CONCEPTO DE OMISIÓN COMO ACTOS DE AUTORIDAD. Desde un punto de vista conceptual, la simple inactividad no equivale a una omisión. En el ámbito jurídico, para que se configure una omisión es imprescindible que exista el deber de realizar una conducta y que alguien haya incumplido con esa obligación. En este sentido, las autoridades no sólo pueden afectar a los ciudadanos a partir de la realización de actos positivos, sino también a través de actos negativos u omisiones.
PRIMERA SALA
Amparo en revisión 1359/2015. Campaña Global por la Libertad de Expresión A19, A.C. 15 de noviembre de 2017. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Norma Lucía Piña Hernández quienes formularon voto concurrente. Disidente Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto particular. Ponente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretarios José Ignacio Morales Simón y Arturo Bárcena Zubieta.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación Décima Época, Materia Común, Tesis: 1a.XVII/2018 (10a.), Tesis Aislada, Registro: 2016418, marzo de 2018.
OMISIONES LEGISLATIVAS. SU CONCEPTO PARA FINES DEL JUICIO DE AMPARO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que en el marco del juicio de amparo sólo habrá una omisión legislativa propiamente dicha cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente. En efecto, en caso de no existir un mandato constitucional que establezca con toda claridad el deber de legislar, la conducta de la autoridad carecería de toda relevancia jurídica para efectos del juicio de amparo, de ahí que en esta vía procesal no tenga mucho sentido hablar de omisiones de ejercicio potestativo. Por último, es importante aclarar que autoridades distintas al Congreso de la Unión también podrían estar constitucionalmente obligadas a emitir normas generales, abstractas e impersonales.
PRIMERA SALA
Amparo en revisión 1359/2015. Campaña Global por la Libertad de Expresión A19, A.C. 15 de noviembre de 2017. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Norma Lucía Piña Hernández, quienes formularon voto concurrente. Disidente Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto particular. Ponente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretarios José Ignacio Morales Simón y Arturo Bárcena Zubieta.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación Décima Época, Materia Común, Tesis: 1a.XX/2018 (10a.), Tesis Aislada, Registro: 2016424, marzo de 2018.
OMISIONES LEGISLATIVAS. LOS TRIBUNALES DE AMPARO TIENEN FACULTADES PARA ORDENAR LA RESTITUCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS QUEJOSOS CUANDO ÉSTOS HAYAN SIDO VIOLADOS POR. En un Estado constitucional de derecho todas las autoridades deben respetar la Constitución. Así, aun cuando el Poder Legislativo tenga una función de la máxima importancia dentro nuestro orden constitucional y ésta se le haya encomendado de manera exclusiva -aunque con cierta intervención del Poder Ejecutivo-, también se encuentra sometido a la Constitución. En consecuencia, cuando exista una omisión legislativa el Poder Legislativo no es libre para decidir no legislar. En efecto, cuando la Constitución establece un deber de legislar respecto de algún tema en específico a cargo del Poder Legislativo, el ejercicio de la facultad de legislar deja de ser discrecional y se convierte en una competencia de ejercicio obligatorio. En este escenario, la única manera de mantener un estado de regularidad constitucional es que los tribunales de amparo estén en aptitud de determinar si en un caso concreto una omisión de legislar se traduce además en una vulneración a los derechos de las personas. En esta lógica, sostener la improcedencia del juicio amparo contra omisiones legislativas cuando se alega que vulneran derechos fundamentales implicaría desconocer la fuerza normativa a la Constitución, situación que es inaceptable en un Estado constitucional de derecho. Así, cuando exista un mandato constitucional expreso dirigido al Poder Legislativo en el que se le imponga claramente el deber de legislar o de hacerlo en algún sentido específico, los tribunales de amparo tienen la responsabilidad de velar por el cumplimiento de la Constitución. Particularmente, tienen el deber de proteger a las personas frente a las omisiones del legislador, garantizando que éstas no se traduzcan en vulneraciones de sus derechos fundamentales.
PRIMERA SALA
Amparo en revisión 1359/2015. Campaña Global por la Libertad de Expresión A19, A.C. 15 de noviembre de 2017. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Norma Lucía Piña Hernández, quienes formularon voto concurrente. Disidente Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto particular. Ponente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretarios José Ignacio Morales Simón y Arturo Bárcena Zubieta.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación Décima Época, Materia Común, Tesis: 1a.XXII/2018 (10a.), Tesis Aislada, Registro: 2016423, marzo de 2018.
DIFERENCIAS ENTRE LAS LAGUNAS NORMATIVAS Y LAS OMISIONES LEGISLATIVAS. Existe una laguna normativa cuando el legislador no regula un supuesto de hecho específico, de tal forma que un caso concreto comprendido en ese supuesto no puede ser resuelto con base en normas preexistentes del sistema jurídico. En cambio, una omisión legislativa se presenta cuando el legislador no expide una norma o un conjunto de normas estando obligado a ello por la Constitución. Así, mientras las lagunas deben ser colmadas por los jueces creando una norma que sea aplicable al caso (o evitando la laguna interpretando las normas existentes de tal forma que comprendan el supuesto que se les presenta), una omisión legislativa no puede ser reparada unilateralmente por los tribunales, pues éstos no tienen competencia para emitir las leyes ordenadas por la Constitución, por lo que es el órgano legislativo quien debe cumplir con su deber de legislar.
