo.
Otro punto que se destaca al respecto, es que para acreditar el interés legítimo es el relativo a los efectos de la concesión del amparo, en cuanto a que debe generar un beneficio jurídico actual en la esfera jurídica de la parte quejosa; no obstante, es cuestionable, ya que puede no cumplirse, en virtud de que el beneficio de la concesión no se actualizaría en la esfera de la parte quejosa en concreto, sino para toda la sociedad.
A la luz del ministro Pardo, el proyecto realiza un análisis del perjuicio que ocasiona el acto reclamado, pero no se puntualizan ni se identifican las consecuencias diferenciadas que se generarían en la esfera de la parte agraviada, a partir de la concesión del amparo, según lo exige la normatividad; puesto que para determinar si existe un interés cualificado, es necesario estudiar si el amparo podría generar un efecto positivo en esa esfera.
Ello, porque en el amparo se reclama una omisión por parte de las autoridades responsables, por lo que en atención a lo contemplado en el artículo 77, fracción II, de la LA, los efectos de la concesión se traducen en obligar a la autoridad responsable a respetar el derecho de que se trate y a cumplir lo que el mismo exija, por lo que en el caso, el cumplimiento del amparo es ordenar la emisión de una ley.
Por lo anterior, el amparo debe vincular al poder legislativo a emitir la ley, por lo que dichos actos no inciden de manera actual en la esfera de la parte quejosa, ni acarrean un beneficio específico, sino por el contrario, con la emisión de la ley, dadas sus características de generalidad y abstracción, el posible beneficio se reportaría a todos los sujetos y no a la parte quejosa; por lo cual, desde la perspectiva y condiciones del juicio de amparo, no puede considerarse que la asociación acude con un interés cualificado, actual y real.
El voto termina afirmando que el objeto social de la asociación civil no puede considerarse como el único elemento para valorar la existencia del interés legítimo, por lo que en el caso era necesario analizar la libertad de expresión, la omisión legislativa reclamada y la trascendencia de dicha afectación en la esfera específica del derecho cuestionado, para concluir si existía ese interés cualificado que se exige en la constitución federal.
Conclusión
El presente es un tema bastante específico y a su vez controvertido, pues como hemos advertido no hubo una unanimidad de criterios al respecto. Sin embargo, es importante que dentro de nuestro poder judicial estos temas empiecen a ser debatidos y sobre todo que los particulares conozcamos este tipo de resoluciones que pueden tener implicaciones para todos.