PRIMERA SALA
Amparo en revisión 1359/2015. Campaña Global por la Libertad de Expresión A19, A.C. 15 de noviembre de 2017. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Norma Lucía Piña Hernández, quienes formularon voto concurrente. Disidente Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto particular. Ponente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretarios José Ignacio Morales Simón y Arturo Bárcena Zubieta.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación Décima Época, Materia Común, Tesis: 1a.XIX/2018 (10a.), Tesis Aislada, Registro: 2016420, marzo de 2018.
LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LA OMISIÓN DE EXPEDIR UNA LEY QUE REGULE EL GASTO EN PUBLICIDAD OFICIAL VULNERA LA. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que la falta de reglas claras y transparentes que establezcan los criterios con los cuales se asigna el gasto de comunicación social de las distintas instancias de gobierno constituye un medio de restricción indirecta a la libertad de expresión prohibido por los artículos 7o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En efecto, la ausencia de esta regulación propicia que la política de gasto en comunicación social canalice los recursos fiscales hacia medios afines a las posiciones del gobierno y niegue el acceso a esos recursos −o simplemente se amenace con restringirlo− a los medios de comunicación que son críticos con las políticas del gobierno. De esta manera, la restricción indirecta a la libertad de expresión trae consigo además un “efecto silenciador” de los medios de comunicación críticos, en la medida en que a través de la asfixia financiera se prescinde de puntos de vista que enriquecen el debate robusto que debe existir en una democracia sobre asuntos de interés público. Por lo demás, este estado de cosas inconstitucional también tiene un efecto disuasivo en el ejercicio de la libertad de expresión de los medios de comunicación en general, toda vez que las afectaciones financieras que sufren los medios críticos pueden llevar a los demás a adoptar posiciones deferentes con el gobierno con la finalidad de no perder los recursos asignados a la difusión de la publicidad oficial. En consecuencia, esta Primera Sala entiende que la omisión de expedir la ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución, en términos del artículo tercero transitorio del decreto de la reforma constitucional de 10 de febrero de 2014, viola el derecho a la libertad de expresión en dimensión colectiva y también se traduce en una clara afectación a la dimensión individual de este derecho.
PRIMERA SALA
Amparo en revisión 1359/2015. Campaña Global por la Libertad de Expresión A19, A.C. 15 de noviembre de 2017. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, quien formuló voto concurrente, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, quien formuló voto concurrente en el que se aparta de las consideraciones contenidas en la presente tesis y Norma Lucía Piña Hernández, quien formuló voto concurrente. Disidente Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto particular. Ponente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretarios José Ignacio Morales Simón y Arturo Bárcena Zubieta.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación Décima Época, Materia Común, Tesis: 1a.XXIV/2018 (10a.), Tesis Aislada, Registro: 2016421, marzo de 2018.
LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LOS MEDIOS NO TIENEN UN DERECHO CONSTITUCIONAL A QUE SE LES ASIGNE PUBLICIDAD OFICIAL. Esta Primera Sala estima importante aclarar que ni de la libertad de expresión ni de ninguna otra disposición constitucional se desprende que los medios de comunicación tengan un derecho a que se les asignen recursos estatales por difundir publicidad oficial. Lo que la Constitución exige es, por un lado, que el ejercicio del gasto en comunicación social del gobierno atienda a los principios previstos en el artículo 134 constitucional y, por otro lado, que la libertad de expresión no sea afectada por la ausencia de reglas claras sobre ese tipo de gasto.
PRIMERA SALA
Amparo en revisión 1359/2015. Campaña Global por la Libertad de Expresión A19, A.C. 15 de noviembre de 2017. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Norma Lucía Piña Hernández, quienes formularon voto concurrente. Disidente Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto particular. Ponente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretarios José Ignacio Morales Simón y Arturo Bárcena Zubieta.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación Décima Época, Materia Común, Tesis: 1a.XXV/2018 (10a.), Tesis Aislada, Registro: 2016422, marzo de 2018.
Los criterios anteriores se desprenden de la resolución del pasado 15 de noviembre, cuando la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ordenó al Congreso de la Unión expedir una ley que regulará el gasto en publicidad oficial antes del 30 de abril de 2018.
Por ello, las tesis transcritas adquieren un valor adicional, ya que sientan las bases para futuros casos de omisiones legislativas. Se detalla que la simple inactividad legislativa no puede considerarse como una omisión, pues para actualizar ese supuesto es necesario que exista la obligación de legislar. En ese sentido es acertada la tesis: “CONCEPTO DE OMISIÓN COMO ACTOS DE AUTORIDAD”, al precisar que la autoridad puede afectar a los ciudadanos tanto con actos positivos como negativos (omisiones) pero estos deben cumplir con ciertos requisitos. Incluso la Corte complementa el criterio anterior con: “OMISIONES LEGISLATIVAS. SU CONCEPTO PARA FINES DEL JUICIO DE AMPARO” en el que delimita que en el marco del juicio de amparo únicamente habrá una omisión legislativa cuando exista un mandato constitucional que establezca precisamente el deber de legislar en un determinado sentido y exista un incumplimiento total o parcial.
También dicha tesis indica que existen autoridades distintas al Congreso de la Unión que también podrían estar obligadas a emitir normas generales, abstractas e impersonales.
La SCJN de igual manera sostuvo en el criterio: “OMISIONES LEGISLATIVAS. LOS TRIBUNALES DE AMPARO TIENEN FACULTADES PARA ORDENAR LA RESTITUCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS QUEJOSOS CUANDO ÉSTOS HAYAN SIDO VIOLADOS POR”, los deberes tanto del legislador como de los tribunales de amparo, pues sobre los primeros especifica que al existir una omisión legislativa el poder legislativo no es libre de decidir no legislar, toda vez que al tener una obligación derivada de un mandato constitucional la facultad deja de ser discrecional, y se torna en una competencia de ejercicio forzoso; de los segundos refiere que son los responsables de cuidar el cumplimiento de la constitución federal porque la omisión por parte del legislador puede conllevar igualmente una vulneración de derechos de los particulares.
Dentro de las distinciones que hace el alto tribunal destaca la efectuada en la tesis: “DIFERENCIAS ENTRE LAS LAGUNAS NORMATIVAS Y LAS OMISIONES LEGISLATIVAS”, entre omisión legislativa y laguna normativa, pues esta se presenta cuando el legislador no regula un supuesto o hecho en concreto, por lo que en el supuesto específico no puede ser resuelto con base en normas preexistentes, mientras que la omisión legislativa se origina, como se detalló en líneas previas, en el momento en que el legislador no expide una norma o conjunto de estas teniendo obligación constitucional de hacerlo.
Otra distinción es que las lagunas pueden ser colmadas por los jueces creando una norma aplicable a la situación o interpretando la legislación existente de forma tal que comprenda el vacío, en tanto, las omisiones solamente son reparadas por el legislador al existir el mandato constitucional para ellos, no así para los tribunales.
A su vez, la Corte emitió dos criterios más vinculados con el amparo en revisión 1359/2015 en concreto; asunto que como se mencionó al inicio del presente análisis versaba sobre la falta en regular el gasto en publicidad oficial. La reforma constitucional del 10 de febrero de 2014 establecía que antes del 30 de abril de ese año el legislador debía emitir una normatividad en dicha materia. La parte quejosa en el amparo (Campaña Global por la Libertad de Expresión A19, A.C. –Artículo 19–) promovió ese medio de defensa porque, entre otros, sostenía que esa omisión legislativa o “parálisis legislativa” representaba un menoscabo a la libertad de expresión.
Por ello, el máximo tribunal afirmó en la tesis “LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LA OMISIÓN DE EXPEDIR UNA LEY QUE REGULE EL GASTO EN PUBLICIDAD OFICIAL VULNERA LA” que la ausencia de reglas claras y transparentes que fijen los criterios con los cuales se asigna el gasto de comunicación social de las distintas instancias de gobierno restringe indirectamente la libertad de expresión.
La tesis sostiene que esa falta en particular propicia que la política de gasto en comunicación social canalice los recursos fiscales a medios afines a las posiciones del gobierno y se niegue el acceso o se amenace con ello a medios disidentes de la postura gubernamental, fomentando de esa manera un “efecto silenciador” de quienes tienen una visión crítica. Por ello se consideró que la omision de expedir la ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 constitucional vulnera el derecho a la libertad de expresión.
Igualmente, en esa tesitura la SCJN aclaró mediante la tesis: “LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LOS MEDIOS NO TIENEN UN DERECHO CONSTITUCIONAL A QUE SE LES ASIGNE PUBLICIDAD OFICIAL” que ni de la libertad de expresión ni de ninguna otra disposición de orden constitucional se desprende que los medios de comunicación tengan derecho a que se les asignen recursos estatales por difundir publicidad oficial. El marco constitucional limita que el ejercicio del gasto en comunicación social gubernamental respete los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez (artículo 134 constitucional). Sin embargo, esto tampoco implica que no se respete la libertad de expresión.
Por lo anterior, resulta importante tener en cuenta lo esgrimido por la Corte en este tema porque las omisiones legislativas pueden presentarse en diferentes materias, en este caso se situó en gasto de publicidad oficial pero áreas como administrativo, civil, mercantil, fiscal, laboral, penal, entre otras no son ajenas a que puedan presentarse ante la inactividad del legislador y esa falta o ausencia de regulación puede originar la violación de derechos fundamentales, de ahí lo vital de conocer los criterios esgrimidos por la SCJN.
